我國(guó)政府社會(huì)治理的困境及改善路徑※

○ 李永生

近幾年，政府的社會(huì)治理水平不斷提高、程度日益加深、方式更加靈活，但社會(huì)治理的效果卻不容樂觀，仍存在諸多困境，要從社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、形象塑造、民生保障等方面予以改善，才能為政府社會(huì)功能的認(rèn)可和治理環(huán)境的完善提供客觀依據(jù)，提升我國(guó)政府社會(huì)治理的水平，解決特定的社會(huì)問題。

一、中西方對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的演進(jìn)

社會(huì)治理是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)、公民等行為主體，通過合作對(duì)社會(huì)事務(wù)和生活進(jìn)行規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會(huì)治理源于西方國(guó)家的社會(huì)統(tǒng)治和管理，并引起各國(guó)認(rèn)同，我國(guó)政府在重視社會(huì)運(yùn)行和治理問題的基礎(chǔ)上,也逐漸將社會(huì)治理目標(biāo)、體系和機(jī)制建設(shè)納入政府日常的工作范圍[1]。

（一）西方國(guó)家社會(huì)治理的研究

19世紀(jì)后期，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，社會(huì)處于嚴(yán)重的無序狀態(tài)，由此引發(fā)了一系列社會(huì)危機(jī)。之后，政府在社會(huì)管理與市場(chǎng)運(yùn)作的動(dòng)態(tài)平衡間尋求適合社會(huì)發(fā)展的管理模式。進(jìn)入后工業(yè)發(fā)展時(shí)期，各國(guó)逐步將政府、市場(chǎng)、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和公民需求等融為一體，探索多方合作交流的新模式。1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”，將治理作為一種理論框架和邏輯體系而廣泛運(yùn)用于政府改革的實(shí)踐中。

1995年，全球治理委員會(huì)發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告，認(rèn)為治理是“使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”，既是一種制度安排，也是特定的過程和程序。20世紀(jì)90年代末期，全球性“結(jié)社革命”風(fēng)起云涌，發(fā)起了將政府部分權(quán)力回歸社會(huì)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)政府單獨(dú)治理向多元主體共同治理過渡。21世紀(jì)后，西方國(guó)家政府改革更激烈、內(nèi)容更廣泛，在網(wǎng)絡(luò)化、全球化、信息化和市場(chǎng)化環(huán)境下，西方國(guó)家社會(huì)治理觀念、主體、體制、方式、目的等都發(fā)生了巨大變化[2]。

目前，西方國(guó)家社會(huì)治理發(fā)生了較大變化：治理結(jié)構(gòu)發(fā)展為一種互動(dòng)性組織體系，治理主體由政府單中心向政府、社會(huì)組織、公私部門、權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、公民等多中心網(wǎng)絡(luò)過渡；治理觀念由傳統(tǒng)的克制官僚體制向市場(chǎng)導(dǎo)向下的社會(huì)改革演變；治理體制由僵化管理變?yōu)檎艡?quán)、社會(huì)自主、放松規(guī)制、市場(chǎng)引導(dǎo)、公民參與為核心的新體制；治理方式由強(qiáng)制式平面化管理為主向公開、透明、合法、公正、有效、分權(quán)、控制等多方式立體化治理轉(zhuǎn)變；治理目的由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定為內(nèi)容的工具化服務(wù)向行為主體在互信、互助、互利基礎(chǔ)上不斷協(xié)商、化解沖突矛盾、維持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和公共利益最大化的價(jià)值化服務(wù)遞進(jìn)，治理的行政集權(quán)向民主參與轉(zhuǎn)變，不僅強(qiáng)化了社會(huì)主體的意識(shí)，也提升了社會(huì)運(yùn)行的效率。

（二）我國(guó)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的深化

20世紀(jì)80年代后，在西方政府改革浪潮的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)政府積極轉(zhuǎn)變范式，既吸收西方國(guó)家的典型經(jīng)驗(yàn)，又立足我國(guó)的實(shí)際，從行政機(jī)構(gòu)改革、中央地方分權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、公務(wù)員結(jié)構(gòu)調(diào)整及大部制改革、公共服務(wù)有效供給、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生、社會(huì)治理創(chuàng)新等變化上，反映出我國(guó)政府改革的邏輯變遷，其中內(nèi)涵深刻、范圍廣泛、難度較大的就是社會(huì)治理格局的調(diào)整。隨著社會(huì)治理程度的深化，開放、雙向、互動(dòng)的治理格局正在形成，我國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出主體多元化、方式民主化、依據(jù)標(biāo)桿化、環(huán)境復(fù)雜化的變化，政府不再是規(guī)則的制定者，公民也不再是被動(dòng)的接受者[3]。

改革開放后的社會(huì)治理主要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)職能，2002年十六大報(bào)告指出社會(huì)建設(shè)和管理的重要內(nèi)容是“社會(huì)保障體系比較健全、社會(huì)就業(yè)比較充分、家庭財(cái)產(chǎn)普遍增加、人民過上更加富足的生活，形成比較完善的現(xiàn)代國(guó)民教育體系和醫(yī)療衛(wèi)生體系”；2003年頒布的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，將社會(huì)治理納入法制化軌道，十六屆三中全會(huì)則將經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展密切結(jié)合；2004年十六屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”，注重激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新；2005年十六屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和完善社會(huì)管理體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，明確了社會(huì)管理的方針路線；2006年十六屆六中全會(huì)首次將社會(huì)建設(shè)和社會(huì)體制與經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)和體制并列提出，從加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)、完善社會(huì)管理、激發(fā)社會(huì)活力等方面部署社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

2007年十七大報(bào)告提出，要以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，努力形成全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的和諧社會(huì)；2009年全國(guó)政法工作會(huì)議要求深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法三大重點(diǎn)工作；2010年十七屆五中全會(huì)提出要“逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”；2011年的十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生作為重點(diǎn)工作，7月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，明確了社會(huì)管理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和主要措施；2012年十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)“必須以保障和改善民生為重點(diǎn)”；2013年十八屆三中全會(huì)則從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度提出一系列社會(huì)治理的理論。通過中央的部署及安排，我國(guó)社會(huì)建設(shè)與治理的戰(zhàn)略地位不斷提高、內(nèi)涵不斷豐富、體系逐步構(gòu)建，為社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

二、我國(guó)政府社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

一直以來，我國(guó)政府社會(huì)治理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定緊密關(guān)聯(lián)，與文化建設(shè)和公民需求則結(jié)合不夠，社會(huì)轉(zhuǎn)型只是結(jié)構(gòu)的局部變遷而非制度及規(guī)制的調(diào)整，社會(huì)治理體系的多維度和層面不夠明顯，社會(huì)創(chuàng)新水平讓位于政治習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)主線。另外，我國(guó)政府社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不全面、社會(huì)運(yùn)行目標(biāo)和治理水平不健全，政府在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步、有效構(gòu)建社會(huì)治理模式等方面還存在諸多矛盾，引發(fā)我國(guó)社會(huì)分配不公平、社會(huì)風(fēng)氣惡化、社會(huì)環(huán)境惡化、社會(huì)誠(chéng)信和道德缺失、不安全因素時(shí)有發(fā)生等問題。

（一）政府與其他治理主體合作力度不夠

政府長(zhǎng)期主導(dǎo)和控制的社會(huì)格局，造成多元治理主體合作治理和共同行動(dòng)的效果不明顯，我國(guó)社會(huì)自治力量不斷壯大，政府已強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放，采取與社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)和公民組織的協(xié)同管理，但客觀情況是社會(huì)治理仍強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的管控，政府依然是社會(huì)治理合法權(quán)的來源，其他主體發(fā)揮治理權(quán)力的范圍較小，而是靠政府發(fā)號(hào)施令，對(duì)其他主體進(jìn)行引導(dǎo)，使其在部分領(lǐng)域和范圍內(nèi)享有政府分享的特定權(quán)力，治理權(quán)力較小使這些組織無法實(shí)現(xiàn)治理過程中的信息獲取和利益訴求，也不能滿足其所代表的群體意愿，也降低了其所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，引發(fā)政府社會(huì)治理過程中腐敗現(xiàn)象的頻發(fā)[4]。

（二）社會(huì)的運(yùn)行激發(fā)各類社會(huì)矛盾

改革開放后，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指引下，社會(huì)治理的核心和本質(zhì)就是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了社會(huì)治理的主要部分，不可避免地影響了社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，如城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡、人口壓力大、社會(huì)及自然環(huán)境破壞嚴(yán)重，就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、收入分配、社會(huì)治安等問題突出，民主法制不健全，體制機(jī)制不完善，誠(chéng)信道德體系失范，這是我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視其他環(huán)節(jié)造成的不良現(xiàn)象，也是改革開放以來問題積累的結(jié)果，隨著社會(huì)的發(fā)展，新的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)還將不斷出現(xiàn)，成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理亟待解決和克服的問題[5]。

（三）社會(huì)治理缺乏健全的配套保障

社會(huì)治理是一個(gè)內(nèi)涵豐富、涉及面廣泛的邏輯體系，不僅強(qiáng)調(diào)政府的民主和服務(wù)，避免政府包攬一切、凌駕于社會(huì)之上，也強(qiáng)調(diào)其他主體的自主治理，使其充分表達(dá)、相互協(xié)商對(duì)話，達(dá)成共識(shí)，靈活處理各自領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)，整合各主體的利益需求，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)化。從實(shí)際情況看，社會(huì)治理創(chuàng)新程度遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)，首先是治理觀念不能瞻前顧后，仍然圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革行政事務(wù)，思想過于僵化教條；其次是治理主體狹窄，政府管理仍居主導(dǎo)地位；第三是治理方式過于單一，主要以行政手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)、教育等手段，真正的服務(wù)治理體系還不完善，先進(jìn)技術(shù)在社會(huì)治理中的運(yùn)用也不普及；最后是治理法治相對(duì)滯后，盡管我國(guó)法律體系不斷健全，但法治的強(qiáng)化功能還不到位，不利于社會(huì)治理的規(guī)范和社會(huì)的和諧運(yùn)行。

（四）社會(huì)治理的衡量指標(biāo)不清晰

政府對(duì)社會(huì)治理的變革趨勢(shì)、治理主體權(quán)力的均衡分配、治理內(nèi)容的覆蓋范圍、公民參與治理的渠道以及治理制度有序性等缺乏科學(xué)可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)。治理效果的評(píng)估仍停留在“治理腐敗”、“治理污染”、“治理犯罪”等層面，或圍繞維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)民主、解決民生問題而設(shè)計(jì)指標(biāo)，沒有體現(xiàn)主體的參與度、客體的廣泛度、方式方法的靈活度、新技術(shù)應(yīng)用的普及度、目標(biāo)的清晰度以及保障措施的健全度等指標(biāo)。顯然，我國(guó)各級(jí)政府社會(huì)治理實(shí)踐的轉(zhuǎn)向、社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的拓寬、社會(huì)治理內(nèi)涵的擴(kuò)大以及社會(huì)治理矛盾的解決等衡量指標(biāo)欠缺，影響了我國(guó)政府社會(huì)治理的整體水平。

三、我國(guó)政府社會(huì)治理水平的提升之策

我國(guó)政府社會(huì)治理的創(chuàng)新和有序發(fā)展必須避免“形象工程”和“面子工程”的困擾，推動(dòng)社會(huì)治理的健全發(fā)展。只有在體現(xiàn)政府社會(huì)治理合法有效和全面規(guī)制的基礎(chǔ)上，考慮其他治理主體的利益訴求，才能有效調(diào)節(jié)社會(huì)運(yùn)行中的各類風(fēng)險(xiǎn)及矛盾，提升社會(huì)全體成員的福利保障，確保政府有效履行社會(huì)治理職能，推動(dòng)我國(guó)政府社會(huì)治理的長(zhǎng)效發(fā)展。

（一）創(chuàng)新社會(huì)治理體制

社會(huì)治理體制的創(chuàng)新要著眼于滿足廣大人民的根本利益，不斷增加社會(huì)和諧的因素，通過提高社會(huì)治理水平確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)有序運(yùn)行。一要正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，明確社會(huì)組織的權(quán)責(zé)，社會(huì)組織能夠提供的公共服務(wù)和解決的社會(huì)問題應(yīng)完全交由社會(huì)組織承擔(dān)，在政府引導(dǎo)下由各類社會(huì)組織依法開展各類活動(dòng)。二要盡快健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，通過利益滿足有效化解各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，將各類社會(huì)問題納入法治軌道，以法治強(qiáng)化各類組織和公民的合法權(quán)益。三要健全公共安全體系，將社會(huì)治安、食品安全、環(huán)境凈化、生產(chǎn)保障等納入綜合治理防控體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的層次化、立體化。四要通過具體政策實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)，塑造政府高效、有序、靈活的形象，保證政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)，對(duì)重大社會(huì)秩序有效控制，將社會(huì)治理提升到更高層次[6]。

（二）改革社會(huì)治理方式

社會(huì)治理方式要在系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)上，規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系，推動(dòng)治理方式的現(xiàn)代化。一要引入市場(chǎng)化方式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理效率，將社會(huì)治理理念、服務(wù)、保障都納入市場(chǎng)軌道，通過市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)、優(yōu)勝劣汰的法則鼓勵(lì)多組織參與社會(huì)治理，改變政府單一治理慣性的弊端，既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)也要加強(qiáng)社會(huì)治理，既要注重政府引導(dǎo)也要賦予其他治理主體權(quán)力，既堅(jiān)持行政控制也凸顯社會(huì)服務(wù)，彰顯社會(huì)治理的靈活多樣。二要完善預(yù)警化方式，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及矛盾的頻發(fā)是社會(huì)治理防控的主要目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要源頭治理、預(yù)警到位，采取有力措施將矛盾控制在原始狀態(tài)，避免事態(tài)惡化給社會(huì)治理帶來更大的困擾。三要利用系統(tǒng)化方式，全面治理社會(huì)問題，在政府主導(dǎo)下吸收、聽取其他治理主體意見，強(qiáng)調(diào)前瞻思考，使社會(huì)治理更加有效；在法治治理中凸顯文明道德，營(yíng)造誠(chéng)信、友愛的社會(huì)環(huán)境，最大限度的激發(fā)社會(huì)活力。

（三）構(gòu)建社會(huì)治理的新模式

社會(huì)治理新模式要以社會(huì)服務(wù)為方向，注重基層治理主體權(quán)力發(fā)揮和利益滿足，通過建立對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的形式創(chuàng)新。一要在維持社會(huì)基本秩序的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，從現(xiàn)代治理角度確立社會(huì)核心價(jià)值選擇，以法律為尺度評(píng)判各主體的社會(huì)行為。二要在滿足人民需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。三要在政府核心主導(dǎo)基礎(chǔ)上擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督范圍，政府要培育基層社會(huì)組織與志愿團(tuán)體，鼓勵(lì)更多主體參與社會(huì)治理，并在多元治理中促進(jìn)立法、行政、司法、專門機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織、志愿組織、媒體及公民的相互監(jiān)督。四要在強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理，通過多元治理主體的資源整體降低社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的矛盾交織，搭建網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，形成社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)、公開、民主、創(chuàng)新的新模式[7]。

社會(huì)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,也是未來我國(guó)政府工作的重心，必須確立健全的保障體系與之配套，才能全面提升我國(guó)政府社會(huì)治理的水平。

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