新中國高等教育政策65年：嬗變與分析

□ 李 均

一、新中國高等教育政策的嬗變軌跡

1949年至2014年，新中國高等教育政策從蹣跚起步到形成龐大而完備的體系，走過了一條不平凡的道路：1949年至1956年是“奠基期”，改造舊教育、學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式是主線索；1956年至1966年是“探索期”，擺脫蘇聯(lián)模式、探索中國道路是主線索；1966年至1976年是“破壞期”，全面否定前十七年教育路線，教育革命化、政治化是主線索；1976年至1985年是“重建期”，撥亂反正、恢復(fù)和重建中國高等教育秩序是主線索；1985到1998年是“變革期”，體制改革和探索新時(shí)期中國高等教育發(fā)展之路是主線索；1998年到2014年是“繁榮期”，深化高等教育改革、全面振興高等教育事業(yè)是主線索。以下對(duì)每個(gè)時(shí)期高等教育政策的發(fā)展情況進(jìn)行簡要論述。

（一）奠基期（1949～1956）

中國現(xiàn)代高等教育政策起步于清末和民國時(shí)期。民國高等教育政策借鑒歐美模式、有明顯西化彩色。新中國成立后，人民政府并沒有沿襲“前朝”政策，而是按照《共同綱領(lǐng)》確立的“新民主主義的，即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”之方針，重新構(gòu)建嶄新的高等教育政策體系。

1950年6月教育部召開的第一次全國高等教育會(huì)議通過了《高等學(xué)校暫行規(guī)程》、《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》、《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》、《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校課程改革的決定》、《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的決定》等五項(xiàng)草案，并于同年8月14日正式頒布。與民國時(shí)期的高等教育政策相比，新的政策具有鮮明的新民主主義特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)全心全意為人民服務(wù)、為新民主主義服務(wù)的高級(jí)專門人才。從政策史的角度看，上述政策是從民國高等教育模式向以蘇聯(lián)模式為藍(lán)本的社會(huì)主義高等教育模式轉(zhuǎn)變過程中的過渡性政策，具有相對(duì)溫和、務(wù)實(shí)和靈活的特點(diǎn)。

真正對(duì)新中國高等教育發(fā)展產(chǎn)生巨大影響的政策是20世紀(jì)50年代上半期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)高等教育的政策，這一具有方向性、顛覆性意義的政策導(dǎo)致了近代中國高等教育政策體系的徹底終結(jié)，促成了中國高等教育新模式和新體系的創(chuàng)建，并對(duì)其后數(shù)十年中國高等教育的發(fā)展與變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在那場(chǎng)聲勢(shì)浩大的學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育的運(yùn)動(dòng)中，院系調(diào)整和教學(xué)改革是最具代表性和影響力的兩大政策。院系調(diào)整以蘇聯(lián)高等教育制度為藍(lán)本，以近乎政治運(yùn)動(dòng)的形式，通過大重組、大轉(zhuǎn)移、大變革，從根本上摧毀了舊的高等教育體制、秩序和結(jié)構(gòu)，建立了全新的社會(huì)主義性質(zhì)的高等教育制度。教學(xué)改革是另一場(chǎng)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)中國有史以來最大規(guī)模的一次教學(xué)改革運(yùn)動(dòng)，目的是建立統(tǒng)一、有序的專業(yè)教育制度，加強(qiáng)國家對(duì)高等教育事業(yè)的統(tǒng)一控制，使高等教育適應(yīng)社會(huì)主義工業(yè)化發(fā)展的需要。

（二）探索期（1956～1966）

1956年毛澤東《論十大關(guān)系》的發(fā)表和黨的“八大”的召開，推進(jìn)了教育界對(duì)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的深刻反思，由此揭開了擺脫蘇聯(lián)模式、獨(dú)立探索中國自己高等教育發(fā)展道路的序幕。

1958年伴隨著如火如荼的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，一場(chǎng)狂熱的“教育大革命”席卷神州大地。當(dāng)年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于教育工作的指示》提出“十五年普及高等教育”這一驚世駭俗的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央對(duì)高等教育管理體制進(jìn)行了改革，除少數(shù)高校和中專仍由中央直接領(lǐng)導(dǎo)外，其他高校和中專都可下放歸各省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)變革全國統(tǒng)一的招生制度和畢業(yè)分配辦法，一般的高?？删偷卣猩?，各校報(bào)考時(shí)間不必劃一。

“教育大革命”從本質(zhì)上看是一場(chǎng)突破蘇聯(lián)模式、探索中國自己高等教育發(fā)展道路和體制的一次重要試驗(yàn)，它通過重新祭起革命根據(jù)地時(shí)期“教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合”的教育理念和群眾性、實(shí)踐性的辦學(xué)模式，使人民群眾中蘊(yùn)藏著的巨大的興辦教育事業(yè)潛力得以充分激活。但這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)存在急躁冒進(jìn)的嚴(yán)重傾向，造成了教育秩序混亂、質(zhì)量下降等嚴(yán)重問題。從1960年開始，中央在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的“八字方針”指引下，采取激進(jìn)的方式，對(duì)高等教育進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，大批高等學(xué)校被裁并。高等教育在得到充實(shí)和提高的同時(shí)，元?dú)庖彩艿搅撕艽髠Α?/p>

在20世紀(jì)60年代上半期的高等教育大調(diào)整中，《高教六十條》是最大的政策亮點(diǎn)。它是新中國成立后前十七年，中央制定的最為系統(tǒng)和詳細(xì)的、具有法規(guī)性質(zhì)的高等教育政策文本，具有承前啟后的意義。

（三）破壞期（1966~1976）

1966年“文化大革命”爆發(fā)后，高等教育成為“重災(zāi)區(qū)”，建國后前十七年通過艱難探索逐步建立起來的高等教育政策遭到嚴(yán)重破壞。1966年6月13日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校招生工作推遲半年進(jìn)行的通知》，這個(gè)通知幾乎全盤否定了高考制度，致使全國統(tǒng)一高考中斷長達(dá)11年之久。同年6月27日和30日，高等教育部先后發(fā)布文件停止招收研究生、停止派遣留學(xué)生。1971年的全國教育工作會(huì)議印發(fā)的《全國教育工作會(huì)議紀(jì)要》，拋出所謂“兩個(gè)估計(jì)”，全盤否定了前十七年的教育路線。與此同時(shí)，一系列為“教育革命”服務(wù)的高等教育政策也被陸續(xù)“創(chuàng)造”出來，如招收“工農(nóng)兵學(xué)員”、實(shí)行“開門辦學(xué)”、推廣“朝農(nóng)經(jīng)驗(yàn)”等。這些政策嚴(yán)重違背教育規(guī)律，對(duì)高等教育事業(yè)造成了嚴(yán)重的破壞。

（四）重建期（1976~1985）

1976年10月，十年“文化大革命”的動(dòng)亂局面終于結(jié)束。在這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折的緊要關(guān)頭，重新復(fù)出的鄧小平自告奮勇親自抓科學(xué)和教育。在他的正確領(lǐng)導(dǎo)下，高等教育政策領(lǐng)域以推翻“兩個(gè)估計(jì)”為突破口，以恢復(fù)高考制度為重大標(biāo)志，開始了艱巨的撥亂反正和思想解放歷程。

恢復(fù)高考制度是1977年鄧小平復(fù)出后做出的一個(gè)重大決策，也是中國高等教育政策史上一件具有深遠(yuǎn)影響、值得大書特書的重大事件。此后，根據(jù)鄧小平的建議，中央又先后召開了全國科學(xué)大會(huì)和教育工作會(huì)議，陸續(xù)恢復(fù)和建立了一系列高等教育政策：恢復(fù)研究生教育制度，建立學(xué)位制度，大規(guī)模派遣留學(xué)生，加強(qiáng)重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)，構(gòu)建完備的成人高等教育體系等。這些重大政策激發(fā)了高等教育事業(yè)的生機(jī)和活力，推動(dòng)高等教育事業(yè)走上了全面復(fù)興之路。

1982年9月黨的十二大把教育工作確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。此后，教育部著手研究加速高等教育發(fā)展的政策。1983年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部、國家計(jì)委《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》，提出了加快發(fā)展高等教育的一系列政策措施。同年國慶節(jié)前夕，鄧小平為北京景山學(xué)校建校20周年題詞：“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來?！痹凇叭齻€(gè)面向”的指引下，高等教育部分領(lǐng)域的改革悄然啟動(dòng)。

（五）變革期（1985~1998）

1985年是中國高等教育政策史上一個(gè)具有標(biāo)志性意義的年份。同年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）比較系統(tǒng)地提出和闡明了教育體制改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和具體措施?！稕Q定》是中國教育政策史上具有里程碑意義的重要文獻(xiàn)，是我國改革開放政策的重要組成部分，字里行間閃耀著改革的激情與光輝。如果說恢復(fù)高考是教育領(lǐng)域撥亂反正起點(diǎn)的話，《決定》的頒布則開啟了教育改革的偉大征程。

《決定》頒布后，體制改革成為高等教育政策的重點(diǎn)。在宏觀管理體制改革方面，加強(qiáng)了省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)高等教育的統(tǒng)籌權(quán)，擴(kuò)大了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；在辦學(xué)體制改革方面，實(shí)行了中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制，探索了跨部門跨地區(qū)的聯(lián)合辦學(xué)，改變了由政府包攬辦學(xué)的單一體制；在高等學(xué)校招生和畢業(yè)生分配制度改革方面，改變了高等學(xué)校全部按國家計(jì)劃統(tǒng)一招生、畢業(yè)生全部由國家包下來分配的辦法；在高校內(nèi)部管理體制改革方面，試行了校長負(fù)責(zé)制、教師聘任制和崗位責(zé)任制，啟動(dòng)了后勤社會(huì)化改革。

與此同時(shí)，高等教育結(jié)構(gòu)改革受到了高度重視，成為與體制改革密切相關(guān)的又一個(gè)重大戰(zhàn)略性政策。在層次結(jié)構(gòu)改革上，改變了專科、本科比例不合理的狀況，著重加快高等專科教育的發(fā)展；在科類結(jié)構(gòu)的改革上，加快了財(cái)經(jīng)、政法、管理等薄弱系科和專業(yè)的發(fā)展，扶持新興、邊緣學(xué)科的成長；在形式結(jié)構(gòu)的改革上，通過發(fā)展高等職業(yè)教育和成人高等教育，促進(jìn)了高等教育形式結(jié)構(gòu)的多樣化。

1992年，以鄧小平南方談話和黨的十四大為標(biāo)志，中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。1993年2月中共中央、國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》分析了教育工作面臨的形勢(shì)，堅(jiān)持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，第一次明確提出了實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，從戰(zhàn)略高度對(duì)20世紀(jì)末21世紀(jì)初我國的教育發(fā)展做出了總體謀劃。

《綱要》頒布后，高等教育政策的重點(diǎn)仍然是體制改革。與80年代中后期的改革相比，這一時(shí)期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立成為高等教育體制最主要的宏觀背景，這也促使教育改革的廣度和深度都有較大變化，并逐步形成了以“共建、調(diào)整、合作、合并”為主題的宏觀管理體制改革政策，掀起了以院校合并為重點(diǎn)的第二次“院系調(diào)整”。在高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革方面，推行招生“并軌”、繳費(fèi)上學(xué)、自主擇業(yè)。在高校內(nèi)部管理體制改革方面，推動(dòng)人事分配制度的進(jìn)一步深化。同時(shí)，教學(xué)改革受到了前所未有的關(guān)注。1993年2月，國家教委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校教學(xué)改革的意見》，第一次明確提出了“在高等教育的改革和發(fā)展過程中，體制改革是關(guān)鍵，教學(xué)改革是核心”的基本政策，有力地推動(dòng)了我國高等學(xué)校教學(xué)改革邁上一個(gè)新臺(tái)階。

（六）繁榮期（1998~2014）

世紀(jì)之交，中國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新階段。在“科教興國”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國家先后頒布了若干重大的教育法規(guī)和政策，規(guī)劃了跨世紀(jì)教育改革和發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。以《高等教育法》的頒布為起點(diǎn)和標(biāo)志，高等教育政策建設(shè)進(jìn)入一個(gè)全面振興和繁榮的新階段。

1998年8月，第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國高等教育法》，并于1999年1月1日正式實(shí)施?！陡叩冉逃ā肥侨嬉?guī)范高等教育領(lǐng)域的各種法律關(guān)系、保障和推動(dòng)我國高等教育事業(yè)改革與發(fā)展的重要法律。1999年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》）提出了跨世紀(jì)教育改革和發(fā)展的施工藍(lán)圖，對(duì)高等教育發(fā)展目標(biāo)、高層次創(chuàng)新人才培養(yǎng)、一流大學(xué)建設(shè)、體制改革等進(jìn)行了規(guī)劃?！缎袆?dòng)計(jì)劃》第一次明確提出到2010年“入學(xué)率接近15%”的戰(zhàn)略目標(biāo)，正式吹響了實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的戰(zhàn)斗號(hào)角。1999年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》對(duì)全面推進(jìn)素質(zhì)教育，深化教育領(lǐng)域的改革提出了明確的目標(biāo)和要求。2010年7月，國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），描繪了教育改革發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，開啟了從教育大國向教育強(qiáng)國、從人力資源大國向人力資源強(qiáng)國邁進(jìn)的歷史征程。

在上述重大法規(guī)政策的指導(dǎo)下，一系列振興高等教育事業(yè)的政策相繼出臺(tái)。其中推動(dòng)高等教育大眾化、加大高等學(xué)校教學(xué)改革力度、加快一流大學(xué)建設(shè)步伐、完善高等教育體制改革等政策對(duì)高等教育發(fā)展有重大影響，中國高等教育事業(yè)出現(xiàn)了前所未有的大發(fā)展大繁榮的局面。

二、新中國高等教育政策的形成機(jī)制

政策作為一種政治措施和政治行為，只能依附于政治系統(tǒng)，本身不具備獨(dú)立的“生命”。政策的形成、運(yùn)行和發(fā)展受制于政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿等多種因素。當(dāng)代中國高等教育政策的形成，經(jīng)歷了一個(gè)選擇、確立、調(diào)整、改革、創(chuàng)新的變化過程，這個(gè)過程不是自我嬗變，而是一個(gè)多種因素合力、一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐的過程，體現(xiàn)了主觀意志與客觀條件之間，理論與實(shí)踐之間的不斷調(diào)整、不斷適應(yīng)?？v觀1949年以來的歷史，影響中國高等教育政策形成的因素至少包括政治導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、文化沖突、國際借鑒、領(lǐng)導(dǎo)意志以及高等教育自身訴求等相互交織的多個(gè)方面。

（一）政治導(dǎo)向

“政策制定過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政治過程”，是“政治系統(tǒng)對(duì)周圍環(huán)境所提出要求的反應(yīng)”，是“對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配”，是政治系統(tǒng)的“輸出”[1]（P18-19）。從這個(gè)意義上看，政策就是政治的體現(xiàn)、反映和價(jià)值選擇，是政治通向?qū)嵺`的必由之路。

在當(dāng)代中國高等教育歷史進(jìn)程中，政治與高等教育政策的關(guān)系極為密切。它不僅對(duì)高等教育政策具有強(qiáng)大的導(dǎo)向作用，還對(duì)高等教育政策的制定和實(shí)施起到了決定性作用。換言之，政治導(dǎo)向是我國高等教育政策的初始稟賦，黨和政府的政治傾向、選擇決定了高等教育政策的性質(zhì)、方向、目標(biāo)、任務(wù)和生成方式。新中國的高等教育政策從一開始就與民國高等教育政策截然不同，正是因?yàn)樗窃凇豆餐V領(lǐng)》框架下制定的，是新民主主義政治體制和意識(shí)形態(tài)的直接產(chǎn)物。隨著“三大改造”的完成，新民主主義性質(zhì)的高等教育政策迅速向社會(huì)主義性質(zhì)的高等教育政策轉(zhuǎn)型。同樣，20世紀(jì)50年代末期及“文化大革命”中的兩次“教育革命”、20世紀(jì)80年代以來的高等管理體制改革也都是當(dāng)時(shí)國家政治變革的產(chǎn)物。

高等教育政策尤其是一些重大的政策具有鮮明的政治目的性，成為黨和國家政治措施的重要組成部分。當(dāng)代多次高等教育改革都有強(qiáng)化社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)、強(qiáng)化黨對(duì)高等學(xué)校絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的目的。院系調(diào)整是為了工業(yè)化發(fā)展需要的一次高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，但其政治運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)屬性不容忽視，國家希望通過院系調(diào)整，打破舊的高等教育秩序，加大對(duì)知識(shí)分子思想改造的力度，使他們盡快融入社會(huì)主義的教育秩序中。1958年的“教育大革命”中，中央提出的“十五年普及高等教育”，與其說是一個(gè)教育政策，不如說是一個(gè)政治口號(hào)，其一大目的是通過“普及高等教育”來配合“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)。1961年的《高教六十條》第一次明確提出了“教育為無產(chǎn)階級(jí)的政治服務(wù)”的方針。20世紀(jì)90年代以后，在我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，多數(shù)領(lǐng)域逐漸市場(chǎng)化，但高等教育仍然是一個(gè)未被攻克的堡壘，真正意義的現(xiàn)代大學(xué)制度一直無法建立，其根本原因正在于高等教育系統(tǒng)之上政治邏輯的強(qiáng)大。

（二）經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)

如果說政治因素是政策發(fā)展的“方向盤”，那么經(jīng)濟(jì)因素則是政策發(fā)展的“驅(qū)動(dòng)力”。經(jīng)濟(jì)因素對(duì)政策發(fā)展起到了更為直接的作用，甚至有國外學(xué)者通過研究證明“經(jīng)濟(jì)因素對(duì)政策的影響比政治因素更大”[2]?；仡櫄v史不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國歷次重大高等教育政策不少是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。建國初期的工業(yè)化戰(zhàn)略促成了院系大調(diào)整，50年代末期的經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”催生了教育的“大革命”，60年代初期的經(jīng)濟(jì)大調(diào)整引發(fā)了教育的大調(diào)整，80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了教育體制改革，90年代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立帶動(dòng)了高等教育政策的一系列變革，世紀(jì)之交的高等學(xué)校大擴(kuò)招政策在很大程度上是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略下的選擇。這些都顯而易見，無需贅述。

（三）文化沖突

文化因素不僅與政治、經(jīng)濟(jì)因素一樣對(duì)高等教育政策起到了直接的作用，而且政治、經(jīng)濟(jì)對(duì)高等教育政策的制約作用，往往要通過文化的“折射”才能實(shí)現(xiàn)。新中國從建立開始經(jīng)歷了多重的“大轉(zhuǎn)型”（great transitions），每次大轉(zhuǎn)型既是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，也是文化的轉(zhuǎn)型，伴隨著劇烈的文化沖突，這些沖突直接影響了高等教育政策的制定和運(yùn)行。甚至從某種意義上講，中國的重大高等教育政策都是文化沖突的產(chǎn)物。

建國初期的新民主主義高等教育政策反映了新舊文化沖突與妥協(xié)。在當(dāng)時(shí)的政策制定和執(zhí)行過程中，人民政府所代表的新文化與原有的舊文化存在尖銳的沖突，但人民政府沒有急于全面“破舊立新”，而是根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，對(duì)一些無關(guān)大局的舊政策做了一定的妥協(xié)，如暫時(shí)保留私立高等學(xué)校等。在其后學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的過程中，除了我們熟知的當(dāng)時(shí)國際國內(nèi)大背景及“一邊倒”外交政策的影響外，文化因素也不可忽視，因?yàn)椤皬奈幕母纯?，蘇聯(lián)高等教育模式與中國傳統(tǒng)文化和馬克思主義新文化有著精神的高度契合性”[3]。正是這種契合性使當(dāng)時(shí)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的政策迅猛推進(jìn)，基本沒有遇到太大的阻力。物極必反，在1958年開始的“教育大革命”中，中國傳統(tǒng)的民粹主義文化傳統(tǒng)對(duì)高度官僚主義化、精英化、等級(jí)化蘇聯(lián)模式展開了全面的反叛和超越，將中國的高等教育推向另一個(gè)極端，由此催生了新一輪的大調(diào)整。在改革開放以來的高等教育發(fā)展歷程中，文化沖突仍然接連不斷，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、保守與開放、集權(quán)與分權(quán)，計(jì)劃與市場(chǎng)、借鑒與創(chuàng)新……中國高等教育正是在這一系列的文化沖突與文化整合中，不斷選擇相對(duì)合理和適當(dāng)?shù)恼摺?/p>

（四）國際借鑒

英國學(xué)者大衛(wèi)·菲利普斯根據(jù)兩百多年來英國對(duì)德國教育政策借鑒的案例研究，總結(jié)和設(shè)計(jì)出教育政策借鑒的四步模型，即跨國吸引、決策、實(shí)施、內(nèi)化/本土化[4]。近代以來，中國的高等教育政策在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)方面也大體經(jīng)歷了上述四步，但運(yùn)行軌跡更為復(fù)雜。清末和民國的高等教育政策基本上模仿歐美和日本，具有比較鮮明的西化特征，但還沒有來得及本土化就被新中國的高等教育政策取代。新中國成立后，西方列強(qiáng)對(duì)我國實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖，蘇聯(lián)成為中國向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)的唯一目標(biāo)，而這一目標(biāo)又代表著中國為之奮斗和向往的社會(huì)主義模式，因而“跨國吸引”成為必然。只是由于當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景和迅速建設(shè)新中國高等教育體系的強(qiáng)烈渴望，蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國產(chǎn)生巨大吸引力后，中央政府迅捷地做出學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育經(jīng)驗(yàn)的重大決策，且未作充分準(zhǔn)備便在全國付諸實(shí)施，引發(fā)了有史以來最大規(guī)模的高等教育變革。學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)短短幾年后，由于中蘇關(guān)系的變化和各方面問題的充分暴露，中央政府和高等教育界開始反思蘇聯(lián)模式，旋即進(jìn)入菲利普斯所說的內(nèi)化/本土化階段。但這個(gè)本土化，并非蘇聯(lián)模式的本土化，而是通過全面突破蘇聯(lián)模式，探索中國自己的高等教育道路。從50年代中后期到1977年的20年時(shí)間里，中國高等教育實(shí)際上基本處于自我封閉狀態(tài)。由于學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式形成的“路徑依賴”，蘇聯(lián)模式在中國從未根本消除，而是逐步溶解到中國的文化中，成為中國高等教育內(nèi)部阻抗變革的一種“傳統(tǒng)力量”。

1977年以后，鄧小平的改革開放政策使“跨國吸引”再度出現(xiàn)，高等教育政策的借鑒對(duì)象從蘇聯(lián)變?yōu)橐悦绹鵀榇淼奈鞣絿摇ｋS著對(duì)外開放的深入發(fā)展，中國對(duì)待國際高等教育經(jīng)驗(yàn)的態(tài)度也更加開放和理性，既廣泛借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又重視結(jié)合本國實(shí)際，已經(jīng)成為決策部門制定重大高等教育政策的基本方略。

（五）領(lǐng)導(dǎo)意志

西方政策學(xué)中的“精英理論”認(rèn)為公共政策是“握有統(tǒng)治權(quán)的精英人物的價(jià)值偏好”，“不是人民或‘大眾’通過他們的要求和行動(dòng)來決定公共政策，相反，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英決定的，并由政府官員和機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行”[1]（P21-22）。中國制度與體制的變遷“不同于歐美發(fā)達(dá)國家社會(huì)誘致性、民間自發(fā)性的制度變遷，也不同于印度等發(fā)展中國家的制度變遷，是一種具有國家強(qiáng)制性、中央政府主導(dǎo)以及政治動(dòng)員特征的制度變遷”[5]。在這樣的制度變遷模式中，掌握政權(quán)的精英人物，特別是中央最高決策人的價(jià)值偏好和選擇往往起決定性的作用。中國高等教育政策的變遷亦如此。毛澤東、鄧小平等杰出領(lǐng)導(dǎo)人的教育思想對(duì)高等教育政策的制定、實(shí)施及變革影響巨大。

建國初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育模式雖然可視為當(dāng)時(shí)中央幾位主要領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)，但這種高度集權(quán)、過度強(qiáng)調(diào)計(jì)劃以及偏重正規(guī)高等教育的模式絕非毛澤東心中的理想模式。就毛澤東個(gè)人而言，他更傾向于革命根據(jù)地時(shí)期以教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合為主要特征的教育模式。因此，當(dāng)50年代中后期中蘇關(guān)系出現(xiàn)裂縫以及蘇聯(lián)模式暴露出各種問題之后，毛澤東便迫不及待地重新樹起教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合的大旗，發(fā)動(dòng)“教育大革命”，以突破蘇聯(lián)模式的羈絆，探索中國自己的教育道路。60年代初期的教育大調(diào)整再次體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)集體的共識(shí)?！陡呓塘畻l》的頒布一度使整個(gè)高等教育事業(yè)有所轉(zhuǎn)機(jī)，但這樣疑似回歸蘇聯(lián)模式的政策與毛澤東一生追求的教育理想大相徑庭，很快遭到他的猛烈批評(píng)。從1964年的春節(jié)座談會(huì)開始，毛澤東很罕見地連續(xù)發(fā)表對(duì)當(dāng)時(shí)高等教育的批評(píng)，這些意見蘊(yùn)含明顯的“大學(xué)無用論”思想，對(duì)當(dāng)時(shí)剛剛有所起色的高等教育事業(yè)產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。接下來的“文化大革命”中的“教育革命”，更是毛澤東教育思想的極端反映。無論是“五七指示”，還是“七二一指示”與毛澤東此前數(shù)年關(guān)于高等教育的觀點(diǎn)都一脈相承，核心思想是大學(xué)基本無用，真正的人才要通過教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合的形式，在社會(huì)這所大學(xué)校中培養(yǎng)。在此思想的支配下，開門辦學(xué)以及招收工農(nóng)兵學(xué)員等政策的出臺(tái)也就順理成章了。

如果說毛澤東時(shí)代高等教育政策的主題詞更多地體現(xiàn)為“革命”、“運(yùn)動(dòng)”的話，那么鄧小平時(shí)代高等教育政策的主題詞是“改革”和“發(fā)展”。與毛澤東不同，鄧小平對(duì)高等教育的重要性有深刻認(rèn)識(shí)，始終對(duì)高等教育事業(yè)給予高度重視。1961年的《高教六十條》就是在他直接領(lǐng)導(dǎo)下制訂的。1975年鄧小平曾試圖對(duì)飽受踐踏的教育事業(yè)進(jìn)行整頓，但此舉因?yàn)椤胺磽粲覂A翻案風(fēng)”而夭折。1977年鄧小平恢復(fù)工作后，很快恢復(fù)了高考制度，拉開了教育領(lǐng)域撥亂反正的序幕。這一時(shí)期，徹底否定“兩個(gè)估計(jì)”、大規(guī)模派遣留學(xué)生、建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)、大力發(fā)展成人高等教育等政策無不是鄧小平的杰作。1983年鄧小平提出的“三個(gè)面向”，成為1985年以后一系列教育體制改革政策總的指導(dǎo)思想。

江澤民時(shí)代，除了繼續(xù)堅(jiān)持改革開放的基本方針外，“創(chuàng)新”成為高等教育政策新的主題詞。90年代后期高等學(xué)校創(chuàng)新教育的興起很大程度源于江澤民的名言——“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂”，“創(chuàng)新是國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。在江澤民時(shí)代的兩大重要教育文件——1993年的《綱要》和1999年的《行動(dòng)計(jì)劃》中，“創(chuàng)新”都是主要的理念、目標(biāo)和任務(wù)。另外，1998年5月4日，江澤民在慶祝北京大學(xué)建校一百周年大會(huì)提出“我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”，直接開啟了中國創(chuàng)建世界一流大學(xué)的宏大探索——“985工程”，而“創(chuàng)新”正是這一工程的核心概念。同樣，胡錦濤時(shí)代的“和諧”、“科學(xué)發(fā)展”等核心理念也充分體現(xiàn)在2010年《規(guī)劃綱要》等重大高等教育政策中。

除了歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心外，其他一些黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某些高等教育政策的形成也有重要影響，如周恩來的知識(shí)分子政策、劉少奇的“兩種教育制度”、陸定一的“十五年普及高等教育”政策、朱镕基的科教興國戰(zhàn)略及高校擴(kuò)招政策、李嵐清的高等教育體制改革政策等。

（六）高等教育的自身訴求

將高等教育政策的形成都?xì)w因于教育系統(tǒng)外部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸因素顯然有失片面，高等教育改革與發(fā)展的自身訴求也是政策形成機(jī)制中的關(guān)鍵因素。回顧當(dāng)代中國高等教育政策軌跡會(huì)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)階段政策變革的推動(dòng)力既來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高等教育的需求以及決策者對(duì)于發(fā)展高等教育的理念和政策藍(lán)圖，也來自高等教育自身的訴求。這樣的例子比比皆是：改革開放以來發(fā)展民辦高等教育、興辦高等職業(yè)教育等政策一方面是為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)各類高等專門人才的需要，另一方面也是高等教育改革和完善自身體制、結(jié)構(gòu)的需求；世紀(jì)之交推動(dòng)高等教育大眾化、建設(shè)一流大學(xué)等政策除了那些人所共知的政治、經(jīng)濟(jì)原因外，高等教育系統(tǒng)自身做大做強(qiáng)的訴求也是直接動(dòng)因。

高等教育自身訴求一般體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)展的訴求，二是改革的訴求。無論哪種訴求皆起源于高等教育實(shí)踐中的問題或危機(jī)。20世紀(jì)50年代末期的“教育大革命”造成教育結(jié)構(gòu)失調(diào)和教育質(zhì)量大滑坡，于是就有了1961年的《高教六十條》；八九十年代隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，教育事業(yè)的落后和教育體制的弊端日漸突出，便有了1985年的《決定》、1993年的《綱要》和1999年的《行動(dòng)計(jì)劃》；新世紀(jì)以來，高等學(xué)校日益嚴(yán)重的畢業(yè)生就業(yè)危機(jī)又直接推動(dòng)加快教育教學(xué)改革，推進(jìn)素質(zhì)教育、創(chuàng)業(yè)教育等政策的出臺(tái)。從政策發(fā)展的邏輯看，教育危機(jī)并不是政策的災(zāi)難，而恰恰是政策成長、衍生、變革的機(jī)會(huì)。

回顧當(dāng)代中國高等教育史可以發(fā)現(xiàn)，高等教育政策的發(fā)展與高等教育事業(yè)的發(fā)展常常不完全同步。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景發(fā)生大的轉(zhuǎn)型時(shí)，決策部門常常出于政治、經(jīng)濟(jì)大利益的考慮，對(duì)教育問題較為敏感，一般會(huì)主動(dòng)出臺(tái)新政策以推動(dòng)高等教育的變革、轉(zhuǎn)型和發(fā)展。在這種背景下，高等教育政策制定中的政治、經(jīng)濟(jì)邏輯往往強(qiáng)于教育自身的邏輯，而這些政策也通常是一些超前于高等教育實(shí)踐、事關(guān)高等教育發(fā)展方向的大政策，如建國初期的改造舊教育、院系調(diào)整，50年代末的“教育大革命”，60年代初的教育大調(diào)整，70年代末一系列恢復(fù)高等教育事業(yè)的政策，80年代中期和90年代初期的教育體制改革政策等。但在社會(huì)發(fā)展相對(duì)平穩(wěn)時(shí)期，高等教育政策的動(dòng)力更多來自教育內(nèi)部發(fā)展與改革的訴求。在這種情況下，教育政策制定過程中的政治、經(jīng)濟(jì)邏輯有所弱化，決策部門會(huì)較多地考慮教育自身的邏輯。例如，世紀(jì)之交推進(jìn)素質(zhì)教育、教學(xué)改革、創(chuàng)建一流大學(xué)等政策大體屬于此類。此外，在政策制定過程中，決策部門有時(shí)不能恰如其分地滿足教育系統(tǒng)提出的政策訴求，導(dǎo)致教育政策滯后于教育實(shí)踐。這類政策通常體現(xiàn)在兩種情況下：一種是決策部門出于政治等方面的顧慮，對(duì)一些已經(jīng)存在的新生事物采取謹(jǐn)慎或觀望的態(tài)度，如有關(guān)民辦高等教育、中外合作辦學(xué)的某些政策；另一種是基本屬于教育內(nèi)部事務(wù)、與宏觀政治經(jīng)濟(jì)體制直接關(guān)聯(lián)較小的政策，如教學(xué)改革及一些教育微觀領(lǐng)域的政策等。

可見，中國高等教育政策根植于中國特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，與各個(gè)時(shí)期特定的歷史環(huán)境和主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志密切相關(guān)，形成機(jī)制非常復(fù)雜。如果脫離各個(gè)歷史時(shí)期的具體條件和特殊語境，簡單地套用西方某一種政策理論來分析和解讀中國的高等教育政策，則很難對(duì)其有一個(gè)比較清晰和客觀的認(rèn)識(shí)。

三、新中國高等教育政策的成就與問題

新中國成立65年來，盡管高等教育政策建設(shè)歷經(jīng)坎坷，但仍然取得了巨大的成就，特別是改革開放后的30多年高等教育政策在內(nèi)容、形式及決策過程的科學(xué)化程度等方面比改革開放前的30年有質(zhì)的飛躍。由于本文的第一部分主要談的是成就，下面只是簡要?dú)w納幾點(diǎn)。

一是中央決策層高度重視高等教育政策的制定工作，彰顯了高等教育政策的權(quán)威性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949～2014年，黨中央、國務(wù)院及中央各部門出臺(tái)的正式高等教育政策文本超過1 000個(gè)，這還不包括大量具有政策意義的領(lǐng)導(dǎo)講話、會(huì)議紀(jì)要等。重大高等教育政策常常以黨中央或國務(wù)院的名義頒布，或由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，充分保證了重大政策的權(quán)威性。

二是建立了比較完整和細(xì)致的社會(huì)主義高等教育政策體系，體現(xiàn)了高等教育政策的系統(tǒng)性。65年的高等教育政策覆蓋到高等教育發(fā)展的宏觀和微觀的各個(gè)領(lǐng)域，涉及高等教育發(fā)展的方向、戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、體制、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、國際交流乃至黨建工作、學(xué)校財(cái)務(wù)、衛(wèi)生健康、校園文化、安全保衛(wèi)等各個(gè)方面。放眼全球，恐怕難以再找到一個(gè)國家或地區(qū)，有這么全面和細(xì)致的高等教育政策體系。

三是不同時(shí)期的高等教育政策對(duì)高等教育改革和發(fā)展起到了重要作用，發(fā)揮了高等教育政策的指導(dǎo)性和引領(lǐng)性。特別是近30多年，高等教育政策的引領(lǐng)作用日益顯著：1977年的恢復(fù)高考政策開創(chuàng)了高等教育領(lǐng)域撥亂反正和全面復(fù)興的新局面；1985年的《決定》揭開了高等教育體制改革的序幕；1993年的《綱要》推動(dòng)了高等教育體制改革的深化；1999年的《行動(dòng)計(jì)劃》吹響了邁向高等教育大眾化的號(hào)角；2010年的《規(guī)劃綱要》開啟了從教育大國向教育強(qiáng)國邁進(jìn)的歷史征程。

當(dāng)然，由于新中國高等教育形成機(jī)制復(fù)雜，加上創(chuàng)建社會(huì)主義高等教育政策體系是一個(gè)不斷探索的歷史過程，新中國高等教育政策存在的問題也是比較明顯的。縱觀65年的中國高等教育政策史，急功近利是一條主旋律。由此所導(dǎo)致的問題，筆者粗略地歸納為“五重五輕”。

一是重決策，輕落實(shí)。65年制定了上千政策文本，但不少政策并沒有真正執(zhí)行，有的政策茍延數(shù)年才勉強(qiáng)落實(shí)。如“辦學(xué)自主權(quán)”，1985年的《決定》已經(jīng)講得很全面和清楚了，此后的各大改革文本都不斷提及，但直到今天仍未真正落實(shí)。又如，“4%”的問題，1993的《綱要》就正式提出來了，即國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出“在20世紀(jì)末”達(dá)到國民生產(chǎn)總值的4%。從此后長達(dá)20年時(shí)間里，這個(gè)4%一直難以落實(shí)，甚至國務(wù)院原副總理李嵐清被人當(dāng)面批評(píng)“政府說話不算話”，直到2012年才勉強(qiáng)達(dá)到這一目標(biāo)。而1985年《決定》中提出的“兩個(gè)增長”（中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長），至今仍是一紙空文。再如，《高等教育法》由于法律責(zé)任的缺失和虛化導(dǎo)致一些條款難以執(zhí)行和落實(shí)。雖然該法設(shè)定了民事、行政、刑事三類法律責(zé)任，但沒有具體化、明確化，使得《高等教育法》在實(shí)踐中對(duì)于有關(guān)機(jī)構(gòu)的“不作為”行為和違法行為基本上無能為力。

二是重眼前，輕長遠(yuǎn)。前十七年的重大高等教育政策，如50年代初院系調(diào)整、50年代末的“教育革命”、60年初期的高等教育大調(diào)整受當(dāng)時(shí)特殊政治環(huán)境的影響，無一不是急功近利、重眼前利益的產(chǎn)物。改革開放以來的一些高等教育政策也有明顯急功近利的傾向。如90年代高等教育宏觀管理體制改革的“八字方針”（共建、調(diào)整、合作、合并）所引起的院校合并熱潮雖然使一些大學(xué)提升了排名，但一個(gè)個(gè)多校區(qū)“巨型大學(xué)”的突然涌現(xiàn)，從長遠(yuǎn)來看絕非是中國大學(xué)發(fā)展的合理路徑。又如，1999年高校擴(kuò)招政策來勢(shì)兇猛，史上罕見。由于過分追求擴(kuò)張速度，缺乏必要的準(zhǔn)備和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，已經(jīng)導(dǎo)致了人才培養(yǎng)質(zhì)量滑坡、高等教育結(jié)構(gòu)失衡及大學(xué)生就業(yè)難等嚴(yán)重問題。

三是重指標(biāo)，輕內(nèi)涵。中國的高等教育決策者常常癡迷于某一種特定數(shù)字性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽視指標(biāo)背后所蘊(yùn)含的其他要素，這直接導(dǎo)致中國高等教育發(fā)展在規(guī)模上大起大落，難以形成特色，也難以保障教育質(zhì)量。1958年中央提出“十五年普及高等教育”就是一個(gè)典型案例。當(dāng)時(shí)“十五年”最初只是關(guān)于工業(yè)產(chǎn)量特別是鋼鐵產(chǎn)量趕超英國的時(shí)間表，但很快就演變?yōu)楦餍懈鳂I(yè)“大躍進(jìn)”的進(jìn)程安排，高等教育也不例外。為了“十五年普及高等教育”，決策層把高等教育本身的內(nèi)涵完全放在一邊，盲目追求數(shù)量擴(kuò)張，戴帽式的院校升格一哄而上，“紅專大學(xué)”遍地開花，最終演變成為一場(chǎng)鬧劇。同樣，1999年以來的擴(kuò)招政策，決策者更多關(guān)注的是毛入學(xué)率15%這樣一個(gè)指標(biāo)，15%究竟要達(dá)到什么實(shí)際目的、意味著什么，并非考慮重點(diǎn)。如此決策，往往導(dǎo)致為指標(biāo)而指標(biāo)，指標(biāo)背后的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)、功能、課程、師資等方面的一系列因素被嚴(yán)重忽視，從而顧此失彼，引發(fā)新的矛盾和問題。

四是重改革創(chuàng)新，輕繼承發(fā)展。改革與發(fā)展是高等教育政策的兩大主題，改革是為了更好的發(fā)展，但我們常常只關(guān)注改革創(chuàng)新，而不考慮繼承和發(fā)展，導(dǎo)致政策變動(dòng)頻繁，甚至朝令夕改。50年代學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的政策，過分強(qiáng)調(diào)“破舊立新”構(gòu)建社會(huì)主義高等教育新體系，徹底打破了原有的高等教育制度、框架和秩序，導(dǎo)致民國時(shí)期形成的大學(xué)精神、學(xué)術(shù)自由等傳統(tǒng)完全喪失，許多大學(xué)失去了由歷史積淀而來的精神氣質(zhì)。1958年后突破“蘇聯(lián)模式”，又是一次“推倒重來”，以解放區(qū)模式取代蘇聯(lián)模式，掀起更為狂熱的教育革命運(yùn)動(dòng)。改革開放以來的高等教育政策，強(qiáng)調(diào)改革的方向完全正確，但在改革節(jié)奏上存在過急過快、缺乏傳承性和連貫性等弊病，導(dǎo)致一些改革的質(zhì)量不高，影響到高等教育的健康發(fā)展。前面提到的90年代高等院校大合并在某種程度上，可能犯了與1952年院系調(diào)整同樣的錯(cuò)誤，即“矯枉過正”。至于30年來高校招生考試改革更是“每年一小改，三年一大改”，為改革而改革，改革變成了折騰，不僅折騰了高等教育，更使基礎(chǔ)教育的穩(wěn)定發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。

五是重政治經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，輕教育內(nèi)在規(guī)律。從本文的第二部分可以看到，中國高等教育政策的形成過程中，政治經(jīng)濟(jì)的邏輯大于教育本身的邏輯。50年代初期院系調(diào)整究竟是一場(chǎng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)的教育改革，還是一場(chǎng)以思想改造為指向的政治運(yùn)動(dòng)？世紀(jì)之交的高等學(xué)校大擴(kuò)招究竟是為了“教育”，還是為了“經(jīng)濟(jì)”？如果我們仔細(xì)琢磨當(dāng)時(shí)的歷史背景不難得到答案。再就是最近熱議的“985工程”、“211工程”的存廢問題，若從教育的角度看，這種建設(shè)一流大學(xué)的政策早該廢止，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)上是以政治邏輯代替學(xué)術(shù)邏輯和教育邏輯?！?11工程”、“985工程”從發(fā)動(dòng)、實(shí)施到評(píng)估都完全由政府主導(dǎo)，作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)更多受制于行政權(quán)力，被動(dòng)地響應(yīng)，這不可避免地導(dǎo)致在工程實(shí)施過程中，大學(xué)發(fā)展和學(xué)科建設(shè)被迫在政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)、限制下運(yùn)行。同時(shí)也由于政府片面強(qiáng)調(diào)大學(xué)建設(shè)服從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，甚至設(shè)定建成世界一流的“時(shí)間表”，必然導(dǎo)致急功近利、揠苗助長、違背教育規(guī)律。

最后需要說明的是，“五重五輕”是針對(duì)整個(gè)65年高等教育政策發(fā)展總體狀況而言的。實(shí)際上，近年來中國高等教育政策已經(jīng)在科學(xué)決策道路上邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。2010年的《規(guī)劃綱要》就充分體現(xiàn)了政策制定的科學(xué)化追求：從其文本結(jié)構(gòu)看，試圖尋找一種改革、發(fā)展、保障的平衡和協(xié)調(diào)；從政策制定過程看，體現(xiàn)了前所未有的民主，其前期調(diào)研之充分、征求意見范圍之廣、征求到的建議數(shù)量之多皆史無前例。合理的政策是各方面因素和各方面利益妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物。以史為鑒，建設(shè)面向未來的高等教育政策體系，就是要把上述“五重五輕”變成“五個(gè)兼顧”。從這一點(diǎn)看，如果落實(shí)環(huán)節(jié)得到保障，《規(guī)劃綱要》將是新中國成立65年來最好的高等教育政策文本。

[1] [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策制定[M].謝明,等譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2009.

[2] 袁振國.教育政策學(xué)[M].南京:江蘇教育出版社,2001:45.

[3] 張應(yīng)強(qiáng).中國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的艱難探索[R].昆明:中國高教學(xué)會(huì)高等教育學(xué)專業(yè)委員會(huì),2009.

[4] 張燁.重讀五十年代的院系調(diào)整——基于教育政策借鑒理論的視角[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2007(1):87.

[5] 胡鞍鋼.中國政治經(jīng)濟(jì)史論(1949-1976)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2008:105.