新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問題探討

○邢 波

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。在新的形勢(shì)下，建設(shè)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化面臨許多問題，歸根結(jié)底，農(nóng)民工市民化是其核心所在。建設(shè)以人為核心的城鎮(zhèn)化由于各種體制機(jī)制的限制，催生了一系列與農(nóng)民工有關(guān)的問題，成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中不容忽視和亟待解決的問題。

一、農(nóng)民工市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

（一）農(nóng)民工市民化關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

農(nóng)民工市民化泛指農(nóng)民工逐步向市民轉(zhuǎn)化的過程。它不僅是指農(nóng)民工由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，而且更重要的是其思想觀念、生活方式、行為方式、社會(huì)組織形態(tài)等由農(nóng)村范式向城市范式的轉(zhuǎn)變，最終成為一個(gè)真正意義上的城市居民。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)字，2014年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已到54.77%，城鎮(zhèn)化率提高1個(gè)百分點(diǎn)，但其中包括了在城鎮(zhèn)里面沒有固定居所、沒有戶口的農(nóng)民工。如果不將他們統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，中國(guó)的人口實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有36%左右，遠(yuǎn)低于52%的世界平均水平。這說明近年來我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，我國(guó)城鎮(zhèn)化是“夾生”的。農(nóng)民工市民化關(guān)乎城鎮(zhèn)化的實(shí)際進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵。

（二）農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，未來5-10年，新型城鎮(zhèn)化重在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)；另一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力還將繼續(xù)大量涌向城市，因此，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程刻不容緩，必須改變將進(jìn)城農(nóng)民工拒于城市社會(huì)之外的制度環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民工向市民角色的整體轉(zhuǎn)型。

二、農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在持續(xù)進(jìn)行中，農(nóng)民工規(guī)模不斷攀升。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年1月20日公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年農(nóng)民工總量27395萬人，比上年增加501萬人，增長(zhǎng)1.9%，其中，本地農(nóng)民工10574萬人，增長(zhǎng)2.8%，外出農(nóng)民工16821萬人，增長(zhǎng)1.3%。這就意味著我國(guó)目前需要市民化的農(nóng)民工有2.7億多人，農(nóng)民工市民化問題任重道遠(yuǎn)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所《城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)估與提升路徑研究》課題組曾對(duì)中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究。2011年，中國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程為39.56%，2012年中國(guó)農(nóng)民工市民化程度綜合指數(shù)為39.63%，只比2011年上升了0.07個(gè)百分點(diǎn)。從部分指標(biāo)來看，市民化進(jìn)程還是下降的。目前我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)難度很大。究其原因，城鄉(xiāng)福利待遇上的落差，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其附屬的社會(huì)福利制度是橫在農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民身份之間的根本制度障礙,因而導(dǎo)致這2.7億的農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，從而處在“人在城市，根在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。

三、農(nóng)民工市民化基本思路

（一）深化戶籍制度改革

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的一個(gè)核心問題，它從根本上阻止了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)，造成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)對(duì)立，成為農(nóng)民工市民化的巨大障礙。該障礙主要體現(xiàn)在戶籍制度把城鄉(xiāng)人口人為地分隔為兩個(gè)不平等的階層，使得農(nóng)民工和城市居民不僅僅在身份和地位上，而且在各種福利待遇上也存在巨大的差別，農(nóng)民工無法真正的融入城市。目前的戶籍制度導(dǎo)致40%的城市常住人口得不到市民身份，因此，深化戶籍改革刻不容緩。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！边@為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。戶籍改革要有序推進(jìn)，不可盲目化，要因城而異、因人而異。

當(dāng)前，加快戶籍制度改革，必須把握一些重要原則。

一是尊重意愿。要堅(jiān)持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。此外，戶籍制度改革必須與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利脫鉤，不得借改變農(nóng)民戶籍身份之名剝奪農(nóng)民和農(nóng)民工在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

二是分類實(shí)施。國(guó)家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定具體辦法，并向全社會(huì)公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。

三是有序推進(jìn)。要立足于我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段和人口大國(guó)的基本國(guó)情，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。既要積極，又要穩(wěn)妥，更要扎實(shí)，不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民工市民化的就業(yè)基礎(chǔ)

農(nóng)民工市民化不僅僅是戶籍，更重要的是穩(wěn)定就業(yè)和提供公共服務(wù)。戶籍改革過程中農(nóng)民工最擔(dān)心的一個(gè)問題就是取得戶籍后，他們的地被收走，但是沒有工作和就業(yè)機(jī)會(huì)。穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)、前提。農(nóng)民工只有在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，才可談市民化。作為政府，要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民工的人力資本投入，增強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入力度，提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和職業(yè)技能，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、收入增長(zhǎng)、自我發(fā)展和融入城市。同時(shí)，還要建立和完善專門的勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，提供有效的信息服務(wù)；加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)的法制建設(shè)，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)；大力培育民間勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人和就業(yè)中介機(jī)構(gòu)，建立社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系。

（三）大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

城鎮(zhèn)化本質(zhì)是農(nóng)民工市民化，而農(nóng)民工市民化的根本體現(xiàn)，就是在城市能夠享受到均等的公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)。調(diào)查顯示，農(nóng)民工目前參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例分別僅為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服務(wù)不均等，成為制約農(nóng)民工市民化的最重要因素。因此，政府要主動(dòng)為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，其重點(diǎn)就是保障五項(xiàng)公共服務(wù)，即子女教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和精神文化生活。

一是要全面解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題。子女教育，是農(nóng)民工在城市穩(wěn)定就業(yè)后選擇是否落戶城鎮(zhèn)首先要考慮的因素。當(dāng)前農(nóng)民工子女的義務(wù)教育階段政策已有突破并取得成效，但學(xué)前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。因此，政府要根據(jù)農(nóng)民工子女流入的數(shù)量、分布和變化趨勢(shì)，合理規(guī)劃中小學(xué)布局，均衡配置教學(xué)資源，將農(nóng)民工隨遷子女全部納入輸入地教育發(fā)展規(guī)劃，并且研究制定農(nóng)民工子女異地參加中考、高考的辦法。

二是要建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。目前大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對(duì)象，公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房基本上不對(duì)外來農(nóng)民工開放，也缺乏針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)的租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租政策，導(dǎo)致農(nóng)民工居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴(yán)重影響了其生活質(zhì)量，成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的最大障礙之一。因此，各級(jí)政府應(yīng)逐步將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系，積極推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革。比如，將符合條件的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房的保障范圍；對(duì)招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，企業(yè)可以在依法取得的土地上建設(shè)一些農(nóng)民工的宿舍樓等。

三是要保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生及養(yǎng)老服務(wù)。要堅(jiān)持輸入地管理，以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，方便農(nóng)民工在城市務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時(shí)補(bǔ)償，確保農(nóng)民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。建立覆蓋農(nóng)民工的養(yǎng)老保障體系，提高覆蓋面和保障水平。

四是要豐富農(nóng)民工精神文化生活，創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)民工基層黨團(tuán)和工會(huì)、婦聯(lián)組織管理。充分發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)農(nóng)民工的積極作用，從而增強(qiáng)農(nóng)民工的心理歸屬感。

（四）大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，保障農(nóng)民工市民化的可持續(xù)發(fā)展力

相對(duì)小城鎮(zhèn)，大都市對(duì)農(nóng)民工更具吸引力。為了控制轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工蜂擁到主城區(qū)，引發(fā)“城市病”，必須大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶到中小城鎮(zhèn)，緩解大城市尤其是省會(huì)大城市的擴(kuò)容壓力。因此，要增強(qiáng)小城鎮(zhèn)，特別是區(qū)縣城市對(duì)農(nóng)民工的吸引力。一是建設(shè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，全力推進(jìn)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，使人居環(huán)境不斷改善，生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制改革，向中心鎮(zhèn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。三是規(guī)范、科學(xué)合理地規(guī)劃和發(fā)展區(qū)縣城市，在區(qū)縣形成“縣城+中心鎮(zhèn)”的模式帶動(dòng)區(qū)縣城市建設(shè)發(fā)展，使縣城和中心鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民工市民的主要城區(qū)。