大學(xué)治理的內(nèi)在邏輯及其生態(tài)構(gòu)建——從人治、法治到善治的歷史演變

□ 史利平

近些年，隨著高等教育研究的深入，大學(xué)治理逐漸成為各國(guó)高等教育領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。在我國(guó)，有關(guān)大學(xué)治理邏輯的發(fā)展和演變、大學(xué)治理現(xiàn)代性以及大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的模式選擇等都成為理論界所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

大學(xué)治理概念脫胎于公司治理和公共治理，其作為一個(gè)教育術(shù)語(yǔ)則是由早稻田大學(xué)前校長(zhǎng)奧島孝康首次提出的。此后，大學(xué)治理概念的內(nèi)涵和外延不斷得到豐富和發(fā)展。學(xué)者于楊認(rèn)為，大學(xué)治理是“大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”[1]，大學(xué)治理體現(xiàn)了各種決策權(quán)力在各個(gè)主體之間的配置與行使，是大學(xué)利益相關(guān)者組織屬性和委托代理關(guān)系特點(diǎn)的決策權(quán)結(jié)構(gòu)。有的研究者則提出，治理的實(shí)質(zhì)實(shí)際上是一系列的理念和制度安排[2]，主要包括權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使過(guò)程兩個(gè)方面。還有學(xué)者提出，大學(xué)治理的目的旨在滿足其治理“沖突和多元利益”的需要，通過(guò)多元權(quán)利主體參與以及各主體之間的協(xié)商合作機(jī)制來(lái)抑制由于管理取向和科層制作用過(guò)強(qiáng)而造成的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，消除代理風(fēng)險(xiǎn)[3]。

作為大學(xué)管理達(dá)到內(nèi)在和諧后的一種高階狀態(tài)，大學(xué)治理仍然從屬于大學(xué)管理的范疇。當(dāng)前，我國(guó)大學(xué)治理呈現(xiàn)出向善治發(fā)展的趨向。為了更深入地剖析大學(xué)治理方略的邏輯演進(jìn)和邏輯關(guān)系，本文從大學(xué)治理的邏輯起點(diǎn)入手，力圖探討現(xiàn)代大學(xué)善治的形成機(jī)理及其生長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境。

一、“人治”：大學(xué)治理的邏輯起點(diǎn)

所謂“人治”，是指“國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者憑借其所有或行使的不受法律制約的權(quán)力，完全依據(jù)其個(gè)人主觀意志治理國(guó)家、管理社會(huì)公共事務(wù)的一種特定方式?！盵4]就形式而言，人治所表現(xiàn)出來(lái)的是統(tǒng)治者依據(jù)個(gè)人意志在政治上的獨(dú)裁與專制，尤其在過(guò)去等級(jí)森嚴(yán)的單向線狀控權(quán)模式中，封建統(tǒng)治者的主觀意志至高無(wú)上，其權(quán)力凌駕于整個(gè)社會(huì)之上?！捌淙舜?，則其政舉；其人亡，則其政息”。然而，作為治理方式的一種，人治的存在并不意味著邏輯地反對(duì)法治。孔子作為人治的代表，主張“為政在人”。但與此同時(shí)，他也認(rèn)為“禮樂(lè)不興，則刑罰不中，刑罰不中，則民無(wú)所措手足?！蓖瑯又鲝埲酥蔚哪乙舱J(rèn)為，“天下從事者，不可以無(wú)法儀，無(wú)法儀而其事能成者無(wú)有也?！痹谌酥握贾鲗?dǎo)地位的社會(huì)中，權(quán)力呈現(xiàn)出一元化的態(tài)勢(shì)，由于社會(huì)中缺乏制約和制衡國(guó)家權(quán)力間的其他力量，往往最終導(dǎo)致最高統(tǒng)治者的專制和獨(dú)裁。因此，就其本質(zhì)而言，人治是不受法律制約的個(gè)人意志之治。

作為一種政治現(xiàn)象和政治思想學(xué)說(shuō)，人治在人類社會(huì)發(fā)展的一定歷史時(shí)期具有普遍性。在我國(guó)，人治思想經(jīng)過(guò)千年的積淀已成為一種集體無(wú)意識(shí)，滲透于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，作為社會(huì)重要組成部分的大學(xué)自然也不能幸免。在我國(guó)傳統(tǒng)的大學(xué)治理過(guò)程中，這一“重人情、輕理性”的人治思想至今仍然存在。在這種治理模式下，整個(gè)大學(xué)的權(quán)力體系沿襲政府行政模式，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“金字塔型”。大學(xué)書記和校長(zhǎng)作為學(xué)校最高權(quán)力的代表，幾乎掌控了學(xué)校所有的核心權(quán)力。由于缺乏民主參與渠道，大學(xué)的整個(gè)權(quán)力體系處于單一、封閉的狀態(tài)。這些現(xiàn)象在一些較為偏遠(yuǎn)的地方高校尤為嚴(yán)重，“人治”思想占據(jù)主導(dǎo)。受“人治”思想的影響，行政權(quán)力在大學(xué)治理過(guò)程中占主導(dǎo)地位，常常干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的正常實(shí)施。另外，在大學(xué)中，普遍存在著領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督三方權(quán)利缺乏制衡的問(wèn)題。由于部分學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度尚不健全，無(wú)法對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理進(jìn)行有效的制度規(guī)范，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三方無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)相互制衡。

二、“法治”：大學(xué)治理的制度邏輯

作為一種理性訴求，從“人治”走向“法治”成為現(xiàn)代大學(xué)治理從主觀性、隨意性向客觀性、規(guī)范性發(fā)展的必由之路。依法治校作為大學(xué)走向法治的基本方略，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。所謂依法治校，是指大學(xué)依據(jù)明確完備的法律、法規(guī)以及根據(jù)法律、法規(guī)制定的制度和政策合理運(yùn)用治校權(quán)對(duì)大學(xué)進(jìn)行管理的一種理念以及與之相應(yīng)的方法體系。

在我國(guó)，傳統(tǒng)大學(xué)在內(nèi)部治理上大都沿用政府行政管理手段，而“行政化管理所需投入的成本、產(chǎn)生的負(fù)作用比契約化管理要大得多?！盵5]伴隨著當(dāng)前我國(guó)大學(xué)行政體制改革的深入推進(jìn)，這種傳統(tǒng)的以人治為特征的管理模式已然不能適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展。而法治作為人類社會(huì)發(fā)展的主要標(biāo)志，成為大學(xué)治理的理性選擇。與人治治理模式中個(gè)人魅力型權(quán)威不同的是，依法治校要求人們服從的是法律法規(guī)、規(guī)章制度所事先規(guī)定的法理型權(quán)威，以有效避免個(gè)人意志所帶來(lái)的主觀性、隨意性，提高大學(xué)治理的效率和現(xiàn)代化水平。

大學(xué)治理的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志就是大學(xué)治理法制化，而依法治校就是要樹立法律至上的理念，變?nèi)说臋?quán)威為法律法規(guī)和規(guī)章制度的權(quán)威，真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在大學(xué)治理過(guò)程中，高校應(yīng)明確依法治校理念，加快建章立制進(jìn)程，構(gòu)建起一套完整、科學(xué)和合理的管理制度和執(zhí)行制度，切實(shí)將大學(xué)運(yùn)行過(guò)程中所出現(xiàn)的各項(xiàng)事務(wù)制度化、規(guī)范化。一是要科學(xué)立法，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，建立健全以大學(xué)章程為核心的規(guī)章制度，規(guī)范大學(xué)辦學(xué)行為和師生個(gè)體行為的制度體系；二是要通過(guò)法制教育使學(xué)校管理者以及師生學(xué)法、懂法、知法，將法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容內(nèi)化為人們的內(nèi)在思想和價(jià)值追求，真正自覺(jué)地守法和用法。

三、“善治”：大學(xué)治理的目標(biāo)邏輯

作為兩種不同的治理模式，人治和法治在人類社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中都發(fā)揮了重要的作用。在人治中，權(quán)力的立足點(diǎn)歸結(jié)于人，即統(tǒng)治者的主觀意志支配法律。在以人代法的人治模式中，權(quán)力的配置極不合理，只有極少數(shù)享有特權(quán)的人成為治理的主體，絕大多數(shù)人在等級(jí)制度的嚴(yán)格管控下成為客體，主客體之間始終處于不平等的狀態(tài)。與人治所不同的是，法治的立足點(diǎn)在于法，即法律支配權(quán)力。法律面前人人平等，人們享有相同的法律所既定的權(quán)力。法治模式打破了人治封閉的結(jié)構(gòu)體系，形成治理主體的多元化，各類治理主體間呈現(xiàn)出平等、自由的態(tài)勢(shì)，從而保證了社會(huì)公平、公正的實(shí)現(xiàn)。從人治走向法治無(wú)疑是歷史的進(jìn)步，但這也并不意味著法治就是大學(xué)治理理念發(fā)展的終點(diǎn)。因?yàn)闊o(wú)論是人治還是法治，在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)也暴露出了其自身無(wú)法克服的局限性。

“善治”是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一個(gè)治理新概念。從字面意義上理解，“善治”為良好的治理，目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，藉由政府與公民的合作管理，“善治”達(dá)成政治國(guó)家與公民社會(huì)的全新關(guān)系[6]（P5-6）。善治是“人治”與“法治”博弈的結(jié)果。一般說(shuō)來(lái)，“善治”包括四大要素:第一，法律得到尊重，公民安全得到保障，而一切都須通過(guò)法治來(lái)實(shí)現(xiàn)；第二，政府機(jī)構(gòu)高效、公正地管理社會(huì)開支，進(jìn)行有效的行政事務(wù)管理；第三，行政機(jī)構(gòu)的首腦對(duì)其行為向所有公民負(fù)責(zé)，即實(shí)行責(zé)任制；第四，信息溝通渠道通暢，所有公民具有充分的知情權(quán)，即治理具有透明性[7]。通過(guò)對(duì)“善治”內(nèi)涵之分析，結(jié)合大學(xué)自身的獨(dú)特特點(diǎn)，在大學(xué)治理中理應(yīng)確立以下理念：

一是學(xué)術(shù)自由的理念?！皩W(xué)術(shù)自由是一項(xiàng)特權(quán)，它使得傳授真理成為一種義不容辭的職責(zé)，它使得大學(xué)可以橫眉冷對(duì)大學(xué)內(nèi)外一切試圖剝奪這項(xiàng)自由的人”[8]（P19）。作為大學(xué)自身所特有的一種品格，學(xué)術(shù)自由的主體不僅包括教師，同時(shí)也包括學(xué)生。教師的學(xué)術(shù)自由在于按照他們自己所認(rèn)同的方式進(jìn)行科學(xué)研究和教學(xué)活動(dòng)，而學(xué)生的自由在于學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)方式的選擇，“大學(xué)教育的目的即在于獲得一種意義深遠(yuǎn)的自由，它是在參與大學(xué)學(xué)術(shù)生活的過(guò)程中產(chǎn)生出來(lái)的”[8]（P75）。而大學(xué)學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)，首先需要大學(xué)擁有辦學(xué)自主權(quán)。在政府主管的管理模式下，大學(xué)由于缺乏自主權(quán)，無(wú)法按照自身的內(nèi)在需求獨(dú)立地進(jìn)行科學(xué)研究和教學(xué)活動(dòng)，必然妨礙和限制學(xué)術(shù)自由。將行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力合理分離，并實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力為主的治理模式，使大學(xué)擺脫行政力量的束縛，是真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)存在精神和價(jià)值的主要路徑。

二是民主參與的理念?！吧浦沃挥性诿裰髡蔚臈l件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有民主，善治便不可能存在。”[6][P12]就性質(zhì)而言，大學(xué)是一個(gè)以追求真理為本質(zhì)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。在追求真理的過(guò)程中，不管是作為個(gè)體的教師和學(xué)生，還是群體的科研院所，都擁有表達(dá)己見、民主參與學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利。學(xué)校要?jiǎng)?chuàng)設(shè)各種有效途徑便于成員的民主參與，并建立相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。無(wú)論是行政權(quán)力還是學(xué)術(shù)權(quán)力，如果缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，必然產(chǎn)生腐敗。因此，大學(xué)追求善治，就要使行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力建立和形成一整套完備有效的法律監(jiān)督機(jī)制。

三是以人為本的理念。大學(xué)作為一個(gè)社會(huì)性的組織，在治理過(guò)程中，始終要體現(xiàn)以人為本的理念。從目的來(lái)看，大學(xué)治理達(dá)到善治最終是要將大學(xué)的價(jià)值充分地體現(xiàn)。而大學(xué)作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還承擔(dān)著教書育人的重要職責(zé)。在培養(yǎng)人才的過(guò)程中，人作為教育的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，內(nèi)在地規(guī)定了大學(xué)治理要堅(jiān)持以人為本。在大學(xué)治理過(guò)程中，要將人置于核心位置，一切為了人的發(fā)展，充分尊重和保障每個(gè)大學(xué)成員的權(quán)力和利益。

四、“善治生態(tài)”：大學(xué)治理權(quán)力和諧共生的整體態(tài)勢(shì)

從“人治”到“法治”再到“善治”，展現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)的治理邏輯的演進(jìn)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是治理的理念、治理的主體、治理客體以及主體和客體之間的關(guān)系都發(fā)生了變化。而善治作為基于人治和法治基礎(chǔ)之上的一種治理理念，是“人治”與“法治”博弈所形成的一種最佳狀態(tài)，也是現(xiàn)代大學(xué)治理的追求目標(biāo)。需要注意的是，“善治”只是一種大學(xué)治理性格，如果只追求“善治”的性格而不關(guān)照“善治生態(tài)”的構(gòu)建，也會(huì)使“善治”缺乏“延展性”和“生命力”。唯有構(gòu)建良好的“善治生態(tài)”，“人治”與“法治”在走向“善治”的過(guò)程中才能和諧共生，才能使“人治”得到規(guī)范的指引與匡正，“法治”彰顯德行的滲透與化育。

“善治生態(tài)”是“善治”賴以生存的“土壤”和“環(huán)境”。就大學(xué)治理而言，欲形成自然的“善治生態(tài)”，需使校內(nèi)治理力量與校外治理力量在大學(xué)善治的過(guò)程中自然而然地形成良性的互動(dòng)態(tài)勢(shì)。大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在著行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和其他利益群體權(quán)力這三種主要權(quán)力。行政權(quán)力的核心涵義是指大學(xué)行政組織對(duì)自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的權(quán)力，其主體是大學(xué)的各級(jí)管理者以及教輔人員；學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織；而作為學(xué)校構(gòu)成的另一主體——學(xué)生以及其他相關(guān)人員則成為了其他利益群體權(quán)力的主體。在大學(xué)治理的過(guò)程中，這三種權(quán)力都在一定的閾限中發(fā)揮著重要的作用。行政權(quán)力旨在維系學(xué)校組織結(jié)構(gòu)的存在與發(fā)展；學(xué)術(shù)權(quán)力作為體現(xiàn)大學(xué)獨(dú)特性的支配力量，是大學(xué)自身存在的本質(zhì)要求和價(jià)值體現(xiàn)；其他利益群體作為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，雖然不在權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，但隨著民主化程度的提高，這部分人員，尤其是學(xué)生參與學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力也越來(lái)越受到重視。這三種權(quán)力共同存在于大學(xué)內(nèi)部，都是治理過(guò)程所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)存在。在大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在著政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力兩種主要的權(quán)力。政府權(quán)力主要是指大學(xué)在履行某種政府職能時(shí)所產(chǎn)生的權(quán)力；市場(chǎng)權(quán)力作為積極參與大學(xué)治理的力量之一，在大學(xué)的發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越受到重視。大學(xué)外部治理，就是關(guān)于政府和市場(chǎng)如何參與大學(xué)管理的制度安排。

大學(xué)善治生態(tài)的構(gòu)筑，首先要在內(nèi)部和外部分別實(shí)現(xiàn)和諧共生，然后實(shí)現(xiàn)內(nèi)部和外部之間的動(dòng)態(tài)平衡，最后，在此基礎(chǔ)上合理協(xié)調(diào)和平衡各個(gè)權(quán)力，使內(nèi)外治理力量相輔相成，自成系統(tǒng)，從而形成具備自我修復(fù)、自我生長(zhǎng)的治理生態(tài)系統(tǒng)。欲使行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力在現(xiàn)代大學(xué)走向善治過(guò)程中形成自成系統(tǒng)的生態(tài)化結(jié)構(gòu)，就大學(xué)而言，要把大學(xué)自治作為大學(xué)治理的內(nèi)在邏輯；就政府而言，要適度掌握對(duì)大學(xué)的管理；而市場(chǎng)則要努力構(gòu)建溝通信息通道，使之能夠通暢地進(jìn)入大學(xué)治理領(lǐng)域。

行政權(quán)力在大學(xué)治理中的功能特征具有公共集中性，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理中的功能特征具有自主彌散性，而市場(chǎng)權(quán)力在大學(xué)治理中的功能特征具有自動(dòng)調(diào)節(jié)性。在構(gòu)建大學(xué)善治生態(tài)的進(jìn)程中，既需要自動(dòng)調(diào)節(jié)性與自主彌散性的權(quán)力，也需要公共集中性的權(quán)力。其中，自主彌散性的學(xué)術(shù)權(quán)力是制衡公共集中性的行政權(quán)力與自動(dòng)調(diào)節(jié)性的市場(chǎng)權(quán)力的基礎(chǔ)，公共集中性權(quán)力與自動(dòng)調(diào)節(jié)性權(quán)力要為自主彌散性的學(xué)術(shù)權(quán)力善治目的之實(shí)現(xiàn)而服務(wù)。此外，善治生態(tài)中多元開放權(quán)力和諧共生體系能否形成，還在于高校能否有效地克服這三大權(quán)力的局限。行政權(quán)力的局限在于它容易滋生專制和壟斷，市場(chǎng)權(quán)力的局限在于它容易帶來(lái)失控和偏離，學(xué)術(shù)權(quán)力的局限在于它容易產(chǎn)生虛空和散漫。只有形成多元開放的權(quán)力體系，那么行政權(quán)力才能夠解決學(xué)術(shù)權(quán)力虛空和散漫的窘境，管控市場(chǎng)權(quán)力的失控和偏離，而學(xué)術(shù)權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力反過(guò)來(lái)才能夠制衡行政權(quán)力的專制和壟斷[9]。

總之，優(yōu)化大學(xué)治理力量和保障大學(xué)善治有效運(yùn)行是善治生態(tài)的主要功能。在大學(xué)善治生態(tài)的架構(gòu)過(guò)程中，不僅需要消弭不同治理權(quán)力間的沖突，形成多元權(quán)力健康運(yùn)行的治理機(jī)制，而且需要發(fā)掘每種權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)，克服缺點(diǎn)，使其形成一個(gè)能自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)、和諧共生的權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)。

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