湖南省構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機制和對策研究

尹智勇　陳國生　吳波

摘 要：在將研究視角聚焦于構(gòu)建城鎮(zhèn)體系促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，對湖南構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐探索與理論進行了全方位研究，提出促進湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的具體對策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)一體化；關(guān)鍵要素；發(fā)展機制；湖南省

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0053-02

一、湖南省城鄉(xiāng)一體化要素及機制分析

（一）城市首位度不高

2012年全省城鎮(zhèn)人口3 097.06萬人，其中長沙市495.84萬，衡陽市344.77萬，岳陽市272.29萬，常德市247.39萬，邵陽市258.57萬，株洲市230.88萬，郴州市209.79萬，永州市209.65萬，懷化市186.27萬，益陽市183.03萬，湘潭市150.23萬，婁底市149.56萬，湘西州97.05萬，張家界市61.74萬。由此可知，湖南省的城市首位律相關(guān)指數(shù)：兩城市指數(shù)（S2=P1/P2=

495.84/347.77）是1.43；四城市指數(shù)（S4=P1/[P2+P3+P4]=495.84/[347.77+272.29+247.39]）是0.57；十一城市指數(shù)（S41=2×P1/[P2+P3+…+Pl1]=2×495.84/[347.77+272.29+…+150.23]）是0.36。按照位序一規(guī)模原理，正常的四城市指數(shù)和十一城市指數(shù)都應(yīng)該是1，而兩城市指數(shù)應(yīng)該為2。無論是兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)，還是十一城市指數(shù)，均表明湖南省是一個城市首位度不高的城市。國內(nèi)外學者通常把城市規(guī)模分布分為首位型分布、位序一規(guī)模分布兩種基本類型，介于二者之間的則屬于過渡類型。根據(jù)上述分析可知，湖南是個首位型城市，但是首位度不高[1]。

（二）城市規(guī)模和等級分布存在差異

2012年全省14個市州中，城鎮(zhèn)人口在300萬人以上的有長沙和衡陽，城鎮(zhèn)人口占全省的27.14%；城鎮(zhèn)人口在200萬～300萬人的有岳陽市、常德市、邵陽市、郴州市、株洲市、永州市6個城市，城鎮(zhèn)人口占全省的46.13%，顯然，全省城鎮(zhèn)人口在200萬人以上的市州超過半數(shù)。城鎮(zhèn)人口在100萬～200萬人的有益陽市、懷化市、湘潭市、婁底市4個城市，城鎮(zhèn)人口占全省的21.6%；城鎮(zhèn)人口在100萬人以下的只有湘西州和張家界市，城鎮(zhèn)人口僅占全省的5.13%，其中，城鎮(zhèn)人口最少的張家界市不到最多的長沙市的12.5%。特別是長株潭城市群引領(lǐng)全省城鎮(zhèn)化發(fā)展。2012年，長株潭城市群城鎮(zhèn)人口為876.95萬人。該城市群63.39%的城鎮(zhèn)化率分別高出全省、全國平均水平16.74個和10.79個百分點。長沙市的城鎮(zhèn)化率達到69.35%，株洲市、湘潭市的城鎮(zhèn)化率超過了50%，三市的城鎮(zhèn)化率均高于全國平均水平[2]。

（三）城鎮(zhèn)數(shù)量多，密度大，平均規(guī)模偏小

2012年湖南省有設(shè)市城市達到29個，其中1個特大城市（長沙），8個大城市（衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、郴州、邵陽、益陽），4個中等城市（永州、婁底、懷化、耒陽），16個小城市，1 454個建制鎮(zhèn)，城市密度達到1.4個/萬平方公里，小城鎮(zhèn)密度為68.52個/萬平方公，初步形成了以省會長沙為中心區(qū)域，各個市（州）區(qū)域中心城市為骨干，眾多小城鎮(zhèn)為依托，大中小城市并舉，小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。但是全省29個城市當中市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為1 040.63056萬人，每個城市的平均規(guī)模僅為35.88381241萬人，比全國城市的平均規(guī)模低30%。湖南省建制鎮(zhèn)的平均規(guī)模為0.57萬人，比全國的平均規(guī)模低20%。而鄰省的武漢和廣州，無論人口規(guī)模還是經(jīng)濟實力都遠遠強于長沙市。由于省會城市規(guī)模偏小，經(jīng)濟實力弱，對區(qū)域的帶動作用不是很大，所以直接影響到湖南省城鎮(zhèn)體系和綜合經(jīng)濟區(qū)的形成[3]。

（四）城鎮(zhèn)地域分布不均衡，空間結(jié)構(gòu)不合理

湖南省自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯的地域差異，湖南省城鎮(zhèn)地域分布也很不均衡。2012年全省建制鎮(zhèn)密度是68.52個/萬平方公里，其中湘北（常德、岳陽）、湘南（衡陽、郴州、永州）、湘西（湘西州、懷化、張家界）、湘東（長沙、株洲、湘潭）、湘中（婁底、邵陽、益陽）分別為75.01、70.86、53.72、66.58、81.58個/萬平方公里，由于湖南西部地區(qū)的城市數(shù)量少，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)密度較低，從而嚴重制約了當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展。

主要原因是城鎮(zhèn)體系建設(shè)機制沒有理順。一是缺乏支撐小城鎮(zhèn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。一些小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)總量低，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集度較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雜亂，缺乏支撐性的主導產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，更缺乏與三次產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)和互動，從而導致農(nóng)村勞動力和人口難以進城立足。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃質(zhì)量不高，規(guī)劃滯后，不能及時地有效指導小城鎮(zhèn)建設(shè)。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃起點較低、標準較低，且缺少建設(shè)性的詳細規(guī)劃，造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保設(shè)施的缺乏，城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，環(huán)境不美。長期以來，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、人口聚集度低，輻射帶動力弱。三是缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識，建設(shè)發(fā)展中留下的遺憾多，缺乏特色。許多小城鎮(zhèn)的建筑質(zhì)量低，模仿痕跡重，千篇一律，雷同化、一般化，缺少精品、缺少標志性建筑。同時，一些小城鎮(zhèn)功能不足，綠化差、城鎮(zhèn)環(huán)境較差。

二、新型城鎮(zhèn)體系促進湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策

（一）優(yōu)化湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)

湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)在發(fā)展中要實現(xiàn)等級優(yōu)化，以形成一個更合理、更穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標的經(jīng)濟一體化。總體來說，湖南城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主導方向，未來的規(guī)模發(fā)展應(yīng)形成大都市區(qū)特大城市—中等城市—小城市—鎮(zhèn)的小規(guī)模結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)出一個有序鎮(zhèn)設(shè)置、合理分散尺度結(jié)構(gòu)。具體而言，中心城區(qū)要實現(xiàn)有序發(fā)展，在進一步集聚中要嚴格控制；中心城區(qū)周邊相鄰地區(qū)要結(jié)合中心城區(qū)的發(fā)展進行合理而適度的集聚，與中心城區(qū)一起組成疏密有致的市區(qū)。

（二）引導湖南省城鎮(zhèn)體系的空間有序布局

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新形式，湖南省將形成多中心、組群狀、梯度式的空間形態(tài)，呈現(xiàn)城市核心到外圍組團由密到疏、由高到低，梯度式的城市形態(tài)特征。若以市區(qū)而言，隨著城市化進程中，強調(diào)各地城域網(wǎng)建設(shè)特大城市，產(chǎn)業(yè)和功能區(qū)的元素將被擴散，解決長期存在的“大城市病”的問題，充分發(fā)揮在區(qū)域發(fā)展中的城市主導作用中心，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本路徑的融合。大都市區(qū)的發(fā)展目標是使大城市在更廣闊的區(qū)域中得以發(fā)展及大城市功能整體放大，通過建設(shè)大都市區(qū)為中心城市的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化改造與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供空間資源支撐。因此，中心城區(qū)未來將呈現(xiàn)高度集聚、集約的城市空間形態(tài)。對中小城市及小城鎮(zhèn)而言，要進一步加快交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，盡快形成沿交通基礎(chǔ)設(shè)施走廊發(fā)展的城鎮(zhèn)帶，高度集聚各類生產(chǎn)生活要素，實現(xiàn)有限資源的集中集約發(fā)展。

（三）科學定位湖南省城鎮(zhèn)體系中的城鎮(zhèn)職能

城鎮(zhèn)的功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展需要合理劃分職能城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的建立，應(yīng)該充分發(fā)揮現(xiàn)狀的優(yōu)勢，如資源的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，各城鎮(zhèn)的性質(zhì)和功能發(fā)展方向需要合理的確定。具體而言，中心城區(qū)要成為城市綜合服務(wù)功能集中提供的載體，積極完善城市的中心區(qū)域職能，從而在區(qū)域中發(fā)揮更強有力的輻射作用，重點發(fā)展通訊、會展商務(wù)、文化教育、現(xiàn)代物流、金融、科技等高層次的第三產(chǎn)業(yè)和醫(yī)藥、電子信息等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和綠色環(huán)保的都市型工業(yè)。市區(qū)的外圍部分即近郊區(qū)域要重點發(fā)展食品輕工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)、機械等現(xiàn)代制造業(yè)以及住宅、生態(tài)、旅游等產(chǎn)業(yè)，大量就業(yè)崗位得以創(chuàng)造，農(nóng)村勞動力得以轉(zhuǎn)移；遠郊地區(qū)要加強第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，通過實施規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)地制度創(chuàng)新等措施提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有資源優(yōu)勢的第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)以旅游業(yè)和縣域中心城市的商貿(mào)、科技文化服務(wù)為重點，山地、深丘陵區(qū)域以林業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展為重點。

（四）創(chuàng)新機制促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)體系的發(fā)展機制是區(qū)域內(nèi)的人口要素、產(chǎn)業(yè)要素、土地要素、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施要素以及制度要素等共同作用的一種組織關(guān)系，各種要素在經(jīng)濟活動過程發(fā)揮作用，也就是說，經(jīng)濟活動過程與區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展、壯大以及體系的完善是同步的過程，經(jīng)濟活動將起決定性的作用，從而對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到直接作用。一是要進一步推進農(nóng)村土地改革?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是基于基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和管理在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況相分離，產(chǎn)權(quán)的集體所有權(quán)并且有虛置，模糊對象屬性等問題，這種制度在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的形勢下，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展進程。二是要進一步拓展未來的政府投融資平臺功能，完善政府投融資平臺的改革。在市一級主要加強政府投融資平臺的作用，在二、三圈層的縣一級要加快建立針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的的投資公司。此外還要加強政府基金對中小企業(yè)的扶助作用，對成長性高、示范作用強的項目進行重點扶持。三是建立城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化作為財政轉(zhuǎn)移支付的價值取向和基本要求。四是加快城鄉(xiāng)管理體制的完善。繼續(xù)對市級政府部門的職能進行整合和分工優(yōu)化，形成職責明確、分工合理、機構(gòu)精簡、權(quán)責一致的橫向組織體系；科學界定各級行政部門的功能定位和職能配置，形成決策、執(zhí)行合理區(qū)隔和協(xié)調(diào)的縱向組織體系。中心城區(qū)要加快街道辦管理體制改革，改變城市核心區(qū)經(jīng)濟職能過于分散化和社會管理職能弱化的現(xiàn)狀，增強市一級對中心城區(qū)經(jīng)濟職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內(nèi)消耗，優(yōu)化中心城區(qū)的功能布局和產(chǎn)業(yè)布局；加快郊縣“撤縣建區(qū)”的步伐，努力促進郊縣經(jīng)濟向城區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，加快城市副中心建設(shè)；適當擴大相鄰城區(qū)的“擴區(qū)”范圍，以“擴區(qū)”取代“建區(qū)”，加快重點功能區(qū)的建設(shè)速度，完善功能區(qū)建設(shè)的體制機制，并及時出臺有關(guān)的配套政策，推進重點功能區(qū)的建設(shè)步伐。

參考文獻：

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[2] 楊暢文.湖南人口城鎮(zhèn)化狀況分析[BL/OL].湖南統(tǒng)計網(wǎng)，2013-07-11.

[3] 謝守紅.湖南省的城鎮(zhèn)空間布局[J].城市問題，2003，（2）：22-26.

[責任編輯 陳麗敏]