地方財政票據(jù)管理現(xiàn)狀、問題及對策

孟衛(wèi)東 馮冰清

（重慶大學，重慶沙坪壩區(qū) 400044）

財政票據(jù)既是行政事業(yè)單位會計核算的重要憑證，也是非稅收入管理的源頭。加強地方財政票據(jù)的管理，對于提高政府非稅收入管理水平，規(guī)范財經(jīng)秩序有著重要的作用。本文對地方財政票據(jù)管理的現(xiàn)狀和問題進行了深入分析，并結合當前推行財政票據(jù)電子化改革的背景，就如何進一步規(guī)范財政票據(jù)行為提出了對策建議。

一、地方財政票據(jù)管理現(xiàn)狀

現(xiàn)行財政票據(jù)主要分為非稅收入類票據(jù)、結算類票據(jù)和其他財政票據(jù)三類。非稅收入類票據(jù)包括非稅收入通用票據(jù)、非稅收入專用票據(jù)和非稅收入一般繳款書；結算類票據(jù)主要是指資金往來結算票據(jù)；其他財政票據(jù)包括公益事業(yè)捐贈票據(jù)、醫(yī)療收費票據(jù)、社會團體會費票據(jù)和其他應當由財政部門管理的票據(jù)。各地財政票據(jù)分類、印制規(guī)格和要素大致相同，但財政票據(jù)的具體數(shù)目視其專用票據(jù)的多少差異很大。近年來，隨著收費政策變化和財政票據(jù)管理信息化程度的提高，各地財政票據(jù)逐步歸并。以重慶市為例，2006年首次改版后財政票據(jù)共有50種，至2014年已縮減為38種，分為非稅收入類票據(jù)18種，結算類票據(jù)1種，其他財政票據(jù)19種；在其他票據(jù)中包含社保票據(jù)4種，醫(yī)療票據(jù)7種，其他票據(jù)8種。

目前來看，我國絕大多數(shù)?。ㄊ校┎扇　敖y(tǒng)一印制、分級管理”模式，省級財政部門負責財政票據(jù)的印制、銷毀和監(jiān)管工作，同時負責省本級單位財政票據(jù)申領、發(fā)放、核銷工作；地市及縣級財政部門負責本行政區(qū)域財政票據(jù)的申領、發(fā)放、核銷、銷毀和監(jiān)管工作；財政票據(jù)使用單位（執(zhí)收執(zhí)罰單位）負責本單位領用票據(jù)的使用、保管，并協(xié)助財政部門做好票據(jù)核銷和銷毀工作。同時，也有少數(shù)地區(qū)采取省級財政統(tǒng)一票樣，地市及縣級財政自行印刷、分級管理的模式。

為了規(guī)范財政票據(jù)行為，加強政府非稅收入征收管理和單位財務監(jiān)督，2010年以來，財政部先后印發(fā)了《行政事業(yè)單位資金往來結算票據(jù)使用管理暫行辦法》（財綜[2010]1號）、《關于行政事業(yè)性單位資金往來結算票據(jù)使用管理有關問題的補充通知》（財綜 [2010]111號）、《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》（財綜[2010]112號）、《醫(yī)療收費票據(jù)使用管理辦法》（財綜[2012]73號）等文件。2012年10月出臺的《財政票據(jù)管理辦法》（財政部令第70號）依據(jù)國家有關規(guī)定對財政票據(jù)管理進行了系統(tǒng)規(guī)范，明確了財政票據(jù)的種類、適用范圍和基本內(nèi)容，規(guī)范了財政票據(jù)的領購、發(fā)放、使用、保管、核銷、銷毀和監(jiān)督檢查等管理全過程，提出了推進財政票據(jù)電子化的改革方向?！敦斦睋?jù)管理辦法》對進一步規(guī)范財政票據(jù)行為，加強政府非稅收入管理和單位財務監(jiān)督，保障財政職能作用的發(fā)揮具有十分重要的意義，初步形成了國家層面財政票據(jù)管理制度框架。

各地結合財政部有關票據(jù)管理制度和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，相繼出臺了地方性法規(guī)和財政票據(jù)管理規(guī)范性文件，為地方財政票據(jù)管理工作提供了制度保障。如重慶市在2003年經(jīng)市人民政府第3次常務會議審議通過，以市政府令的方式出臺了《重慶市財政票據(jù)管理辦法》。

為了創(chuàng)新財政票據(jù)管理方式，自2010年起，各地積極推進財政票據(jù)電子化改革試點，已有部分省級財政開始使用網(wǎng)絡版財政票據(jù)管理系統(tǒng)。如重慶市依托計算機和信息網(wǎng)絡技術手段，將非稅收入收繳管理系統(tǒng)和財政票據(jù)管理系統(tǒng)整合開發(fā)，大力推進財政網(wǎng)絡票據(jù)，手工票據(jù)被嚴格限制并逐步減少使用范圍。在其新系統(tǒng)中，合理劃分了財政部門、財政票據(jù)使用單位和代理銀行三方的管理職責，結合非稅政策相關文件及信息系統(tǒng)所具備的流程固化特性，較好地實現(xiàn)了風險控制和制度執(zhí)行，并建立重慶非稅收入網(wǎng)(www.fs.cq.gov.cn)門戶網(wǎng)站，支持三方對賬、數(shù)據(jù)查詢、政策咨詢、票據(jù)查驗、業(yè)務辦理等多項行政服務功能，為今后全面推行財政電子票據(jù)打下基礎。

二、財政票據(jù)管理存在的問題

近幾年來，各級審計監(jiān)督部門在檢查中發(fā)現(xiàn)，財政票據(jù)管理信息化程度不高，財政票據(jù)管理部門與使用部門信息不對稱，存在一定的監(jiān)管難度和管控風險，手工開票還占有相當比例，不利于政府非稅收入征收管理。對照財政部《財政票據(jù)管理辦法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關要求，地方財政票據(jù)管理工作在制度層面、管理層面以及信息化建設上存在一些薄弱環(huán)節(jié)和管控風險，有些是新情況、新問題，亟需認真研究解決。

（一）制度缺陷分析

1.財政票據(jù)仍缺乏較完善的管理制度和操作辦法。如社會保險基金專用收入票據(jù)、社會團體會費票據(jù)、農(nóng)村經(jīng)濟組織票據(jù)等，目前只在地方暫行辦法層面作出規(guī)定，或由農(nóng)村村民委員會自理，缺乏部級指令層面的統(tǒng)一規(guī)范，在現(xiàn)實中已暴露出違規(guī)使用票據(jù)等情況，對市場經(jīng)濟秩序造成潛在的負面影響。

2.財政票據(jù)核銷、銷毀相關規(guī)定過于籠統(tǒng)粗疏，具體核銷工作不盡規(guī)范統(tǒng)一。特別是在《財政票據(jù)管理辦法》中提出“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”這一要求后，部分省市地區(qū)不能滿足票據(jù)自動核銷要求，仍停留在人工操作，致使票據(jù)核銷、銷毀過程存在操作風險。

3.財政票據(jù)違法違規(guī)行為處罰范圍界定不清。如財政部《財政票據(jù)管理辦法》，第四章財政票據(jù)的領購與發(fā)放中第十九條“財政票據(jù)實行憑證領購、分次限量、核舊領新制度”，其中“核舊領新”缺乏權威的、統(tǒng)一的法律解釋；再如《財政違法行為處罰處分條例》第十六條對違反“財政收入票據(jù)”管理規(guī)定的行為采取處罰措施，而非針對違反“財政票據(jù)”管理規(guī)定的行為。

（二）管理缺陷分析

1.財政票據(jù)使用環(huán)節(jié)存在諸多問題，如執(zhí)收單位填制手工票據(jù)要素不齊，代理銀行重新錄入差錯率高；非稅收入繳款金額需要人工逐筆核對，一些非稅收入項目入庫后無法正確歸集到相應的類別和科目，對賬難度較大；社團或單位將捐贈票據(jù)用于逃避稅收、攤派規(guī)費等目的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)向當?shù)仄髽I(yè)開具捐贈票據(jù)、資金往來結算票據(jù)收取資金，用于彌補經(jīng)費缺口；票據(jù)遺失較為普遍，甚至混用財政票據(jù)私設“小金庫”或侵占國有資產(chǎn)。

2.財政票據(jù)管理工作力量薄弱，絕大多數(shù)縣級財政票據(jù)監(jiān)管崗位人數(shù)僅為1-2人，用票單位普遍在200-300個之間，財政票據(jù)管理工作更多體現(xiàn)在向上級財政部門申領票據(jù)、向本級用票單位發(fā)放票據(jù)等環(huán)節(jié)，而對于票據(jù)核銷、檢查等重點環(huán)節(jié)的工作開展不足。

（三）系統(tǒng)缺陷分析

1.系統(tǒng)架構標準不一。這一系統(tǒng)缺陷產(chǎn)生的主要原因來自于不同的省級財政部門在財政票據(jù)電子化推廣進程及其軟件供應商選擇上的不一致。目前，大部分省級財政票據(jù)管理系統(tǒng)與非稅收入收繳管理系統(tǒng)相互獨立運行，僅僅滿足財政票據(jù)或非稅收入收繳業(yè)務辦理的需要，不利于非稅收入征收管理。同時，由于系統(tǒng)由不同的軟件供應商架構開發(fā)，且在本地區(qū)獨立運行，未能實現(xiàn)全國性的系統(tǒng)架構標準，導致數(shù)據(jù)結構、流程設計、權限管理、信息口徑等不一致，對異地繳費缺乏系統(tǒng)支持。另一方面，部分執(zhí)收單位開發(fā)了收費系統(tǒng)及開票軟件，與財政票據(jù)管理系統(tǒng)、非稅收入收繳系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不及時，票據(jù)管理存在漏洞。

2.財政票據(jù)核銷不及時。財政票據(jù)管理系統(tǒng)多為單機版運行，各單位財政非稅票據(jù)繳款期限、財政票據(jù)核銷期限未在系統(tǒng)上做出限制，導致單位積壓應核銷的財政票據(jù)，甚至未經(jīng)財政部門核銷擅自銷毀已使用的財政票據(jù)；財政部門對單位并未嚴格做到“核舊領新”。

3.資金安全隱患存在。新系統(tǒng)的開發(fā)和使用對工作人員的計算機操作技能及硬件設施提出了更高的要求。由于部分地區(qū)培訓不到位、設施配備不及時及工作人員習慣性使用手工票據(jù)等現(xiàn)狀，帶來的操作風險致使資金安全存在隱患，同時財政票據(jù)電子化改革進程也受到影響。

三、對策建議

財政票據(jù)監(jiān)管部門應該根據(jù)政府非稅收入及財政票據(jù)管理中遇到的新情況、新問題，積極推動管理規(guī)范化、程序化和法制化，特別應加強財政票據(jù)電子化管理以及電子票據(jù)的應用研究，不斷創(chuàng)新財政票據(jù)管理方式，為政府職能轉變和健全公共財政體制發(fā)揮更大的作用。

（一）健全財政票據(jù)管理制度體系

基于“以票控費”的征管理念，加快非稅收入立法進程，及時修改完善財政票據(jù)管理制度，逐步建立科學、規(guī)范、高效的財政票據(jù)管理體制和運行機制，是從源頭上和制度上清理整頓小金庫，預防和治理腐敗的根本舉措。首先，目前《財政票據(jù)管理辦法》是部門規(guī)章，與其他相關制度相比，法律層次還比較低，需進一步研究提高法律層次的可能性和途徑。其次，對社保基金票據(jù)、社團會費票據(jù)、農(nóng)村票據(jù)等應由財政部門管理的票據(jù)需進行深入調(diào)研，全面了解使用特點和管理中存在的各種問題，有針對性地制定單項適用性制度。第三，要加強內(nèi)部管理制度建設和執(zhí)行力度，包括票據(jù)印制、保管、核發(fā)、核銷、銷毀等制度，結合票據(jù)電子化系統(tǒng)，明確角色權限，把控違規(guī)風險；第四，應督促各用票部門和單位加強制度執(zhí)行力，根據(jù)財政票據(jù)相關的最新法律法規(guī)，結合部門和單位用票情況，完善內(nèi)部控制機制，將財政票據(jù)管理制度各項規(guī)定落到實處。

（二）推進財政票據(jù)電子化改革

在非稅收入政策不斷調(diào)整變化的情況下，整合開發(fā)非稅收入收繳和財政票據(jù)電子化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”，發(fā)揮財政票據(jù)在控費和促收兩方面的積極作用，是切實提高管理效率的最佳途徑。通過財政部門、財政票據(jù)使用單位、代理銀行三方網(wǎng)絡連接，實現(xiàn)收費政策、票據(jù)使用、資金收繳全過程的財政監(jiān)管，以及全省數(shù)據(jù)大集中管理。系統(tǒng)功能既要突出為政府非稅收入征收管理服務，又兼顧所有財政票據(jù)管理需要。既具有實用性，滿足財政部門票據(jù)監(jiān)管和用票單位業(yè)務管理需要；又具有先進性，充分運用好與時俱進的網(wǎng)絡信息技術及電子支付渠道。同時進一步統(tǒng)一票據(jù)管理業(yè)務流程、制定數(shù)據(jù)規(guī)范、加強信息共享，建立統(tǒng)一的財政票據(jù)管理信息數(shù)據(jù)庫和信息交流平臺，實現(xiàn)非稅收入政策、財政票據(jù)、收入收繳信息間的互聯(lián)互通，進而全面實施票據(jù)電子化管理。

1.簡并種類，為財政票據(jù)電子化管理提供基礎支持。按照財政部“以通用票據(jù)為主，專用票據(jù)為輔；以機打票據(jù)為主，手工票據(jù)為輔”的管理思路，進一步擴大非稅收入通用票據(jù)和機打票據(jù)的使用范圍，替代和廢止行政事業(yè)性收費通用票據(jù)及部分專用票據(jù)，為實現(xiàn)財政票據(jù)電子化管理奠定基礎。

2.源頭控制，提高非稅收入收繳透明度。將每個執(zhí)收單位的收費項目、收費標準、適用票據(jù)、資金繳存時限等信息，預先鎖定在財政票據(jù)管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡與非稅收入收繳系統(tǒng)實時連接，有效監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)欠繳、漏繳、坐支等違規(guī)行為，避免財政收入流失。

3.創(chuàng)新繳款方式，擴大電子繳款范圍。在執(zhí)收單位辦事窗口引入POS刷卡電子收繳等執(zhí)收方式，既方便繳款單位（或繳費人）繳款，又減輕代理銀行柜臺辦理的壓力；或借助與人民銀行國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）對接實現(xiàn)扣收，通過建立自動清算體系，實現(xiàn)非稅資金源頭分解和自動分成。

4.豐富系統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘功能。在互聯(lián)網(wǎng)、云計算及大數(shù)據(jù)等技術日漸成熟的環(huán)境中，非稅收入收繳和財政票據(jù)電子化信息系統(tǒng)在滿足數(shù)據(jù)收集、提數(shù)和分析等功能的基礎上，可豐富數(shù)據(jù)分析手段，明晰系統(tǒng)真實需求，提高洞見力和預判力，達到資源更優(yōu)配置和服務水平逐步完善的目的。

5.保障系統(tǒng)運行安全。在網(wǎng)絡信息技術飛速發(fā)展的時代背景下，安全是設計、架構及運行系統(tǒng)時不可忽視的關鍵，因此建立多層次多項目的系統(tǒng)防護措施刻不容緩。安全的票據(jù)管理系統(tǒng)應當具有數(shù)據(jù)異地災備及應急預案執(zhí)行功能，在單位用戶管理上使用具備公信力的身份認證措施，如CA認證系統(tǒng)或智能加密卡防護等，結合不定期的安全保護能力測評，以保證數(shù)據(jù)安全。

（三）規(guī)范財政票據(jù)管理工作流程

根據(jù)《財政票據(jù)管理辦法》相關要求，首先規(guī)范行政事業(yè)單位資金往來結算票據(jù)管理流程，嚴格審核該票據(jù)使用情況，杜絕執(zhí)收單位票據(jù)混用、串用行為；隨著銀行結算體系的日趨完善，資金往來結算票據(jù)的作用正在被逐步削弱，條件成熟時可以考慮取消此類票據(jù)。其次加強財政票據(jù)核銷管理，嚴格按照《財政票據(jù)管理辦法》的要求，切實做到“核舊領新”。第三是根據(jù)《醫(yī)療收費票據(jù)使用管理辦法》，加強醫(yī)療收費票據(jù)管理，從改進醫(yī)療收費票據(jù)形式、降低票據(jù)印制成本入手，既規(guī)范醫(yī)療收費行為，又方便患者索取或打印醫(yī)療收費票據(jù)。

（四）開展財政票據(jù)管理監(jiān)督檢查

首先健全檢查機制，堅持定期或不定期對各票據(jù)使用單位進行稽查，特別是對票據(jù)使用量大、問題突出的部門要進行重點檢查；第二，轉變監(jiān)督方式，與審計、紀檢等部門加強溝通協(xié)作，將監(jiān)督檢查工作規(guī)范化、制度化，形成監(jiān)管合力；第三，加大處罰力度，對擅自轉借、轉讓、買賣、代開、涂改、丟失票據(jù)及存根的等問題的，依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》和《財政票據(jù)管理辦法》相關規(guī)定，對有關責任單位和個人進行處罰，將檢查和處罰結果向社會公布，接受社會監(jiān)督。

（五）加強財政部門票據(jù)管理隊伍建設

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》相關要求，合理設置票據(jù)管理崗位，實現(xiàn)票據(jù)保管發(fā)放、核銷審驗、稽核監(jiān)督崗位分設，明確崗位職責；面向社會公眾開放票據(jù)管理門戶網(wǎng)站，公開辦事指南，提供非稅收入政策、財政票據(jù)真?zhèn)尾轵灪凸ぷ鞔鹨傻裙δ埽袑嵦岣叻账健?/p>

（六）加大財政票據(jù)管理調(diào)查研究力度

首先，地方財政部門應會同多方對財政票據(jù)監(jiān)管問題進行調(diào)研，尤其是財政票據(jù)使用對象和范圍等核心問題的研究，健全和完善與公共財政體系相適應的財政票據(jù)管理制度；其次，對電子票據(jù)有關問題進行調(diào)研，組織研究財政電子票據(jù)定義、概念、運用范圍、生成模式、管理流程等內(nèi)容，對電子票據(jù)的發(fā)展前景、使用管理中存在的問題及可研究案例等進行論證，不斷建立和完善財政電子票據(jù)系統(tǒng)功能；第三，開展國外政府非稅收入及票據(jù)研究。

面對互聯(lián)互通的新形勢，財政票據(jù)管理在電子化改革的背景下正穩(wěn)步推進，其制度的完善無疑會加強非稅收入資金收繳，提高財政系統(tǒng)風險防范能力，維護國家財經(jīng)秩序，在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面發(fā)揮積極作用。

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