政府資產(chǎn)負(fù)債表與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究

楊志宏

(中國(guó)人民銀行哈爾濱中心支行，黑龍江 150036)

一、引言及國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

目前，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”已經(jīng)成為引領(lǐng)我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域全面深化改革的總目標(biāo)和重要戰(zhàn)略任務(wù)，作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政更不例外，以改進(jìn)預(yù)算管理制度為首要任務(wù)的現(xiàn)代財(cái)政制度的建立自然成為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。因此，作為改進(jìn)預(yù)算管理制度重要內(nèi)容的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立和政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，自然也就被先天性地貼上了“國(guó)家治理”的標(biāo)簽，必將成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手。那么，政府資產(chǎn)負(fù)債表能否勝任推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重任，以及如何運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化呢？從目前的研究看，由于政府資產(chǎn)負(fù)債表和國(guó)家治理能力分屬于不同的學(xué)科領(lǐng)域，因而已有文獻(xiàn)分別單獨(dú)研究政府資產(chǎn)負(fù)債表和國(guó)家治理能力，還沒有將二者結(jié)合起來加以研究的成果。

關(guān)于政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究，主要包括編制和應(yīng)用兩個(gè)層次。國(guó)外對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究實(shí)際上屬于國(guó)家層面，更多探討的是國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的編制和應(yīng)用問題，Dickingson&Eakin(1936)最早提出將企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表技術(shù)應(yīng)用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的構(gòu)想，Raymond Goldsmith(1966)和 Revell(1966)開創(chuàng)了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究，之后主要集中于“政府資產(chǎn)估算”和“政府債務(wù)分析”兩個(gè)方面的探討，前者如日本銀行(1905)的國(guó)民財(cái)富調(diào)查、Scott Anthony(1959)的加拿大可再生財(cái)富估計(jì)等實(shí)踐，后者如Harvey S.Rosen(2003)的政府隱性債務(wù)、Hana Brixi(1998)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣等理論。同時(shí)，國(guó)外也形成了應(yīng)用國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究成果，如Raymond Goldsmith(1966)從金融結(jié)構(gòu)和金融發(fā)展視角闡述了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的五大用途，英國(guó)《財(cái)政穩(wěn)健法》(1998)要求關(guān)注公共部門資產(chǎn)負(fù)債表，并根據(jù)公共部門凈資產(chǎn)數(shù)據(jù)實(shí)施金箴規(guī)則和可持續(xù)投資規(guī)則，考察其財(cái)政可持續(xù)性。Allen(2002)指出，研究資產(chǎn)負(fù)債表可以從理論上清晰地界定出期限錯(cuò)配、貨幣錯(cuò)配、資本結(jié)構(gòu)錯(cuò)配和清償力缺失四類主要金融風(fēng)險(xiǎn)，Willian Easterly&David Yuravlivker(2003)以哥倫比亞和委內(nèi)瑞拉為例，論述了如何運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表評(píng)估政府財(cái)政狀況及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，大部分OECD成員國(guó)家都至少公布了不含有實(shí)物資產(chǎn)的金融資產(chǎn)負(fù)債表，英國(guó)、加拿大、日本和澳大利亞等部分發(fā)達(dá)國(guó)家定期公布其國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。

從國(guó)內(nèi)實(shí)踐情況看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系(2002)》中對(duì)資產(chǎn)負(fù)債核算新的修訂為依據(jù)，于2007年出版的《中國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表編制方法》一書，對(duì)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債核算的基本概念、核算原則、編制方法及國(guó)民資產(chǎn)的估價(jià)等進(jìn)行了討論，但迄今中國(guó)官方資產(chǎn)負(fù)債表仍處于試編階段，至今尚未對(duì)外公布過相關(guān)數(shù)據(jù)。目前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局已著手開展國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究與編制工作，財(cái)政部也已經(jīng)發(fā)布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編辦法》，并于2011年在部分省市開展試編工作，全國(guó)大部分省級(jí)政府及部分區(qū)縣級(jí)政府已經(jīng)試編了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。從國(guó)內(nèi)的研究情況看，自2012年以來，由馬駿(2012)、曹遠(yuǎn)征(2012)、李揚(yáng)(2012)和杜金富(2015)牽頭的研究團(tuán)隊(duì)分別嘗試編制了我國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，其中，馬駿(2012)將政府資產(chǎn)負(fù)債表作為國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的子表，分別從中央和地方政府角度探討了政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況；李揚(yáng)(2012)還重點(diǎn)研究了中國(guó)主權(quán)部門(廣義政府)資產(chǎn)負(fù)債表的編制和分析問題；杜金富(2015)分別從狹義政府、廣義政府及公共部門三個(gè)層次探討了中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制和分析問題。上述學(xué)者分別基于各自編制的資產(chǎn)負(fù)債表評(píng)價(jià)了中國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)前景，對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表涉及的重大宏觀經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行了專題研究，大體分析和預(yù)測(cè)了政府資產(chǎn)負(fù)債表面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。但總體而言，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于政府資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)用的研究仍顯不足，一是沒有明確政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用定位，二是缺乏一套運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)分析的框架和指標(biāo)體系，由此導(dǎo)致政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用價(jià)值難以充分發(fā)揮。

關(guān)于國(guó)家治理能力的研究，沿著兩條主線展開。一是以公共行政學(xué)領(lǐng)域“治理”內(nèi)涵的演變和批判吸收西方“治理理論”為邏輯起點(diǎn)，形成了“治理(理論)→國(guó)家治理→國(guó)家治理能力”的研究路線。“治理”概念經(jīng)世界銀行、全球治理委員會(huì)使用后得以盛行并被賦予了區(qū)別于“統(tǒng)治”的新含義后，形成了西方“治理理論”，主張多主體、多中心的多元化治理甚至“無政府的治理”(Gerry Stoker，1999；J.N.Rosenau，2001)，進(jìn)而又形成了所謂的“善治”理念(Mary Klaus Simoci，1999)。國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者主張對(duì)待西方“治理理論”持批判借鑒的態(tài)度(方濤，2015；佟德志，2014)，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨人的國(guó)家治理，既區(qū)別于傳統(tǒng)的治國(guó)理政，又區(qū)別于西方“治理理論”(王浦劬，2014)，當(dāng)下我國(guó)治理的重心仍然須以國(guó)家、政府為主體和主導(dǎo)(陳明明，2014)，但要借鑒西方“治理理論”(王本剛，2013)。在此基礎(chǔ)上形成了國(guó)家治理能力的“國(guó)家論”，即國(guó)家運(yùn)用制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力(韓振峰，2013；劉俊杰，2014)，或者國(guó)家制度的執(zhí)行能力(俞可平，2014)。二是以政治學(xué)領(lǐng)域的“國(guó)家能力理論”為邏輯起點(diǎn)，形成了“國(guó)家能力→國(guó)家治理能力”的研究路線。國(guó)外主要研究國(guó)家能力，強(qiáng)調(diào)將社會(huì)納入國(guó)家能力的分析框架(Theda Scocpol，1985；Joel S.Migdal，1988)，并提出了提取、滲透、規(guī)制和分配四大國(guó)家能力，以及國(guó)家制定產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力、國(guó)家的宏觀管理能力和應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)的能力(Grindle，1996；Haggard＆Kaufman，1992)。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者自十八屆三中全會(huì)以來，詳細(xì)比較分析了國(guó)家能力和國(guó)家治理能力的區(qū)別和內(nèi)在契合(張長(zhǎng)東，2014)，并將基礎(chǔ)性國(guó)家能力視為國(guó)家治理能力的基本出發(fā)點(diǎn) (王紹光，2014)，其他學(xué)者分別將國(guó)家治理能力歸納為“三要素說”、“四要素說”、“綜合要素說”等。關(guān)于如何推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，國(guó)內(nèi)形成了“發(fā)展論”、“制度論”、“文化論”、“價(jià)值論”和“技術(shù)論”等代表性觀點(diǎn)(姚亮，2014)。由此可見，目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)家治理能力的研究重點(diǎn)是其內(nèi)涵、特征及構(gòu)成，而對(duì)提高國(guó)家治理能力政策建議的研究，基本停留在總體思路和實(shí)現(xiàn)路徑等宏觀層面，并沒有探討微觀的、更具體的手段和方法，導(dǎo)致推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的政策建議缺乏可操作性。

本文擬根據(jù)國(guó)家治理能力的內(nèi)涵，結(jié)合政府資產(chǎn)負(fù)債表蘊(yùn)含的豐富信息和具備的強(qiáng)大分析功能，在歸納總結(jié)政府資產(chǎn)負(fù)債表治理功能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用指標(biāo)體系，為運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐奠定基礎(chǔ)。

二、政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

首先，政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的歷史必然性。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，作為配置公共資源的核心制度，財(cái)政安排集政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方三大重要關(guān)系于一體，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多個(gè)方面，必然拉動(dòng)、影響整個(gè)社會(huì)資源的配置和整體的社會(huì)管理，因此，財(cái)政體制的改革創(chuàng)新必然成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手。構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、編制政府資產(chǎn)負(fù)債表作為改進(jìn)政府預(yù)算管理、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，自然應(yīng)該服務(wù)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)?？梢?，運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力的基本邏輯就是“政府資產(chǎn)負(fù)債表→權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度→預(yù)算管理制度→現(xiàn)代財(cái)政制度→國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。因此，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

其次，政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)可行性。政府資產(chǎn)負(fù)債表具有豐富的信息含量與強(qiáng)大的分析功能，既基于企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表而又高于企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表，而且較現(xiàn)行的預(yù)決算報(bào)表更具優(yōu)勢(shì)。一方面，政府資產(chǎn)負(fù)債表與企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的主體范疇處于完全不同的層面。企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表反映的某一時(shí)點(diǎn)資產(chǎn)情況和負(fù)債情況及財(cái)務(wù)安全性和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性均屬于某一企業(yè)主體，而政府資產(chǎn)負(fù)債表的主體是一國(guó)政府，其資產(chǎn)和負(fù)債均屬于國(guó)家范疇，資產(chǎn)和負(fù)債結(jié)合起來評(píng)估的是一國(guó)政府的整體風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)安全性。另一方面，政府資產(chǎn)負(fù)債表與預(yù)決算報(bào)表的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不同。預(yù)決算報(bào)表基于現(xiàn)收現(xiàn)付制，僅能反映政府財(cái)政預(yù)算收支情況，無法完整反映政府擁有的資源、政府的各類負(fù)債，對(duì)政府財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任不能進(jìn)行科學(xué)有效的記錄、評(píng)價(jià)和披露，而且預(yù)決算報(bào)表披露政府財(cái)務(wù)信息的形式簡(jiǎn)單且內(nèi)容有限，對(duì)內(nèi)難以充分支持政府決策，對(duì)外透明度不高、難于監(jiān)督；而政府資產(chǎn)負(fù)債表基于權(quán)責(zé)發(fā)生制，不僅突出了資產(chǎn)和負(fù)債列報(bào)的完整性，反映國(guó)家性資產(chǎn)的公允價(jià)值以及政府的預(yù)計(jì)負(fù)債，而且能夠全面反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況和履行受托責(zé)任情況。因此，政府資產(chǎn)負(fù)債表可以使國(guó)家治理、政府治理建立在嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度基礎(chǔ)上，政府資產(chǎn)負(fù)債表天然具備推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大功能。

三、政府資產(chǎn)負(fù)債表的治理功能及其作用機(jī)理

目前研究國(guó)家治理能力的兩條路線得出的結(jié)論可謂殊途同歸，其對(duì)國(guó)家治理能力的內(nèi)涵界定與我國(guó)十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出的“運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”基本相似，而將“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度”用于管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、國(guó)防及黨建七個(gè)方面事務(wù)的能力，就是國(guó)家治理能力。照此邏輯，國(guó)家治理能力自然可理解為由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)治理能力、政治行政領(lǐng)域的政府治理能力、社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)治理能力等七種能力構(gòu)成的一種綜合性能力，從而為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供了切入點(diǎn)。從宏觀層面看，市場(chǎng)治理能力、政府治理能力和社會(huì)治理能力的提升是政府資產(chǎn)負(fù)債表可以主要發(fā)揮作用的領(lǐng)域，由此形成了政府資產(chǎn)負(fù)債表的三大治理功能：市場(chǎng)治理功能、政府治理功能和社會(huì)治理功能。其中，政府治理功能屬于“自治理功能”，即政府通過資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行自身建設(shè)、自我完善；市場(chǎng)治理功能和社會(huì)治理功能屬于“他治理功能”，即政府運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行改造和完善。需要說明的是，政府資產(chǎn)負(fù)債表的三大治理功能并非孤立存在，而是相互融合、相互滲透、共同處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方三大關(guān)系的功能合體，又可體現(xiàn)為微觀層面的五個(gè)方面(見圖1)。

圖1 政府資產(chǎn)負(fù)債表的治理功能

第一，財(cái)務(wù)治理功能。一是政府資產(chǎn)負(fù)債表用存量指標(biāo)來反映政府的財(cái)務(wù)狀況，彌補(bǔ)目前衡量政府財(cái)務(wù)狀況主要用流量指標(biāo)的不足，可以修正僅用流量指標(biāo)評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)狀況得出的看似合理的結(jié)論，如用資產(chǎn)變現(xiàn)獲取財(cái)政收入，雖然流量指標(biāo)顯示收入增加，但存量指標(biāo)顯示資產(chǎn)變少。二是政府資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方可反映政府資產(chǎn)總額及其構(gòu)成情況，揭示政府在某一時(shí)點(diǎn)所擁有的經(jīng)濟(jì)資源、分布情況及運(yùn)營(yíng)情況；負(fù)債方可反映政府某一時(shí)點(diǎn)的負(fù)債總額及其結(jié)構(gòu)，揭示政府近期與未來需要支付的債務(wù)數(shù)額、償債緊迫性和償債壓力大小。三是根據(jù)政府各個(gè)部門的資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)情況，重點(diǎn)關(guān)注出現(xiàn)負(fù)的凈資產(chǎn)的部門，同時(shí)可以了解哪些部門有可出售或劃撥的正的凈資產(chǎn)，以便特定時(shí)間用來解決其他部門的負(fù)的凈資產(chǎn)問題，由此可以提高改善整個(gè)政府的資產(chǎn)負(fù)債管理能力。

第二，績(jī)效評(píng)價(jià)功能。政府資產(chǎn)負(fù)債表可以為評(píng)價(jià)政府績(jī)效提供定量化的指標(biāo)依據(jù)，而政府績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)政府改革的有效治理工具。從國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來看，定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)不可或缺，但目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的瓶頸就是缺乏定量化信息。政府資產(chǎn)負(fù)債表通過直接而全面地反映公共資源的使用狀況，滿足了政府績(jī)效評(píng)價(jià)追求政府公共財(cái)務(wù)資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的需求，成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)最為重要的信息平臺(tái)之一；它不僅能提供一般性的政府績(jī)效信息，而且也能夠滿足注重政府管理過程績(jī)效評(píng)價(jià)的信息需求；政府資產(chǎn)負(fù)債表部分信息的公開，可為社會(huì)公眾監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)行為、評(píng)價(jià)政府績(jī)效提供便利。運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表評(píng)估政府績(jī)效的一個(gè)重要應(yīng)用是助力地方債發(fā)行，即地方政府需要向發(fā)債評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾公布其政府資產(chǎn)負(fù)債表的部分信息，方可獲得信用評(píng)級(jí)進(jìn)而成功發(fā)債，這也可以提高地方政府的財(cái)政透明度，使地方政府的融資方式逐步規(guī)范化、透明化。

第三，科學(xué)決策功能。政府資產(chǎn)負(fù)債表可以為政府部門提供豐富的政府財(cái)務(wù)信息，便于政府部門做出最大程度上貼合實(shí)際的決策，而不僅僅是依賴經(jīng)驗(yàn)和直覺做出，公共決策的科學(xué)化將有更為堅(jiān)實(shí)的保障。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是可以摸清政府的家底，全面衡量政府掌控資源的規(guī)模，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，為制定治理市場(chǎng)的相關(guān)決策提供依據(jù)；二是能夠客觀評(píng)價(jià)中央和地方財(cái)政的分配關(guān)系，政府資產(chǎn)負(fù)債表從根本上體現(xiàn)了政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整所需要?jiǎng)澐值呢?cái)力總量和層次，為理順中央和地方收入劃分、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性奠定基礎(chǔ)；三是有利于提高政府預(yù)算的公開透明度，并為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高宏觀經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性和前瞻性；四是根據(jù)政府資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)等存量指標(biāo)解構(gòu)各國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及體制特征，可以揭示一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型面臨的問題，進(jìn)而啟示未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，為制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策提供參考。

第四，危機(jī)監(jiān)控功能。經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)是當(dāng)今社會(huì)不可回避的話題，而債務(wù)危機(jī)已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的基本要素，政府資產(chǎn)負(fù)債表為應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)提供了更多的治理資源。一是通過分析部門間資產(chǎn)負(fù)債表之間的內(nèi)在聯(lián)系，監(jiān)測(cè)某一時(shí)點(diǎn)上各經(jīng)濟(jì)部門詳細(xì)的資產(chǎn)負(fù)債情況，評(píng)估每個(gè)部門的償債能力、舉債籌資能力，并且發(fā)現(xiàn)各部門之間是否存在結(jié)構(gòu)錯(cuò)配、貨幣錯(cuò)配以及期限錯(cuò)配，了解政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況及在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中所處的債權(quán)或債務(wù)地位，發(fā)揮“顯微鏡”式的監(jiān)測(cè)功能；二是運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表可以還原債務(wù)危機(jī)發(fā)生的真相，綜合考察政府資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方和負(fù)債方，可據(jù)以追溯債務(wù)危機(jī)的根源、跟蹤債務(wù)危機(jī)蔓延的路徑和進(jìn)程，進(jìn)而有效地還原危機(jī)發(fā)生的過程，呈現(xiàn)危機(jī)的真相；三是運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表可以重新解讀經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)，了解導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生的資產(chǎn)負(fù)債表沖擊的來源及強(qiáng)度，進(jìn)而在危機(jī)期間，為政府探討應(yīng)對(duì)危機(jī)的策略提供參考。

第五，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能。我國(guó)正處于“現(xiàn)代化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)期”，國(guó)家治理能力建構(gòu)的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是認(rèn)知轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，而政府資產(chǎn)負(fù)債表是認(rèn)知預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。一是將政府資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方和負(fù)債方結(jié)合起來，可據(jù)以全面衡量一國(guó)的政府風(fēng)險(xiǎn)，深入分析風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理、傳導(dǎo)機(jī)制及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻影響；二是運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表可以預(yù)測(cè)未來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其發(fā)生的可能性，顯示很多短期內(nèi)看不見的風(fēng)險(xiǎn)，即在政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建債務(wù)可持續(xù)模型來預(yù)測(cè)地方債、養(yǎng)老金缺口、環(huán)境和醫(yī)療等引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及其將會(huì)發(fā)生的時(shí)點(diǎn)，將中短期經(jīng)濟(jì)政策的長(zhǎng)期成本顯性化，將結(jié)構(gòu)性因素變化導(dǎo)致的長(zhǎng)期成本顯性化，發(fā)揮“望遠(yuǎn)鏡”式的預(yù)測(cè)功能；三是在政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，可根據(jù)負(fù)債率、償債率、應(yīng)付款與現(xiàn)金資產(chǎn)之比等指標(biāo)來設(shè)定監(jiān)控和干預(yù)的“觸發(fā)”底線，由此建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

四、“治理”導(dǎo)向下政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用指標(biāo)體系

從目前國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究情況看，由于馬駿(2012)僅探討了中央和地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，并未實(shí)際編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，而李揚(yáng)(2012)編制的中國(guó)主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)際上與杜金富(2015)編制的公共部門資產(chǎn)負(fù)債表，在主體范圍上大體相當(dāng)，因此，這里主要基于后兩種政府資產(chǎn)負(fù)債表的基本框架構(gòu)建應(yīng)用指標(biāo)體系。具體來說，政府資產(chǎn)負(fù)債表主要包括政府資產(chǎn)、政府負(fù)債及平衡項(xiàng)三大部分。資產(chǎn)分為非金融、金融資產(chǎn)兩大類，負(fù)債僅為金融負(fù)債，平衡項(xiàng)包括凈資產(chǎn)、凈金融資產(chǎn)及對(duì)外凈資產(chǎn)三項(xiàng)。其中，非金融資產(chǎn)包括；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)(行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn))、非金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、非上市公司權(quán)益、存貨及國(guó)土資源性資產(chǎn)(土地儲(chǔ)備)等；金融資產(chǎn)及負(fù)債具體包括：對(duì)外資產(chǎn)/負(fù)債、貨幣和存款、債務(wù)性證券、貸款和貸款性質(zhì)的金融產(chǎn)品、股票和其他權(quán)益、保險(xiǎn)技術(shù)準(zhǔn)備金、金融衍生工具與雇員股票期權(quán)、其他應(yīng)收/應(yīng)付賬款等。

比照企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的分析方法，可將政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析應(yīng)用指標(biāo)劃分為單項(xiàng)指標(biāo)和關(guān)聯(lián)指標(biāo)兩大類。單項(xiàng)指標(biāo)主要包括政府總資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、總債務(wù)水平、凈資產(chǎn)及凈金融資產(chǎn)等。其中，金融資產(chǎn)因其較強(qiáng)的可變現(xiàn)能力而成為政府對(duì)付財(cái)政危機(jī)的一道重要防線；凈資產(chǎn)等于總資產(chǎn)減去總負(fù)債，用來衡量總資產(chǎn)全部變現(xiàn)后能否覆蓋全部負(fù)債；凈金融資產(chǎn)等于金融資產(chǎn)減去總負(fù)債，用來衡量短期內(nèi)非金融資產(chǎn)無法變現(xiàn)的情況下，金融資產(chǎn)能否覆蓋全部負(fù)債，凈金融資產(chǎn)比凈資產(chǎn)能更有效地衡量政府資產(chǎn)負(fù)債表的穩(wěn)健性。以上均為時(shí)點(diǎn)性的單項(xiàng)指標(biāo)，若對(duì)各單項(xiàng)指標(biāo)的變化情況進(jìn)行分析，可以形成趨勢(shì)性的單項(xiàng)指標(biāo)，如政府總資產(chǎn)增長(zhǎng)率、金融資產(chǎn)增長(zhǎng)率、債務(wù)增長(zhǎng)率、凈資產(chǎn)及凈金融資產(chǎn)增長(zhǎng)率等。

關(guān)聯(lián)指標(biāo)主要包括：一是政府整體負(fù)債率，即政府的資產(chǎn)負(fù)債率，等于政府總負(fù)債與政府總資產(chǎn)的比值，可以反映政府的長(zhǎng)期償債能力，如果政府整體的資產(chǎn)負(fù)債率不斷上升，很可能是由于政府資產(chǎn)形成對(duì)債務(wù)融資的依賴有所上升，凈資產(chǎn)的增長(zhǎng)跟不上總資產(chǎn)和總負(fù)債的增長(zhǎng)速度，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)提高，這就表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益偏低，政府的長(zhǎng)期償債能力將有所減弱；二是資產(chǎn)與負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)，如果用短期債務(wù)進(jìn)行長(zhǎng)期投資，一旦短期債務(wù)無法繼續(xù)就會(huì)出現(xiàn)支付危機(jī)，典型的案例是地方融資平臺(tái)大規(guī)模地用短期貸款來投資建設(shè)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就會(huì)引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)；三是金融相關(guān)比，即政府金融資產(chǎn)與非金融資產(chǎn)的比率，可以刻畫政府的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)；四是存貨在總資產(chǎn)中的占比，非金融資產(chǎn)中的存貨如果激增，既可能是一種基于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇預(yù)期的積極型存貨增加，也可能是迫于產(chǎn)能過剩的被動(dòng)累計(jì)存貨增加；五是政府杠桿率，即政府總債務(wù)水平與GDP的比值，可以更全面、更直接地揭示政府的債務(wù)壓力與風(fēng)險(xiǎn)水平；六是GDP的資產(chǎn)貢獻(xiàn)率，即政府凈資產(chǎn)的增加額與GDP的比值，如果持續(xù)低于1，則表明并非全部的GDP都會(huì)形成真正的財(cái)富積累，可以評(píng)價(jià)GDP增長(zhǎng)的質(zhì)量；七是中央政府與地方政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，反映中央與地方政府間的基本關(guān)系。

如果按照上述指標(biāo)自身的含義，并結(jié)合政府資產(chǎn)負(fù)債表的治理功能進(jìn)行分類，即可初步構(gòu)建“治理”導(dǎo)向下政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用指標(biāo)體系 (見圖2)。具體來說，反映政府資產(chǎn)負(fù)債表財(cái)務(wù)治理功能的指標(biāo)包括政府總資產(chǎn)、債務(wù)總水平、政府凈資產(chǎn)等時(shí)點(diǎn)性的單項(xiàng)指標(biāo)和政府整體負(fù)債率等關(guān)聯(lián)性指標(biāo)。反映政府資產(chǎn)負(fù)債表績(jī)效評(píng)價(jià)功能的指標(biāo)類似于企業(yè)的營(yíng)運(yùn)能力指標(biāo)和發(fā)展能力指標(biāo)，既包括政府總資產(chǎn)中的金融資產(chǎn)占比、庫存占比、固定資產(chǎn)占比、應(yīng)收款項(xiàng)占比及金融相關(guān)比等結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，又包括總資產(chǎn)增長(zhǎng)率、金融資產(chǎn)增長(zhǎng)率、凈資產(chǎn)增長(zhǎng)率、凈金融資產(chǎn)增長(zhǎng)率及GDP的資產(chǎn)貢獻(xiàn)率等趨勢(shì)性指標(biāo)。反映政府資產(chǎn)負(fù)債表科學(xué)決策功能的指標(biāo)范圍較廣，主要包括政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、中央政府與地方政府的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、存量指標(biāo)的國(guó)際比較等。反映政府資產(chǎn)負(fù)債表危機(jī)監(jiān)控功能和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能的指標(biāo)類似于企業(yè)的償債能力指標(biāo)，既包括反映短期償債能力的凈金融資產(chǎn)和反映長(zhǎng)期償債能力的資產(chǎn)負(fù)債率，也包括資產(chǎn)與負(fù)債的期限結(jié)構(gòu)和政府部門杠桿率等。

圖2“治理”導(dǎo)向下政府資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用指標(biāo)體系

五、研究結(jié)論及進(jìn)一步研究方向

本文根據(jù)國(guó)家治理能力的內(nèi)涵界定，在深入挖掘政府資產(chǎn)負(fù)債表所蘊(yùn)含的豐富信息和強(qiáng)大的分析功能的基礎(chǔ)上，分別從宏觀和微觀層面、自治理和他治理視角歸納總結(jié)了政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的多種功能，即宏觀層面的政府治理功能、市場(chǎng)治理功能和社會(huì)治理功能，微觀層面的財(cái)務(wù)治理功能、績(jī)效評(píng)價(jià)功能、科學(xué)決策功能、危機(jī)監(jiān)控功能和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，并根據(jù)微觀層面的五大功能，構(gòu)建了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用指標(biāo)體系，為運(yùn)用政府資產(chǎn)負(fù)債表推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代

化奠定了基礎(chǔ)。運(yùn)用本文構(gòu)建的應(yīng)用指標(biāo)體系具體分析現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的若干重大治理問題，是下一步的研究任務(wù)，如通過政府的存量“家底”認(rèn)知當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)，通過考察政府資產(chǎn)、負(fù)債總量及結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期變動(dòng)趨勢(shì)，透視經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制特征，為相關(guān)經(jīng)濟(jì)改革決策提供參考等。

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