城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理及其路徑探析*

●周 曄

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理及其路徑探析*

●周 曄

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理是國家破除城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元體制，實(shí)現(xiàn)教育公平的必然戰(zhàn)略路徑選擇，當(dāng)前，要克服城鄉(xiāng)義務(wù)教育分治的思維定式和路徑依賴，在城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平有質(zhì)量的發(fā)展的價值追求與城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的目標(biāo)指引下，有步驟地選擇分級推進(jìn)和跨區(qū)域推進(jìn)兩種路徑，并動用各級政府的財(cái)政工具，來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理；教育公平；路徑選擇；財(cái)政工具

20世紀(jì)末以來，社會對教育公平的關(guān)注急劇升溫，回應(yīng)社會訴求，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”，提出教育公平的“重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”。國家新近提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，那么，在教育領(lǐng)域的治理體系中，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的國家戰(zhàn)略路徑選擇是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理。

一、“治理”引介與“本土化”

自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）來概括當(dāng)時非洲面臨的可持續(xù)危機(jī)以來，“治理”（governance）開始在西方學(xué)術(shù)界流行開來，并逐漸取代公共行政中的“管理”與“統(tǒng)治”，①當(dāng)今學(xué)術(shù)界對“治理”寵愛有加，并且提出了公共治理、政府治理、社會治理、國家治理、全球治理、地方治理、大學(xué)治理、公司治理等概念，“治理”已發(fā)展成為一種很有解釋力的理論和分析框架。

從羅茨（R.Rhodes）等有代表性的學(xué)者和全球治理委員會等國際組織對“治理”的界定與闡釋②可以概括出治理理論的核心理念，主要包括：（1）主張為公共利益而建立體現(xiàn)法治和責(zé)任的公共服務(wù)體系，政府、市場與公民社會對公共生活進(jìn)行平等協(xié)商、合作管理，達(dá)成公共利益最大化的社會管理過程——善治（good governance）。（2）要求社會系統(tǒng)要素之間的平等協(xié)調(diào)、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。（3）強(qiáng)調(diào)社會管理過程中權(quán)力運(yùn)行向度的變化。治理是一個上下互動，主要通過合作、協(xié)商等方式對公共事務(wù)管理的過程，在國家發(fā)展上促進(jìn)有效的大眾參與，以改進(jìn)政府的服務(wù)質(zhì)量和擴(kuò)大基層民主。

“治理”于我國而言是“舶來品”，我國學(xué)界大概是在20世紀(jì)90年代中后期才開始關(guān)注“治理”理念。就已有研究來看，國內(nèi)外學(xué)者對治理概念的理解與使用具有很大的不同。國外學(xué)者在政府是與市場、社會并行的主體的語境下，使用“治理”，政府治理主要指政府內(nèi)部的治理；而國內(nèi)學(xué)者通常強(qiáng)調(diào)“政府治理”，③這是與我國“大政府—小社會”的國情相適應(yīng)的，自然，對應(yīng)政府治理這一主體便有了相應(yīng)的客體，如社會公共事務(wù)。另外，從研究層次來看，國外學(xué)者依托于民主政治體制，在宏觀層面上研究政府、市場、社會的橫向關(guān)系以及政治層面的公共選擇問題，在微觀層面研究政府本身，橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)，并以此為切入點(diǎn)研究治理的模式、結(jié)構(gòu)。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，政府治理要以政府為主導(dǎo)，通過“治理”來配置公共資源、協(xié)調(diào)公共組織，最終達(dá)到治理或善治（而不是統(tǒng)治或管理）的目的。

鑒于國內(nèi)外對“治理”的研究，可以認(rèn)為，雖然治理是西方學(xué)者應(yīng)對其自身問題提出的理論框架，但是其經(jīng)過“本土化”后，可為我用。對教育這一公共事務(wù)而言，治理理論可以作為一個有力的理論依據(jù)和分析框架。將治理理論引入教育領(lǐng)域，將其作為我國教育改革的理論支撐不僅具有適切性，而且具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。本研究就借鑒治理理論的國內(nèi)外研究，將治理作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡與城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的理論分析框架，進(jìn)而提出“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理”這一概念。

“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理”中的“治理”不僅是理論依據(jù)，也是方法論，還是目標(biāo)。治理強(qiáng)調(diào)多元主體的共治，最終實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域公共利益的最大化。在我國的具體語境中，教育治理的結(jié)構(gòu)性主體中，政府是最重要的、基礎(chǔ)性的和主導(dǎo)性的主體。[1]至此，我們可以歸結(jié)出“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理”的基本含義應(yīng)為：在治理理念與方法論的指導(dǎo)下，以政府為主要主體，通過過程性的一體化手段與方式，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展和一體化發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的價值目標(biāo)

價值目標(biāo)的確立，關(guān)涉治理主體在治理過程中的方向和動力的問題?？傮w來說，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的價值目標(biāo)是將城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦成“人民滿意的義務(wù)教育”，即“好的義務(wù)教育”。這就要求從根本上體現(xiàn)義務(wù)教育的公共性和公益性的特征，解決目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的狀態(tài)。

（一）價值追求：城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平有質(zhì)量的發(fā)展

義務(wù)教育具有的強(qiáng)制性、普及性和免費(fèi)性的特點(diǎn)，這決定了世界上越來越多的國家將義務(wù)教育視為公共產(chǎn)品，視為政府的職責(zé)，要求政府提供財(cái)政保障，使所有受教育者都能公平接受大致不差上下的教育。

從社會公平的角度來看，義務(wù)教育的對象主體是廣大人民群眾的子女，政府保障城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育，有助于廣大人民群眾子女有均等接受教育的機(jī)會，而均等的教育機(jī)會又能縮小收入分配的差距，進(jìn)而促進(jìn)社會公平的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榱x務(wù)教育是為人的發(fā)展打好基礎(chǔ)，為人實(shí)現(xiàn)社會向上流動打好基礎(chǔ)的教育，良好的義務(wù)教育可以幫助弱勢者改善其生存狀態(tài)，提升社會地位，進(jìn)而縮小社會的差距，減少社會的不公正?！懊鎸ξ磥淼姆N種挑戰(zhàn)，教育看來是人類朝向和平、自由和社會正義邁進(jìn)的一張必不可少的王牌?！盵2]政府代表社會施政，政府治理的基本目標(biāo)是為全體公民謀求最大限度的福利，其中政府利用權(quán)力手段維護(hù)社會公平是政府的基本職責(zé)。而關(guān)于義務(wù)教育這等關(guān)系國運(yùn)民生之大計(jì)，政府必須保證其公平有質(zhì)量的發(fā)展，方才有利于社會公平。

從理論上來講，義務(wù)教育公平有質(zhì)量的發(fā)展，是義務(wù)教育發(fā)展的應(yīng)然價值選擇，也是義務(wù)教育事業(yè)本有的理想目標(biāo)和應(yīng)有的客觀態(tài)勢。公平作為義務(wù)教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性，決定著義務(wù)教育發(fā)展的性質(zhì)和趨向；從實(shí)踐上來講，首先，現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，主要是公平問題，由教育事業(yè)價值選擇的偏差所誘致；其次，追求有質(zhì)量的義務(wù)教育是社會對義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)訴求。所以，只有城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平有質(zhì)量的發(fā)展，才能回應(yīng)理論應(yīng)然和解決實(shí)際問題。這就決定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的終極價值追求——城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平有質(zhì)量的發(fā)展。

（二）治理目標(biāo)：城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理，它既是手段也是過程，既是目標(biāo)又是理念，更是教育公平價值追求對義務(wù)教育期待的結(jié)果，是過程性手段與結(jié)果性目標(biāo)的統(tǒng)一。正如“城鄉(xiāng)教育一體化是手段性表述與目標(biāo)性表述的統(tǒng)一，即‘用城鄉(xiāng)教育一體化的手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的目標(biāo)’”[3]作為手段，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)義務(wù)教育在機(jī)會分配、資源配置及使用、發(fā)展過程中的雙向溝通、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、互動互助；作為目標(biāo)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理強(qiáng)調(diào)的是縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的兩種路徑選擇

明確了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的價值目標(biāo)之后，須要結(jié)合我國實(shí)際情況來討論現(xiàn)實(shí)路徑。探尋城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的路徑，我們必須考慮以下方面的情勢：一方面，我國長久地城鄉(xiāng)義務(wù)教育分治形成的思維慣性和路徑依賴，給推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理造成了強(qiáng)大的阻力；另一方面，我國行政管理體制（中央集權(quán)、地方分級管理）和義務(wù)教育以縣為主的管理體制的特點(diǎn)。前者要求克服城鄉(xiāng)義務(wù)教育分治的思維定式和路徑依賴，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的前提；后者要求處理好政府間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和權(quán)力責(zé)任關(guān)系，也要求充分考慮推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的地域性、步驟性特點(diǎn)。

（一）分層級推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的路徑

按行政區(qū)劃及其隸屬關(guān)系，在先易后難的原則下，我國區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理現(xiàn)實(shí)的縱向路徑應(yīng)該是：縣域內(nèi)一體化→市域內(nèi)一體化→省域內(nèi)一體化→全國一體化。

1.縣域內(nèi)一體化治理

《教育規(guī)劃綱要》提出要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制……率先在縣 （區(qū)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”。這是充分考慮到我國“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制而提出的。當(dāng)前最有可能和最為緊迫的就是率先在縣域內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理，這也是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的突破口，會為更高層級的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理奠定基礎(chǔ)和提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。[4]縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理是以縣級政府為最主要治理主體，構(gòu)建縣級政府、縣域內(nèi)學(xué)校、社會的新型關(guān)系，形成縣級政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與義務(wù)教育一體化治理的格局。

目前要做好以下方面的改革：一要著力解決好政府包攬權(quán)力的問題，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，由“全能型”政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變；二要解決政府責(zé)任缺位的問題，如對發(fā)展義務(wù)教育財(cái)政投入不足和監(jiān)管不到位的問題；三要擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，凸顯學(xué)校的主體性，調(diào)動學(xué)校根據(jù)實(shí)際辦出特色的積極性；四是要形成讓社會廣泛參與的機(jī)制，要積極發(fā)揮各類社會組織在教育公共治理中的作用。在政府內(nèi)部和行政部門之間，也要優(yōu)化配置義務(wù)教育權(quán)力，縱向來講，要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會“下放”、分解權(quán)力，充分調(diào)動他們的積極性；橫向來講，要在縣政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，將相應(yīng)權(quán)力配置給教育、財(cái)政等行政部門，也要明確各自的職責(zé)。

多年來各級政府對義務(wù)教育進(jìn)行城鄉(xiāng)分治的最直接工具是財(cái)政投入制度，最突出表現(xiàn)是對城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政投入的不均衡。所以，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理而言，政府財(cái)政是最主要和最基礎(chǔ)的“治理工具”（當(dāng)然，“治理工具”還包括制度變革、教育政策革新等）。

“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制決定了縣級政府在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理中必須承擔(dān)縣域內(nèi)的義務(wù)教育一體化治理的財(cái)政職責(zé)。對縣（區(qū)）政府而言，推進(jìn)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理，其財(cái)政職責(zé)主要包括：（1）統(tǒng)籌配置來自上級政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，向義務(wù)教育薄弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和義務(wù)教育薄弱校傾斜；（2）保證縣級財(cái)政收入對義務(wù)教育配置比重的合理化，并向義務(wù)教育薄弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與義務(wù)教育薄弱校傾斜；（3）多方籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)動社會和企業(yè)對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支持的積極性。[5]

2.市域內(nèi)一體化治理

市域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理比縣域內(nèi)一體化治理處于更高層級，內(nèi)容也更為復(fù)雜。因?yàn)?，除了?shí)行與縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理內(nèi)容和方式同樣的治理，還要對市縣區(qū)級政府和行政機(jī)關(guān)主體及市縣區(qū)內(nèi)各階段、各類型義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行雙重統(tǒng)籌治理，對于市級政府，還要負(fù)責(zé)在中觀層面加強(qiáng)對轄域內(nèi)的市、縣（區(qū)）政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的調(diào)控、督導(dǎo)和落實(shí)。[6]市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理將為更高層級一體化治理奠定基礎(chǔ)。目前，市域內(nèi)一體化治理要解決市級政府對義務(wù)教育治理權(quán)力弱化和責(zé)任弱化的問題。

3.省域內(nèi)一體化治理

盡管在治理內(nèi)容與方式上與市域內(nèi)一體化治理沒有本質(zhì)區(qū)別，但由于其是在更大范圍的一體化治理，而且省域內(nèi)的各地區(qū)之間發(fā)展不平衡，有的省轄區(qū)域跨度大，區(qū)域間義務(wù)教育差距明顯。所以，省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的難度也更大。目前省域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理，一是要在省級政府的協(xié)調(diào)下，建立下級政府間對義務(wù)教育發(fā)展的溝通和合作機(jī)制，做到平臺共建和資源共享；二是省級政府要動用省級財(cái)政工具，為省域內(nèi)一體化治理提供財(cái)力保障。讓省級政府成為推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)主體，可保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的相對穩(wěn)定性，也符合責(zé)任匹配原則；省級政府可以在全省范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的宏觀財(cái)政調(diào)控能力，保證在省內(nèi)不同地區(qū)提供大致相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育發(fā)展條件。從大的方面講，省級政府要承擔(dān)省域內(nèi)義務(wù)教育一體化治理的財(cái)政職責(zé)主要包括：（1）統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌分配省域內(nèi)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，向財(cái)政薄弱的市縣區(qū)傾斜；（2）統(tǒng)籌中央政府和省級政府對下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金；（3）統(tǒng)籌督促落實(shí)省以下各級政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)職責(zé)。具體地講，主要包括薄弱學(xué)校改造經(jīng)費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)、學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)基本經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)教師特殊津補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等。

（二）跨區(qū)域推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的路徑

在分層級推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的路徑的基礎(chǔ)上，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的橫向路徑應(yīng)該是跨區(qū)域推進(jìn)。相對于分層級縱向推進(jìn)路徑而言，跨區(qū)域推進(jìn)的路徑主要是要處理好義務(wù)教育的府際關(guān)系（intergovernmental relations），包括縱向?qū)蛹壍母H關(guān)系和橫向同級的府際關(guān)系。

1.相鄰地區(qū)的跨省一體化治理

一是相鄰地區(qū)的義務(wù)教育從社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地緣關(guān)系角度來講，具有相似性；二是相鄰地區(qū)的政府主體合作溝通較為便利。這是相鄰地區(qū)的跨省一體化治理的“先天”基礎(chǔ)和優(yōu)勢。相鄰地區(qū)的跨省一體化治理，首先，要相鄰的各省級政府建立起有效的共同協(xié)作機(jī)制，形成義務(wù)教育跨省一體化治理的共識，建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理聯(lián)動機(jī)制，在義務(wù)教育領(lǐng)域展開了全方位合作。其次，相鄰的省級政府要引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督跨省相鄰地區(qū)的各級政府建立有效的協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。目前，長三角兩省一市已經(jīng)建立的“長三角教育聯(lián)動發(fā)展機(jī)制”，在基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域展開了全方位合作，特別是區(qū)域性的信息溝通平臺、師資培訓(xùn)等，在推進(jìn)高位區(qū)域城鄉(xiāng)教育一體化方面，為全國相鄰地區(qū)的跨省城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理作出了表率。對政府財(cái)政而言，省級政府要統(tǒng)籌安排與本省相鄰省份推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理的經(jīng)費(fèi)的調(diào)度。

2.跨地區(qū)一體化治理

我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡性不僅表現(xiàn)在地方政府行政區(qū)劃內(nèi)，而且表現(xiàn)在地區(qū)之間，這就需要在相鄰地區(qū)的跨省一體化治理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)跨地區(qū)的一體化治理，需要高層級的治理。《教育規(guī)劃綱要》提出“率先在縣（區(qū)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”，哪里是“更大范圍”？自然指的超出“縣（區(qū)）內(nèi)”的范圍，當(dāng)然包括市地內(nèi)、省域內(nèi)、相鄰地區(qū)，最終是全國范圍內(nèi)。所以，跨區(qū)域一體化治理需要統(tǒng)籌考慮東中西部地區(qū)的一體化治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理。東中西部的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理處于最高層級，中央政府和地方政府共同為統(tǒng)籌治理主體，二者既要各司其職，又要相互溝通配合，形成合力，把全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個整體，進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對教育資源進(jìn)行合理均衡配置，促進(jìn)地區(qū)間教育要素的合理流動。[7]

由于我國各地區(qū)間、各省間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很不均衡，使得各地區(qū)、各省財(cái)政實(shí)力和對推進(jìn)義務(wù)教育一體化治理的財(cái)政能力不均，所以，中央政府要承擔(dān)均衡地區(qū)間和省際對推進(jìn)義務(wù)教育一體化治理財(cái)政能力不均的財(cái)政職責(zé)，主要途徑和方式是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

四、結(jié)語

我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的二元結(jié)構(gòu)和非均衡態(tài)勢，這是學(xué)界一致的研判。城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元體制結(jié)構(gòu)不僅是當(dāng)前推進(jìn)教育公平和城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要障礙，而且復(fù)制和強(qiáng)化了城鄉(xiāng)差距。近年來，政府出臺了諸多政策來促進(jìn)教育公平和城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，但未能從根本上解決問題。何故？一是與原有教育制度（政策）慣性及由其導(dǎo)致的積重難返效應(yīng)有關(guān)，二是城鄉(xiāng)二元社會體制還未根本轉(zhuǎn)變，第三，須注意到，城鄉(xiāng)義務(wù)教育各自問題表征多樣，既有教育系統(tǒng)自身的原因，也有教育系統(tǒng)外部的原因，且各自與相互問題致因交織疊加，變本加厲。歷史經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理依據(jù)都昭示，某一（些）方面政策和政策的某一（些）方面的修修補(bǔ)補(bǔ)和單方面的措施行動，都不會根治城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡的頑疾。當(dāng)前，要破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育分治的路徑依賴，需要思維變革，需要確立一種更高位的頂層的思維，這就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化治理。只有在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的思維下，才能打破城鄉(xiāng)義務(wù)教育分治的路徑依賴，方能有效推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。這就要求，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個整體，破除先前城鄉(xiāng)義務(wù)教育的二元體制結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)義務(wù)教育各種資源配置的城鄉(xiāng)壁壘。

注釋：

①關(guān)于“治理”與“管理”的區(qū)別，從詞源學(xué)角度考察，“管理”的英語為“management”，它來源于拉丁語“manus”，意為“親自控制”?！爸卫怼钡挠⒄Z為“governance”，源于古拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，意為“引導(dǎo)”、“服務(wù)”、“操縱”。兩者的差異在于，前者更側(cè)重在控制，后者側(cè)重在“引導(dǎo)”和“服務(wù)”。在公共事業(yè)研究領(lǐng)域，“管理”指取得某些結(jié)果，或取得這些結(jié)果的管理者的個人責(zé)任，而“治理”則是指有效達(dá)成目標(biāo)的過程與結(jié)果。而關(guān)于“治理”（governance）和“統(tǒng)治”（government）的區(qū)別，俞可平教授認(rèn)為，“首先，治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府?！薄捌浯危芾磉^程中的權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。”（見：俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.5-6.）

②羅茨概括出了“治理”的幾個基本特征：一是組織專家的相互依存。二是相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動；三是游戲式的互動以信任為基礎(chǔ)，有網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)；四是保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性。全球治理委員會認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：一是治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；二是治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；三是治理既涉及公共部門，也包括私人部門；四是治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。（轉(zhuǎn)引自：俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.4-5.）

③當(dāng)然，也有學(xué)者從其他視角來研究“治理”，如俞可平更加從公民社會的視角關(guān)注治理問題。（俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.5.）毛壽龍教授主要從政府管理的角度關(guān)注治理理論，關(guān)注政府自身的運(yùn)作機(jī)制問題。陳振明教授從“網(wǎng)絡(luò)管理”角度關(guān)注治理理論。另外，徐勇教授運(yùn)用該理論研究“村治”、“鄉(xiāng)村治理”等。（徐勇.Governance:治理的闡釋[J].政治學(xué)研究，1997，（1）.）

[1]周曄，王曉燕.城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌治理:概念與理論架構(gòu)[J].教育研究，2014，（8）.

[2]聯(lián)合國教科文組織.教育——財(cái)富蘊(yùn)藏其中[M].北京:教育科學(xué)出版社，1996.1.

[3]范先佐，付衛(wèi)東.義務(wù)教育均衡發(fā)展與省級統(tǒng)籌[A].城鄉(xiāng)教育一體化與教育制度創(chuàng)新會議論文集[C]，2011.103.

[4][5][6][7]周曄.城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的時代意蘊(yùn)、形態(tài)與政府財(cái)政職責(zé)厘定[J].當(dāng)代教育與文化，2014，（5）.

（責(zé)任編輯：曾慶偉）

國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2013年度教育學(xué)青年課題“西北農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失衡問題與破解政策體系研究”（項(xiàng)目編號：CGA130159）。

周 曄/西北師范大學(xué)教育學(xué)院副教授，教育學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村教育改革與發(fā)展、教育基本理論研究