重塑中國城市社區(qū)

蘆垚

南京棲霞區(qū)堯化街道政務(wù)中心，以前歸屬社區(qū)的部分行政事務(wù)上收至此，為社區(qū)減負(fù)

作為中國基層治理改革的典型之一，南京市秦淮區(qū)社區(qū)層面的一系列舉措被總結(jié)為：一退、一進(jìn)、一強(qiáng)。

所謂“一退”是指社區(qū)行政化色彩淡化，“一強(qiáng)”是指居委會強(qiáng)身健體，而“一進(jìn)”是社會組織進(jìn)來。

在南京之外，成都、杭州等中國城市，最貼近市民的深化改革嘗試正在家門口展開：重塑中國城市社區(qū)。

據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年中國城鎮(zhèn)化率為54.77%。城鎮(zhèn)化車輪前推，越來越多的人將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。這意味著，城市社區(qū)成為國家治理的主要基本單元。

在此背景下，十八大報告第一次把社區(qū)治理寫入黨的綱領(lǐng)性文件，十八屆三中全會也強(qiáng)調(diào)：“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！?/p>

讓社區(qū)回歸本位、提高社區(qū)治理的成效，不僅將是國家現(xiàn)代化治理能力的重要反映，也是構(gòu)筑良好的黨群關(guān)系和社會和諧的一塊基石。

正如習(xí)近平一年前在全國兩會上所說：“社會治理的重心必須落到社區(qū)。社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?！?/p>

牌子多得掛不下

0.6平方公里內(nèi)的90幢居民樓，都是上世紀(jì)的舊居。位于南京市秦淮區(qū)的藍(lán)旗新村社區(qū)貌不驚人，卻是江蘇省社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的模板。

它正承擔(dān)著一項改革試點任務(wù)：厘清一個社區(qū)“應(yīng)有”的工作。

作為國家民政部首批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”之一，整個秦淮區(qū)實驗的主要題目是“社區(qū)減負(fù)”。

“曾經(jīng)有居民找我說，有的部門讓他找社區(qū)開證明，證明他爺爺是1948年去世的。問題是1948年還沒我呢，而且他爺爺死在臺灣，我要作證明還得去臺灣出個差呢！”藍(lán)旗新村社區(qū)居委會主任賴燕告訴《瞭望東方周刊》。

這樣的證明，“簡直多如牛毛”，賴燕說：“不管什么部門都能找社區(qū)來蓋章?！?/p>

“上面千條線、下面一根針”，幾乎所有社區(qū)工作者都會提到的這句話，形象地反映出當(dāng)下中國城市社區(qū)行政負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)狀。

“以前居民區(qū)做的工作是自發(fā)的，后來是上面下派的。社區(qū)就像個針眼，所有上面的線頭都要通過居委會穿下來?！焙贾菔猩铣菂^(qū)上羊市街社區(qū)居委會黨委書記沈雪鴻，對所在居委會的工作內(nèi)容梳理發(fā)現(xiàn)，共有297項，“有些未必是我們該做的?！?/p>

根據(jù)要求，社區(qū)所有制度要上墻，居委會承接的行政職能也都要掛牌子。由于職能太多，出現(xiàn)了“社區(qū)的墻面不夠用”的情況。

上羊市街做了個大木框，往框里插不同內(nèi)容的木條。還有社區(qū)另想辦法，做了3塊牌子，“哪個部門來檢查，就把相關(guān)的牌子掛上去”。

不過，更占用社區(qū)工作者精力的是做臺賬。

“很多臺賬是為了應(yīng)付各種檢查評比，沒有實際意義。比如小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生怎么樣，實地看看就行了，但現(xiàn)在是看臺賬，看小區(qū)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組有沒有成立、開了幾次會，之前是什么狀況、改造后是什么狀況，拍個照上交。社區(qū)為了做臺賬花了很多精力，很多年輕人都坐在辦公室做臺賬。”一位基層社區(qū)工作人員告訴《瞭望東方周刊》。

沈雪鴻說，評比之類大部分是靠臺賬。

行政上移、社工下沉

通過體制改革，秦淮區(qū)正試圖改變這種社區(qū)應(yīng)對不暇的局面，這種努力也在南京全市推廣。

就在藍(lán)旗新村社區(qū)居委會隔壁，是2012年建立的大光路街道市民服務(wù)中心。和以前大多數(shù)行政事務(wù)要找社區(qū)不同，服務(wù)中心現(xiàn)在是社區(qū)居民與政府打交道的主要樞紐。

秦淮區(qū)在全區(qū)各街道設(shè)置了15個標(biāo)準(zhǔn)化的市民服務(wù)中心，把散落在區(qū)、街道和社區(qū)的上百項行政服務(wù)事項以下放、平移和上收等方式，統(tǒng)一“打包”集中到市民服務(wù)中心辦理。

其中包括民政救助工作、老齡工作、計劃生育工作、殯改和優(yōu)撫工作、殘疾人工作及勞動保障工作等，都是以前社區(qū)居委會的工作內(nèi)容。

“社區(qū)越來越不堪重負(fù)，在這種形勢下談社區(qū)自治，精力根本分配不過來?！鼻鼗磪^(qū)民政局副局長曹金海告訴《瞭望東方周刊》，“很多行政職能并不是下個文件就能減掉的，以前很多公共服務(wù)以社區(qū)為起點，社區(qū)的行政職能剝離后，這些事誰來承接？所以就回收到街道，街道是政府的派出機(jī)構(gòu)。”

南京市各實驗區(qū)統(tǒng)一開展的改革，主要就是取消社區(qū)（村）承擔(dān)的工作任務(wù)與指標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)評比活動及臺賬。

而在上羊市街社區(qū)所在的杭州市上城區(qū)，社區(qū)治理改革的關(guān)鍵一步也是轉(zhuǎn)變街道職能，確立街道在地區(qū)社會治理與服務(wù)中的主體性地位。

在此基礎(chǔ)上，完善、銜接和規(guī)范社區(qū)各方面工作，逐步實現(xiàn)職能部門、街道的公共服務(wù)與社區(qū)自治有效銜接，減輕居委會不合理的工作負(fù)擔(dān)。

在任務(wù)減少的背景下，社區(qū)工作者過去可能只是負(fù)責(zé)一個條線的工作，現(xiàn)在則要求一個窗口可以辦多個事項，“讓更多的人下去，為老百姓服務(wù)?！?/p>

必須有頂層設(shè)計

成都市錦江區(qū)也是民政部首批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”之一。

在對社區(qū)承擔(dān)的行政職能進(jìn)行全面統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，與南京市一樣，錦江區(qū)把不少行政職能上收到街道。不同之處在于，依然需要將服務(wù)下沉。

兩地差異的關(guān)鍵，是社區(qū)公共服務(wù)站。

錦江區(qū)雙桂路街道黨工委書記伍華告訴《瞭望東方周刊》：“社區(qū)公共服務(wù)站不僅是服務(wù)窗口，也是街道的內(nèi)設(shè)科室。服務(wù)站三分之一的人員是正式干部，服務(wù)站站長兼任政務(wù)中心副主任?！?/p>

但與杭州市2008年“三位一體”改革中要求居委會和社區(qū)公共服務(wù)站交叉任職不同，錦江區(qū)的社區(qū)服務(wù)站和居委會互相獨立，連辦公地點都不在一起，“完全分家”。

在此基礎(chǔ)上，2013年錦江區(qū)還對全區(qū)社區(qū)重新劃分，從64個增加到117個，縮減社區(qū)規(guī)模，使社區(qū)居民構(gòu)成更加單一。

錦江區(qū)民政局局長賀濤告訴《瞭望東方周刊》：“目的就是縮小服務(wù)半徑，讓服務(wù)更快更便捷更精細(xì)化。根據(jù)社區(qū)的規(guī)模，我們把服務(wù)站放到社區(qū)，實行一站一居（一個服務(wù)站服務(wù)一個社區(qū)）或一站多居，因地制宜?！?/p>

相比其他地方，錦江區(qū)并不大力強(qiáng)調(diào)去行政化的概念?！靶姓荒苊撾x，但是不能行政化，因為居民有些需求就是行政服務(wù)?！卞\江市民政局黨委書記任凱對本刊記者說。

從改革現(xiàn)狀，也能反映出這一觀點的合理性。

其實，錦江區(qū)自2008年就推出系統(tǒng)化的社會管理創(chuàng)新改革，建立了社區(qū)工作準(zhǔn)入制，旨在將不必要的行政職能擋在社區(qū)之外。這和南京市的做法不謀而合。

“但實際工作中有一定誤差，這不是搞個事務(wù)清單就能解決的。比如發(fā)生了緊急狀況，社區(qū)做不做工作？改革可以定向解決一些問題，而有些具體問題沒法一刀切?！比蝿P說。

在南京，大光路街道副主任、大光路街道市民服務(wù)中心主任蔣夷告訴《瞭望東方周刊》：“社區(qū)只能說減什么，不能說應(yīng)該做什么，因為做什么在法律上也說得不清楚。而且，現(xiàn)在取消的項目都是南京市層面的，一些國家層面要求的事項，那些報表還得做?！?/p>

南京市玄武區(qū)民政局副局長汪擁政告訴本刊記者：“區(qū)級政府很少交辦行政任務(wù)，絕大多數(shù)來自市、省、國家。所以，真要減負(fù)，必須有頂層設(shè)計?！?/p>

要釣魚就要有魚餌

“減負(fù)”各有效果，而從行政事務(wù)中解放出來的社工們，發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作的挑戰(zhàn)才剛剛開始。

對于不同的地方，需要“增能”的工作不同：或是促進(jìn)民主協(xié)商，或是加強(qiáng)穩(wěn)定，又或者是建設(shè)服務(wù)體系，等等。

“現(xiàn)在社區(qū)的情況變了?！辟囇嗾f，“我小時候，居民小組長在老百姓心中很有地位，居委會大媽哨子一吹，我們就拿著掃帚去打掃公共衛(wèi)生了，都是自愿的，這就是群眾自治?，F(xiàn)在變了，居民不太愿意參與自治?！?/p>

“十八大報告提出改革創(chuàng)新要激發(fā)社會活力，在基層社區(qū)，激發(fā)社會活力的一個表現(xiàn)就是居民參與。”南京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，“但是，幾乎所有社區(qū)都面臨居民參與乏力?！?/p>

雙桂路街道的問題比較明顯。這個2.38平方公里的地區(qū)是成都市錦江區(qū)的第二個百億元商圈，成都市的金融一條街也在這里，高檔小區(qū)遍布，人員流動性大，而且對社區(qū)的依附性很弱。

流動性強(qiáng)的人群，顯然對公共事務(wù)的關(guān)心程度不高。而且相比農(nóng)村，城市社區(qū)沒有集體經(jīng)濟(jì)，也缺少公共議事的主題。

錦江區(qū)的辦法是，通過為每個社區(qū)提供社區(qū)服務(wù)資金，為社區(qū)居民創(chuàng)造出新的公共事務(wù)。

2014年，這筆資金是每個社區(qū)38萬元，如何使用完全交由社區(qū)居民討論決定。而且，這筆資金還在以每年約10%的幅度增長。

“作個不恰當(dāng)?shù)谋扔?，要釣魚就要有魚餌，社區(qū)服務(wù)資金就是要把居民的積極性調(diào)動起來的‘魚餌。錢交給他們，自己設(shè)計項目自己花，主人翁的精神就凸顯了?！蔽槿A說。

讓市民學(xué)會議政

學(xué)習(xí)自治需要培養(yǎng)?！皟H有資源不夠，還要有好方法?！背啥际绣\江區(qū)民政局基層政權(quán)科科長陳大翔告訴《瞭望東方周刊》。

方法就是議事規(guī)則。

校場壩東苑是錦江區(qū)的一個老舊小區(qū)，建成于1997年，人員構(gòu)成復(fù)雜，多年來油煙彌漫、污水橫流。政府提供的公共服務(wù)資金就用在了院落環(huán)境改造上。

在確定公共服務(wù)資金使用的過程中，社區(qū)僅充當(dāng)召集人，并將議事規(guī)則傳授給居民們。

“原來居民議事那叫吵架，各說各理，現(xiàn)在叫協(xié)商，定了很多規(guī)矩，比如想發(fā)言的要舉手，發(fā)言有時間要求，有人陳述時其他人不能插嘴?！鄙鐓^(qū)書記馮禾呈告訴《瞭望東方周刊》。

居委會工作人員不僅自己學(xué)習(xí)議事規(guī)則，還引入了專門的社會組織參與議事過程。

規(guī)則中不可或缺的一個元素是，所有居民公共事務(wù)社區(qū)都要公開?！氨ＷC了知情權(quán)才能服務(wù)。”馮禾呈解釋。

“過去一年中，各社區(qū)開會主要是灌輸規(guī)則意識?！标惔笙枵f，“讓居民感受到，他們的意見被尊重，錢也確實用到了他們身上?！?/p>

不到兩年，校場壩東苑的居民自治情況大為改觀。比如，以前居民都拒絕繳納的清潔費、門衛(wèi)費，現(xiàn)在收費率已達(dá)72%。

然而，對于錦江區(qū)來說，發(fā)動居民自治的挑戰(zhàn)依然很大。

目前，通過工作提高了自治水平的社區(qū)確實減少了問題，但均是老舊小區(qū)。商品房小區(qū)的自治問題似乎難以破題，“有些高檔小區(qū)，街道居委會連大門都進(jìn)不去。”伍華說。

成都市錦江區(qū)水井坊街道社區(qū)領(lǐng)袖培訓(xùn)，對居民議事規(guī)則的培養(yǎng)是錦江區(qū)發(fā)動居民自治的重要組成部分

給社會組織讓出空間

錦江區(qū)的第三項改革內(nèi)容或許是一條破解之道——2008年推出社會管理創(chuàng)新改革，包括街道管理體制改革、社區(qū)治理體制改革、社會組織管理體制改革。

前兩項分別著力于社區(qū)行政任務(wù)減負(fù)、激發(fā)居民自治活力，如今均顯成效。相較而言，第三項改革成效尚不顯著。

任凱說：“現(xiàn)在，社會組織還處于發(fā)展起始階段，真正能夠提供專業(yè)服務(wù)的是少數(shù)?！?/p>

而社會組織的專業(yè)性，無疑是未來社區(qū)治理的必要元素。

一個最簡單的例子是，多位居委會工作人員均向本刊記者反映，一旦碰到社區(qū)內(nèi)一些老年人用藥的問題，居委會工作人員確實感到棘手。

成都市同行社會工作服務(wù)中心理事長代曦告訴《瞭望東方周刊》：“很多社區(qū)居民的問題不是用錢就能解決的，需要專業(yè)社工幫助尋找解決方案。社工就像醫(yī)生一樣有專業(yè)領(lǐng)域劃分，比如兒童、老年、家庭服務(wù)。社區(qū)居委會也是社工之一，不能取代其他專業(yè)社工?！?/p>

2013年7月31日，總理李克強(qiáng)主持的國務(wù)院常務(wù)會議上曾專門研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。

汪擁政說：“我們區(qū)2011年在全省最早開始搞公益創(chuàng)投，我當(dāng)時有個想法，要通過民政購買服務(wù)讓其他部門看到社會組織發(fā)展的趨勢。3年多過去了，這個工作有一定成效，但很多部門缺乏這個意識?！?/p>

“社會組織是未來的發(fā)展方向。先要改變觀念，政府讓出空間，社會組織才能生長?！彼f。