國際投資政策的發(fā)展趨勢

[摘要]外國投資是推動經(jīng)濟增長的重要動力，因此許多國家繼續(xù)實行自由化和促進政策吸引外國投資。但同時，一些核心領(lǐng)域的外國投資面臨更嚴格的限制措施和更多的監(jiān)管措施。對此，各國政府紛紛調(diào)整相關(guān)政策，以便更好地平衡投資自由化和實施監(jiān)管之間的關(guān)系，并設(shè)法在投資保護和可持續(xù)發(fā)展之間實現(xiàn)更好的平衡。對可持續(xù)發(fā)展和包容性增長問題的考量成為影響國際投資協(xié)議，以及政府制定國際投資政策時越來越重要的因素。新的投資政策框架為政府在政策規(guī)劃和實施層面上提供了指導(dǎo)原則。

[關(guān)鍵詞]國際投資；可持續(xù)發(fā)展；包容性增長；社會責(zé)任

[中圖分類號]F83059[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2015）01-0051-04

[作者簡介]黃人杰（1956-），男，北京人，副研究員，研究方向：國際投資。由聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織（UNCTAD）發(fā)布的《2012年世界投資報告》的主題是“制定新一代投資政策”。報告分析了全球外國直接投資的最新趨勢，并重點討論了為促進實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的投資行動提供的指導(dǎo)原則——“可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”（IPFSD）。“新一代投資政策”尋求在國家和國際層面解決與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的具體問題。從國家層面來看，這一政策包括把投資政策融入更廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略中，讓可持續(xù)發(fā)展目標成為國家法律，以及提高投資政策的有效性問題。從國際層面來看，目前世界各國之間簽署的國際投資協(xié)議數(shù)目日益增多，有必要強化國際投資協(xié)議中的可持續(xù)發(fā)展環(huán)節(jié)，從而更好地平衡東道國和投資者之間的權(quán)利義務(wù)，更好地管理現(xiàn)有的復(fù)雜的國際投資協(xié)定體系。

一、可持續(xù)發(fā)展原則

截至2011年底，全球共有國際投資協(xié)議3164項，其中雙邊投資協(xié)議2833項。顯然，各國簽署的雙邊投資協(xié)議仍然是國家投資規(guī)則的主要形式。但與此相應(yīng)的是，國際投資爭端解決中心（ICSID）的受案量也急劇上升，這是由于雙邊投資保護協(xié)議（BITs）片面關(guān)注投資者利益的弊端開始顯現(xiàn)。雙邊投資保護協(xié)議是由發(fā)達的資本輸出國創(chuàng)造并服務(wù)于其對外經(jīng)濟政策的，所以從其誕生時起就帶有先天的“資本輸出國烙印”。近年來由于大量因東道國環(huán)境政策和措施而引發(fā)的投資爭議以及有關(guān)東道國的敗訴和大量賠償金的支付使各國政府提高了對雙邊投資保護協(xié)議可能危害東道國環(huán)境、資源等公共利益的警惕性，開始反思該協(xié)議對于東道國管制權(quán)力的過多限制以及對環(huán)保、勞工等社會公共利益維護不足的缺陷。這些都促使以美國為代表的主權(quán)國家重新權(quán)衡投資保護與東道國環(huán)境、健康、人權(quán)、可持續(xù)發(fā)展、正當(dāng)管制權(quán)等公共利益的關(guān)系問題，并通過更新雙邊投資保護協(xié)議的范本，締結(jié)新的協(xié)議和修訂原有協(xié)議等方式，從不同角度，采取不同措施來實現(xiàn)對東道國管理權(quán)和公共利益的保護。同時，由于雙邊投資協(xié)議所固有的局限性使得各議的興趣日益減少，談判的重點開始向簽定多邊投資協(xié)議的方向轉(zhuǎn)移。這些都給國家投資協(xié)議體系帶來了系統(tǒng)性的變化，使得可持續(xù)發(fā)展等原則成為國際投資政策所追求的重要目標和基本原則。

可持續(xù)發(fā)展并不是一個新的概念，它的提出可追溯到20世紀80年代。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中首次定義了“可持續(xù)發(fā)展”一詞。該報告指出，所謂“可持續(xù)發(fā)展”，就是要在“不損害未來一代需求的前提下，滿足當(dāng)前一代人的需求”。換句話說，可持續(xù)發(fā)展就是指在保護環(huán)境和實現(xiàn)資源的永續(xù)利用的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，發(fā)展經(jīng)濟不得以損害子孫后代的發(fā)展能力為代價，旨在以平衡的方式實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展、人民生活質(zhì)量的提高和環(huán)境保護。目前，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為各國制定經(jīng)濟發(fā)展政策的指導(dǎo)方針。

早在2005年，加拿大非政府間國際研究機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展國際研究所（IISD）就公布了《可持續(xù)發(fā)展的國際投資協(xié)定范本》，旨在通過平衡投資者、東道國及母國之間的權(quán)利義務(wù)，搭建一個合法、有效、透明的國際投資規(guī)則體系，實現(xiàn)促進有利于可持續(xù)發(fā)展，尤其是促進發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的可持續(xù)發(fā)展的最終目標。該范本的歷史地位是：它規(guī)定了在當(dāng)時已有的國際投資法律規(guī)范中罕見的投資者義務(wù)、東道國權(quán)利以及投資者母國的權(quán)利義務(wù)。

此后，越來越多的國際組織意識到可持續(xù)發(fā)展的重要性。2009年7月1日，歐盟委員會通過了《歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略回顧2009》，強調(diào)歐盟要堅持把可持續(xù)發(fā)展作為主流理念納入一系列的政策制定之中。2012年聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議（UNCTAD）認為，“新一代投資政策”的一個重要特點是以包容性增長和可持續(xù)發(fā)展為中心，旨在吸引投資并在投資中獲益。新一代投資政策的目的是在國家和國際層面的政策制定和實施過程中，將可持續(xù)發(fā)展落實到具體措施和機制的運作上。新一代投資政策的內(nèi)容是：創(chuàng)造與經(jīng)濟發(fā)展目標或行業(yè)政策一致的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的無縫整合；鼓勵負責(zé)任的投資者行為，符合企業(yè)社會責(zé)任規(guī)則；確保政策在設(shè)計、實施和運行環(huán)境中的效能。

聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議在其發(fā)布的2012年世界投資報告中指出：外國直接投資的前景充滿風(fēng)險和不確定因素。一個以共享可持續(xù)發(fā)展為核心目標的寬泛的發(fā)展政策正在醞釀出臺，這一新的發(fā)展范式對國際和國內(nèi)層面的投資政策都提出了若干重大挑戰(zhàn)。在國際投資協(xié)議層面上，除了應(yīng)當(dāng)致力于減少現(xiàn)有國際投資協(xié)定網(wǎng)絡(luò)所固有的重疊和不一致缺陷之外，還面臨著平衡東道國公共利益與投資者權(quán)益、確保為可持續(xù)發(fā)展政策留出充足的政策空間，以及使得投資促進條款更加具體并與可持續(xù)發(fā)展目標保持一致等重大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議提出了可持續(xù)發(fā)展投資政策框架。該框架以實現(xiàn)共享式增長和可持續(xù)發(fā)展為投資政策制定的首要目標，以一國整體的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)制定投資政策并保持所有相關(guān)政策的連貫性和協(xié)同性，設(shè)立以下投資政策核心原則：

1投資政策應(yīng)涵蓋所有利益相關(guān)者，并嵌入以法律為基礎(chǔ)的制度框架中，以確保投資程序的可預(yù)測性、有效性及透明性。

2建立投資政策動態(tài)評估機制、定期評估有效性和相關(guān)性。endprint

3投資政策應(yīng)保持國家和投資者在權(quán)利義務(wù)上的平衡。

4各國有權(quán)在信守國際承諾的基礎(chǔ)上建立外國投資準入制度，以維護本國的公共利益及盡量減少外資的潛在負面影響。

5設(shè)立公開、穩(wěn)定和可預(yù)測的準入條件。

6為投資者提供無差別的適當(dāng)?shù)谋Ｗo。

7投資促進與便利的政策應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展目標保持一致并使有害競爭的風(fēng)險最小化。

8投資政策應(yīng)符合并采納有關(guān)公司社會責(zé)任及公司善治的最佳國際慣例，以及國際社會相互合作、應(yīng)對新的政策挑戰(zhàn)（特別是在最不發(fā)達國家）和避免投資保護主義等國際承諾。

除上述核心原則外，貿(mào)發(fā)會議還制定了國家投資政策指導(dǎo)方針、設(shè)計和使用國際投資協(xié)定的備選辦法等投資政策。貿(mào)發(fā)會議的可持續(xù)發(fā)展投資政策框架是為了平衡在國家和投資者之間的權(quán)利與義務(wù)，在國際投資協(xié)議中強調(diào)“負責(zé)任的投資”，推廣“企業(yè)社會責(zé)任”的概念，確保投資政策在設(shè)計、實施以及運行環(huán)境中的效能。盡管現(xiàn)階段的投資條約中引入可持續(xù)發(fā)展原則多用的是鼓勵性的語言，但不可否認的是，多邊投資準入中引入可持續(xù)發(fā)展原則已經(jīng)成為一個立法發(fā)展趨勢。為了適應(yīng)各種挑戰(zhàn)，從立法的角度而言，中國在立法過程中要將可持續(xù)發(fā)展作為基本準則考慮進去，企業(yè)在進行對外投資時要充分考慮可持續(xù)發(fā)展問題，做負責(zé)任的投資者，承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任。

二、負責(zé)任投資原則

負責(zé)任投資原則（PRI）是聯(lián)合國前秘書長安南（Kofi Annan）在2005年發(fā)起的一項倡議行動，建議在環(huán)境、社會和公司治理問題上采取一體化行動，并將其納入主流投資決策和投資實踐。負責(zé)任投資是一種投資途徑，它明確指出環(huán)境、社會、公司治理、市場的長期和穩(wěn)定等因素是不可分割的整體，與投資者的利益息息相關(guān)。負責(zé)任投資強調(diào)產(chǎn)生長期的、可獲得持續(xù)回報的投資收益依賴于穩(wěn)定的、運作良好的社會環(huán)境和經(jīng)濟系統(tǒng)。負責(zé)任的投資需要投資者和企業(yè)用更廣闊的視野，確認他們所面臨的全部風(fēng)險和機遇。

負責(zé)任投資和傳統(tǒng)投資有兩個區(qū)別：一是負責(zé)任投資的目標是創(chuàng)造長遠的、可持續(xù)的投資回報，而不是短期的。二是負責(zé)任的投資需要投資者考慮更廣泛的情境因素，包括穩(wěn)定和健康的經(jīng)濟環(huán)境體系、不斷變化的價值觀和對社會的期待。這些因素將是未來工業(yè)和經(jīng)濟更新的動力，投資者只有積極應(yīng)對這些挑戰(zhàn)才能取得成功。由此可見，負責(zé)任投資原則鼓勵投資者提高他們在環(huán)境、社會和公司治理問題上的信息披露，要求投資者在做出決策時充分考慮這些因素，必要時公布他們利用環(huán)境、社會和治理信息制定投資決策的過程。

經(jīng)過幾年的努力，負責(zé)任投資已日益成為許多投資者的追求目標。如今中國已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體，因而中國的企業(yè)應(yīng)成為負責(zé)任的投資者。中國在實施“走出去”戰(zhàn)略的過程中，可能給某些資金緊張的東道國帶來較大收益，讓東道國由貧困轉(zhuǎn)為富裕，但也可能破壞了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，侵犯了東道國的某些國民權(quán)利。因此，中國在提高經(jīng)濟影響力的同時，還必須尊重東道國的風(fēng)俗、文化傳統(tǒng)和政治制度，充分考慮到環(huán)境、社會和治理方面的因素。

企業(yè)社會責(zé)任（CSR）要求企業(yè)從持續(xù)發(fā)展的角度進行商業(yè)決策和運作，并承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。企業(yè)在進行商業(yè)決策和運作時，除了考慮自身的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況外，也要考慮其對社會和自然環(huán)境可能造成的影響。在國際投資方面，可能出現(xiàn)的情況是，多邊投資條約在準入時采用鼓勵性的語言激勵投資者滿足某一方面的企業(yè)社會責(zé)任準則，或者強制企業(yè)在進入特定行業(yè)時滿足特定行業(yè)的企業(yè)社會責(zé)任準則。

比較有代表性的企業(yè)社會責(zé)任準則是《聯(lián)合國全球盟約》。其要求各國企業(yè)在各自的影響范圍內(nèi)遵守、支援和實施一套在人權(quán)、勞工標準及環(huán)境方面的十項基本原則。這些基本原則來自于《世界人權(quán)宣言》、國際勞工組織頒布的《關(guān)于工作中的基本原則和權(quán)利宣言》以及關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的《里約宣言》，涉及到以下幾個方面：

1在人權(quán)方面，企業(yè)應(yīng)該尊重和維護國際公認的各項人權(quán)，保證不與踐踏人權(quán)者同流合污；

2在勞工方面，企業(yè)應(yīng)該維護結(jié)社自由，承認勞資集體談判的權(quán)利，徹底消除各種形式的強制性勞動，消除童工，消除就業(yè)和職業(yè)方面的歧視；

3在環(huán)境方面，企業(yè)界應(yīng)該支持采用預(yù)防性方法應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)，采取主動行動促進在環(huán)境方面更負責(zé)任的做法，鼓勵開發(fā)和推廣環(huán)境友好型技術(shù)；

4在反腐敗方面，企業(yè)界應(yīng)該努力反對一切形式的腐敗，包括敲詐和賄賂。

企業(yè)社會責(zé)任標準的重要性以及對全球供應(yīng)鏈的影響日益突出。中國企業(yè)在對外投資中應(yīng)加強對企業(yè)社會責(zé)任意識的培養(yǎng)，盡快制定具有可操作性的規(guī)范，以此作為評價依據(jù)。中國政府相關(guān)部門應(yīng)盡快完善國內(nèi)相關(guān)立法，積極參與國際規(guī)則的制定，加強國際合作，提高對外投資企業(yè)社會責(zé)任的自覺性。

三、WTO框架下的多邊投資協(xié)定新動向

世界經(jīng)濟貿(mào)易政策研究領(lǐng)域的著名智庫彼德森國際經(jīng)濟研究所的研究顯示，國際服務(wù)貿(mào)易對整個世界貿(mào)易的貢獻正在以驚人的速度增長。在一些國家，服務(wù)業(yè)增長對GDP增長的影響幾乎是制造業(yè)的兩倍。促進服務(wù)貿(mào)易與投資在更大程度上實現(xiàn)自由化將創(chuàng)造就業(yè)機會、提高經(jīng)濟效率、豐富服務(wù)產(chǎn)品的品種、降低經(jīng)營成本。然而，由于服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）的體制性缺陷，對服務(wù)貿(mào)易和投資進行系統(tǒng)性規(guī)范的多邊國際規(guī)則已經(jīng)遠遠不能應(yīng)對服務(wù)業(yè)的發(fā)展。相對于WTO框架下多邊談判的停滯不前，調(diào)整和規(guī)范服務(wù)貿(mào)易和投資活動的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）卻不斷取得進展。同時，由于WTO機制允許部分成員國在一定條件下就部分議題達成多邊協(xié)定，從2001年開始，美國、澳大利亞、加拿大、智利等16個在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位的WTO成員國開始醞釀國際服務(wù)協(xié)定的談判。

1國際服務(wù)協(xié)定的締約方式選擇

在國際服務(wù)協(xié)定（ISA）締約方式的選擇上，就ISA的性質(zhì)而言，首選自然是成為WTO框架內(nèi)的多邊協(xié)定，這種方式有利于將WTO爭端解決機制適用于ISA締約方之間的爭議解決，而無需另外設(shè)定爭端解決機制。同時，WTO框架內(nèi)的多邊協(xié)定是向所有WTO成員國開放的，任何WTO成員國在協(xié)定有效期內(nèi)可隨時加入，這有利于擴大ISA的影響。而且，成為WTO框架內(nèi)的多邊協(xié)定還有利于重振因多哈回合長期無果而受挫的WTO。但是，在WTO框架內(nèi)多邊協(xié)定的締結(jié)必須得到3/4以上WTO成員國的豁免同意，如果未能獲得豁免同意，則可根據(jù)GATS第5條的規(guī)定經(jīng)磋商達成獨立的ISA，以此作為第二種選擇。據(jù)此達成的ISA必須符合GATS第5條關(guān)于ISA所覆蓋服務(wù)部門的數(shù)量、服務(wù)貿(mào)易的數(shù)量和服務(wù)提供方式的嚴格要求。而且，在ISA達成之前須通報WTO。就目前情況而言，根據(jù)GATS第5條達成并提交WTO區(qū)域貿(mào)易安排和審查委員會審議的幾個服務(wù)協(xié)議還尚未獲得任何結(jié)論。鑒于目前WTO的目標是加強區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定方面的紀律約束，因而ISA將成為對GATS第5條所設(shè)標準進行測試的最佳范例。當(dāng)然，還有一個選擇，就是在既未獲得法定數(shù)量的豁免同意，也未能通過GATS第5條標準的測試，ISA則成為完全獨立于WTO的多邊服務(wù)協(xié)定。endprint

2ISA的關(guān)注要點

GATS的體制性缺陷是指GATS對于國民待遇采取“肯定式清單”的方式，且GATS的修改需要全體WTO成員國的同意方可生效，這使得通過修改GATS的方式推動貿(mào)易和投資自由化變得非常困難。ISA的根本目的是推動國際服務(wù)貿(mào)易和投資的自由化，并為其提供更高的待遇和保護。為了實現(xiàn)這一目的，ISA首先改變了GATS對于國民待遇承諾采取的“肯定式清單”方式，而是采取了“否定式清單”方式，即采用清單的方式列明各締約方不給予國民待遇的行業(yè)、部門以及具體的限制條件，而對未列入清單的所有行業(yè)、部門的服務(wù)提供者均須給予國民待遇?！胺穸ㄊ角鍐巍睘榫喖s國設(shè)定了極為嚴格的義務(wù)，除了保留了有限的不符措施，締約國承擔(dān)了普遍的國民待遇義務(wù)，極大地減少了在“肯定式清單”模式下為推動自由化必須進行的后續(xù)談判，對于國際服務(wù)貿(mào)易與投資自由化的推動可謂一勞永逸。由于最惠國待遇原則是WTO的基本原則，為了避免未參加ISA的WTO成員方在成為WTO框架下多邊協(xié)定一方而“搭便車”，在不承擔(dān)ISA義務(wù)的前提下根據(jù)最惠國待遇原則享受“否定式清單”帶來的普遍國民待遇，ISA擬采取類似于政府采購協(xié)定的方式，將其市場準入福利限定于協(xié)議的締約方，但協(xié)議向所有愿意接受其紀律和承諾的WTO成員方開放。ISA關(guān)注的第三個問題是競爭中立規(guī)則的設(shè)計，以便使服務(wù)供應(yīng)商能夠?qū)Ψ?wù)提供模式進行自由選擇，不受歧視和不平等待遇。

3ISA對中國的影響

ISA是美國等服務(wù)貿(mào)易強國在多邊層面上為服務(wù)貿(mào)易和投資設(shè)定規(guī)則的又一次嘗試。為了避免在農(nóng)產(chǎn)品準入和取消農(nóng)產(chǎn)品補貼問題上做出讓步的同時實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易與投資的進一步自由化，促進本國服務(wù)貿(mào)易的出口和對外服務(wù)投資的擴大，ISA締約方放棄了WTO“一攬子承諾”的締約方式，轉(zhuǎn)而采取多邊協(xié)定的締約方式，在減少締約障礙、節(jié)約時間成本的同時大幅度提高了締約國承擔(dān)的義務(wù)水平、大面積掃清了服務(wù)準入障礙，極大地壓縮了主權(quán)國家產(chǎn)業(yè)政策的實施空間。

中國雖未加入ISA談判，但并不意味著ISA的簽訂對中國毫無影響。歷史一再證明，缺席國際規(guī)則的制定不僅使得自身訴求無法在國際規(guī)則中得到應(yīng)有的表達和體現(xiàn)，還會為日后的加入設(shè)置額外障礙。中國曾經(jīng)為了加入WTO而做出的額外承諾和接受的額外限制即是前車之鑒。新的服務(wù)貿(mào)易與投資國際規(guī)則的制定正在通過TPP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定乃至ISA等方式進行，中國必須認清自身利益所在，選擇恰當(dāng)?shù)牧龊推脚_，積極參與，表達自身訴求，而非坐視不理。然而，ISA對締約國設(shè)定的準入前國民待遇義務(wù)以及“否定式清單”的締約模式不僅極大地加重了中國對外國服務(wù)提供者承擔(dān)的義務(wù)，壓縮了產(chǎn)業(yè)政策的實施空間，而且對中國現(xiàn)有的外資企業(yè)法與內(nèi)資企業(yè)法并立的立法模式以及對內(nèi)外資企業(yè)實施不同的行政審批程序的規(guī)定都提出了挑戰(zhàn)。而競爭中立規(guī)則更是關(guān)系到中國經(jīng)濟體制改革的核心問題。參與ISA的談判不僅僅事關(guān)中國在國際社會的地位和發(fā)言權(quán)，更涉及到中國經(jīng)濟和政治體制的深化改革。參與區(qū)域立法合作是區(qū)域影響力的表現(xiàn)，更深層次的參與是在多邊國際投資立法制定中表述價值觀和謀取話語權(quán)。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）endprint