新常態(tài)下高校資金實行國庫集中支付存在的問題與對策

（南京工業(yè)大學(xué)計劃財務(wù)部 江蘇南京211800）

2002年我國開始在高校進(jìn)行國庫集中支付試點，2005年在全國高校中全面推廣。通過財政一體化系統(tǒng)實行國庫集中支付，改變了高校資金支出的傳統(tǒng)方式，財政直接支付、授權(quán)支付、公務(wù)卡結(jié)算的逐步推行，使高校資金的使用效益和規(guī)范度明顯提高，資金支出透明度和財政監(jiān)管力度明顯增強。在國庫集中支付制度“試點、推廣、深化、完善”的改革歷程中，高校的財務(wù)管理工作也步入了新常態(tài)，高校的資金管理必須主動適應(yīng)國庫集中支付的財政改革要求。國庫集中支付制度對高校的資金管理產(chǎn)生了積極影響，但是隨著形勢和環(huán)境的不斷變化，還存在一些問題需要解決。

一、國庫集中支付的方式和程序

目前，我國高?；旧隙家呀?jīng)實施了國庫集中支付制度。國庫集中支付是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，將高校所有的財政性資金全部納入國庫指定代理銀行開設(shè)的單一賬戶中，財政性撥款資金不再預(yù)撥給高校，所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付。

高校國庫資金的集中支付有兩種方式：財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付，是指高校根據(jù)直接支付用款計劃，在財政支付系統(tǒng)中自行錄入直接支付申請，并且輸入每一筆資金的收款人、開戶行、賬號、支付金額、用途等數(shù)據(jù)后提交財政審核，由財政廳結(jié)算中心審核后開具《財政直接支付憑證》送代理銀行，代理銀行通過財政零余額賬戶將資金直接支付給收款人。財政授權(quán)支付，是指高校根據(jù)授權(quán)支付用款計劃，在財政支付系統(tǒng)中自行錄入授權(quán)支付申請，并且輸入每一筆資金的收款人、開戶行、賬號、支付金額、用途等數(shù)據(jù)后向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行在財政部門下達(dá)的授權(quán)支付用款計劃內(nèi)，通過高校零余額賬戶將資金支付給收款人。

二、新常態(tài)下國庫集中支付對高校資金管理的影響

（一）高校資金預(yù)算管理發(fā)生變化。預(yù)算是高校實行國庫集中支付的一個重要前提。國庫集中支付促使高校的財政資金預(yù)算做更細(xì)致的分類，高校依據(jù)年度資金預(yù)算安排各項科研項目經(jīng)費、日常辦公經(jīng)費、人員經(jīng)費和其他日常性經(jīng)費支出，采取“彈性預(yù)算”或“零基預(yù)算”的編制方法合理地編制用款計劃并落實到類、款、項、目，將預(yù)算細(xì)化到具體項目。財政部門按照高校申報的預(yù)算下達(dá)財政指標(biāo)，高校在編制部門預(yù)算時，要統(tǒng)籌考慮整個學(xué)校的實際情況和各部門的發(fā)展需要。在預(yù)算執(zhí)行過程中，專款專用，高校不得隨意變更項目支出的用途和方式。國庫集中支付能有效地提高高校預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，避免高校預(yù)算執(zhí)行的隨意性。

（二）財政資金劃撥方式發(fā)生變化。在實行國庫集中支付制度前，高校不需要向財政部門上報各類具體的用款明細(xì)，財政預(yù)算資金直接劃撥到高校的開戶銀行賬戶上，高校自己掌握財政資金，可以較為靈活和獨立地使用財政資金。國庫集中支付改變了預(yù)算資金的劃撥方式，高校每年根據(jù)財政部門審核過的部門預(yù)算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門進(jìn)行批復(fù)，財政部門批復(fù)后將資金按照一定的用款額度通過指標(biāo)的形式在財政支付系統(tǒng)的用款計劃中反映，財政不再直接下?lián)苜Y金到高校，高校獲取財政劃撥資金是個指標(biāo)的概念。當(dāng)實際發(fā)生支付時，由代理銀行對高校的用款進(jìn)行資金支付，并且支付數(shù)額限制在批復(fù)的用款額度內(nèi)。國庫集中支付的實行使得高校財政資金的劃撥透明化。

（三）財政資金支付方式發(fā)生變化。國庫集中支付制度下，高校每筆財政資金支出都通過財政支付系統(tǒng)，直接支付必須通過財政部門的審核才能支付，授權(quán)支付在批準(zhǔn)的額度內(nèi)可自行申請支付，資金都是財政部門通過單一賬戶由代理銀行將款項付給收款人，在這一支付過程中資金不再經(jīng)過高校的賬戶，降低了資金的保管風(fēng)險。當(dāng)高校向關(guān)聯(lián)賬戶進(jìn)行資金支付時，必須經(jīng)過財政部門審批并受嚴(yán)格監(jiān)管，國庫支付中心能夠在事前發(fā)現(xiàn)和制止不符合規(guī)定的支付，并且借助財政支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)對高校每筆支出款項的性質(zhì)、類別、數(shù)額、用款進(jìn)程和去向進(jìn)行及時監(jiān)控，有利于財政部門直觀地掌握高校資金的支付情況，提高高校財政資金的使用效率。

三、高校資金實行國庫集中支付存在的問題

（一）高校對資金管理的自主權(quán)降低，壓縮了銀校合作空間。在實行國庫集中支付制度前，財政專項資金和返還的非稅收入等全部下?lián)苤粮咝５你y行賬戶，高校有權(quán)自主支配和使用這些資金。國庫集中支付的實行，削弱了高校對資金集中管理、統(tǒng)籌使用的自主權(quán)，也對銀行合作關(guān)系產(chǎn)生影響。資金不再下?lián)艿礁咝５拈_戶銀行，而是以指標(biāo)的形式下達(dá)，高校所有的預(yù)算資金和財政結(jié)余資金沉淀在國庫單一賬戶中，開戶銀行只能管理高校原有的結(jié)余資金、預(yù)算外的橫向科研經(jīng)費和其他收入等。由于項目的特殊性和時間的緊迫性，部分本應(yīng)由國庫集中支付的款項，只能由銀行賬戶自有資金進(jìn)行墊付，導(dǎo)致高校在開戶銀行的貨幣資金存量減少。同時，財政部門加強對高校銀行賬戶的清理，高校開立新的銀行賬戶、變更和撤銷銀行賬戶也必須先報財政部門審批。最后，高校在開戶銀行的信貸規(guī)模的逐步下降，銀校合作空間逐漸縮減；國家對于高校新增貸款有著嚴(yán)格的限制，開戶銀行可能會因高校的資金存量少而不愿繼續(xù)貸款給高校。財政部門對高校專項化債資金全部實行國庫集中支付，直接撥付到高校貸款賬戶，高校在開戶銀行中的貸款余額逐年降低，減少了銀行的利潤空間。利潤的減少必然會影響銀行對高校的服務(wù)的投入，壓縮高校與銀行的合作空間。

（二）國庫財政預(yù)算資金下達(dá)滯后，增加了資金運作成本。國庫集中支付制度下，非稅收入上繳后財政部門每年初增加高校部門預(yù)算的用款計劃，待批準(zhǔn)之后可以使用，而專項資金需在財政預(yù)算經(jīng)人大審議通過，在兩會閉幕之后才會下達(dá)財政指標(biāo)，高校在年度初始至專項經(jīng)費下達(dá)之前的時間段內(nèi)，正是經(jīng)費使用的高峰時期，卻出現(xiàn)經(jīng)費無指標(biāo)可使用的情況。預(yù)算外資金的下達(dá)集中在下半年，國庫資金撥付與項目執(zhí)行進(jìn)度不一致，資金下達(dá)不及時，會增加資金的運作成本，容易引起突擊花錢、墊付資金、年末產(chǎn)生大量的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。高校資金的使用方向和使用進(jìn)度也有嚴(yán)格的規(guī)定，當(dāng)年的預(yù)算必須在當(dāng)年完成，年底未使用的剩余資金將全部收回國庫，當(dāng)年部門預(yù)算使用進(jìn)度未達(dá)到規(guī)定比例也會影響到下一年度部門預(yù)算的金額，國庫資金賬戶一般情況下也不得向高校其他銀行賬戶劃轉(zhuǎn)資金。高校發(fā)生墊付資金的情況須向相關(guān)單位事先備案，事后辦理代墊資金轉(zhuǎn)回的程序也很復(fù)雜，且審批周期較長，不利于高校資金的合理使用。

（三）國庫系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)不對接，降低了資金支付時效。國庫集中支付系統(tǒng)要求專網(wǎng)專機，與學(xué)校財務(wù)系統(tǒng)是獨立運行的兩個系統(tǒng)，國庫支付系統(tǒng)中下達(dá)的項目指標(biāo)與高校財務(wù)系統(tǒng)中設(shè)立的項目沒有一一對應(yīng)，需要財務(wù)人員熟練掌握國庫每個項目的具體使用范圍、每一筆支出對應(yīng)的國庫支付系統(tǒng)上的具體項目。同時，高校年度預(yù)算資金的用款計劃、使用進(jìn)度、支出明細(xì)等信息全部在國庫支付系統(tǒng)中體現(xiàn)，沒有實現(xiàn)國庫、財政與高校之間數(shù)據(jù)的同步與共享。國庫系統(tǒng)內(nèi)的信息不能導(dǎo)入財務(wù)系統(tǒng)，財務(wù)系統(tǒng)制單時不能調(diào)用國庫指標(biāo)項目，財務(wù)系統(tǒng)的銀行信息不能直接傳到國庫系統(tǒng)，每一筆申請需將收款單位、開戶行及銀行賬號、付款金額、資金用途等信息逐筆手工在國庫支付系統(tǒng)中錄入后再提交申請。直接支付下國庫支付中心在審核付款業(yè)務(wù)時，無法對高校填制的支付憑證進(jìn)行真實性審核，授權(quán)支付下高校財務(wù)人員在上午9點至下午3點前通過代理銀行的網(wǎng)銀進(jìn)行最終的支付，代理支付銀行在1—2個工作日后出具紙質(zhì)回單，整個付款流程需要至少3—7個工作日。國庫支付系統(tǒng)與高校的財務(wù)系統(tǒng)不對接，一定程度上增加了付款環(huán)節(jié)和財務(wù)人員的工作量，也降低了資金支付時效。

四、新常態(tài)下完善高校資金國庫集中支付的對策

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，高校主管部門權(quán)力逐漸下放，高?？蒲薪?jīng)費實行“放管服”改革。高校要加強全面預(yù)算管理，合理配置財政資金，提高資金使用效率，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將國庫集中支付體系與財務(wù)系統(tǒng)對接，做到新常態(tài)下財政會計一體化的跨越式發(fā)展。

（一）建立高校內(nèi)外聯(lián)動機制，拓展高校資金使用自主權(quán)。高校財政指標(biāo)的下達(dá)、申請、使用、查詢，政府采購的編號錄入、合同錄入，銀行賬戶的卡戶、變更、注銷審批、公務(wù)卡的申請、支付、查詢，都通過國庫支付系統(tǒng)完成。新常態(tài)下，國庫集中支付的實行將高校各內(nèi)部主體業(yè)務(wù)結(jié)合在一起，傳統(tǒng)的獨立資金支付業(yè)務(wù)與計劃、預(yù)算、基建、資產(chǎn)等高校財務(wù)部門全盤業(yè)務(wù)的“業(yè)務(wù)流、資金流、信息流”有機銜接。通過與外部主體建立高效的業(yè)務(wù)鏈聯(lián)動機制，將高校與財政部門的教科文處、預(yù)算處、國庫處、支付中心、政府采購處、國有資產(chǎn)管理處、銀行等多部門相關(guān)業(yè)務(wù)有效整合。財政部門對高校科研資金管理權(quán)力逐漸下放，擴(kuò)大財政科研項目資金管理權(quán)限。通過提高項目預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)、勞務(wù)費分配管理自主權(quán)、間接費使用管理自主權(quán)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按規(guī)定使用自主權(quán)等，拓展高校資金使用自主權(quán)。

（二）調(diào)整與銀行的合作方向，拓寬高校資金來源。根據(jù)國庫集中支付制度的特點、發(fā)展趨勢及高校辦學(xué)方向的轉(zhuǎn)變等，及時對原有銀校合作的服務(wù)方式、合作條款等方面進(jìn)行深入細(xì)致的研究，簽訂新的銀校合作協(xié)議。高校積極爭取將國庫資金參與銀行貸款信用等級的評定，控制貸款總量，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，推進(jìn)高校債務(wù)重組。將原有以高校在開戶銀行的資金存量多少為主的評價體系，改變?yōu)橐愿咝５你y行存款和財政國庫資金指標(biāo)的合計數(shù)作為資金存量的評價體系。同時，高校應(yīng)加強產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，通過與社會辦學(xué)機構(gòu)合作，大力發(fā)展成人教育，與企業(yè)合作辦學(xué)，建立獨立二級學(xué)院，并積極爭取校友捐贈、社會資助等來拓寬資金來源。同時，對高校的資金結(jié)構(gòu)和資金運動規(guī)律進(jìn)行深入研究，盤活存量資金，加快資金周轉(zhuǎn)。

（三）優(yōu)化預(yù)算資金支出管理程序，提高財政資金利用效益。對于國庫預(yù)算資金下達(dá)滯后的問題，首先，由于項目審批和資金審批存在時間差，導(dǎo)致部分科研項目審批通過以后，用款指標(biāo)暫未下達(dá)，建議以經(jīng)費用款指標(biāo)的下達(dá)時間作為項目的啟動時間。其次，財政部門結(jié)合高校的學(xué)年年度（每年的2月至下年 1月）與會計年度（1—12月）不一致性的實際情況，預(yù)先下達(dá)部分可以通用的常規(guī)部門預(yù)算指標(biāo)。最后，財政部門通過減少預(yù)算資金的申請、審批、下達(dá)的時間，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算資金管理程序，從而保證高校的預(yù)算資金能夠及時到位，避免預(yù)算資金下達(dá)晚高校大量墊付資金的情況發(fā)生。同時，高校的各個賬戶、關(guān)聯(lián)的基建賬戶、后勤集團(tuán)賬戶等在國庫系統(tǒng)進(jìn)行賬戶備案，在財政部門的審批額度內(nèi)，允許高校向這些賬戶劃轉(zhuǎn)資金，減少財政存量資金，提高財政資金的利用效益。

（四）國庫集中支付系統(tǒng)與高校財務(wù)核算系統(tǒng)相結(jié)合，提高資金支付效率。為了減輕高校財務(wù)人員工作量，提高財政資金結(jié)算效率，將國庫支付系統(tǒng)與高校財務(wù)核算系統(tǒng)兩個獨立的系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，在高校、國庫支付中心、代理銀行各主體之間建立信息共享的國庫集中支付電子化體系，實現(xiàn)高校從預(yù)算、核算到支付程序中每個環(huán)節(jié)的有效對接。將國庫系統(tǒng)的具體指標(biāo)、金額、使用情況等數(shù)據(jù)傳輸?shù)截攧?wù)核算系統(tǒng)，在財務(wù)做賬時可以直接在核算系統(tǒng)選擇對應(yīng)的國庫支付項目；將財務(wù)核算系統(tǒng)的具體項目、每一筆支付金額、收款方銀行信息等直接傳送到國庫系統(tǒng)，核算系統(tǒng)中輸入的每一筆支付數(shù)據(jù)可以直接在國庫支付系統(tǒng)顯示，完成雙方數(shù)據(jù)傳輸。同時，按照資金性質(zhì)的不同，提高具體支付方式的靈活性，放寬高校在申請用款計劃時財政部門對用款計劃中直接支付與授權(quán)支付比例劃分的限制，適當(dāng)提高授權(quán)支付的比例。如高校日常零星報銷等部門預(yù)算不需提交國庫審核，可以直接通過代理銀行支付，簡化國庫集中支付審批支付流程，提高資金的支付效率。

（五）加強高校財務(wù)隊伍建設(shè)，提高會計人員專業(yè)水平。高校資金在實行國庫集中支付后，會計人員需要對預(yù)算、支出、基建、政府采購等都有全面的了解，現(xiàn)有的財務(wù)隊伍已經(jīng)不能滿足新常態(tài)下國庫集中支付發(fā)展的需要。國庫集中支付制度下，不僅要對高校參與國庫支付業(yè)務(wù)的出納人員進(jìn)行培訓(xùn)，還需要對整個財務(wù)部門的會計人員進(jìn)行國庫業(yè)務(wù)集中培訓(xùn)，要求會計人員能熟悉財政國庫管理制度改革的內(nèi)容、了解財政國庫管理制度改革的政策、掌握國庫集中支付的操作程序。通過對高校會計人員進(jìn)行培訓(xùn)交流、參觀學(xué)習(xí)等，使其在專業(yè)素質(zhì)以及思想素質(zhì)方面都能符合國庫集中支付制度的要求，主動順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下高校資金支付的改革方向，加強工作的前瞻性，為高校資金實行國庫集中支付的改革提供良好的人員保障。