我國分稅制原則的爭議與啟示

內(nèi)容提要：關(guān)于分稅制原則的爭議，產(chǎn)生于對事權(quán)的理解不同、對不同經(jīng)濟體制下劃分政府間財權(quán)事權(quán)的原則差異、對財力和財權(quán)在分稅制中的作用及關(guān)系的認(rèn)識不一、對政府間財政關(guān)系的有關(guān)概念的對應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識分歧以及對財政支出還是財政收支聯(lián)動的重要性的認(rèn)識分歧。而要彌合這些分歧，需要重新界定財權(quán)、財力和事權(quán)概念，從權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)的法律層面和財政收支的相互關(guān)系中來定位，構(gòu)建支出責(zé)任與事權(quán)相統(tǒng)一和財力與支出責(zé)任相匹配的分稅制原則。

〔收稿日期〕2015-04-11

〔作者簡介〕陳頌東，教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為財政學(xué)。

1994年分稅制建立以來，隨著基層財政困難、債務(wù)負(fù)擔(dān)加大、土地財政等問題的出現(xiàn)，社會各界對分稅制的爭議不斷。一些人認(rèn)為，分稅制是造成我國財政經(jīng)濟領(lǐng)域諸多困難的元兇，因而主張分稅制應(yīng)退回到財政包干制。還有一些人認(rèn)為，應(yīng)在中央政府和地方政府之間實行分稅制，地方政府之間的財政關(guān)系應(yīng)因地制宜，實行包干制等不同類型的財政體制。本文認(rèn)為，我國財政領(lǐng)域出現(xiàn)的問題并不是分稅制本身造成的，而與分稅制不規(guī)范有關(guān)；與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的分稅制的改革方向是正確的，關(guān)鍵是如何完善分稅制，而這又與分稅制建立的原則密切聯(lián)系。我國究竟是應(yīng)建立財力與事權(quán)相匹配的分稅制，還是應(yīng)建立財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的分稅制，抑或是其他？對此，社會各界眾說紛紜。本文在對各種分稅制原則優(yōu)劣比較的同時，分析了分稅制原則之所以產(chǎn)生差異的原因，構(gòu)建了指導(dǎo)我國政府間財政關(guān)系的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配的原則。

一、關(guān)于我國分稅制原則的種種觀點

(一)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的分稅制

天津財經(jīng)學(xué)院李煒光教授認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財政困難并不是分稅制造成的，而恰恰是分稅制不到位造成的。分稅制后，中央、省級、市級財政層層集權(quán)，而事權(quán)卻在下移，導(dǎo)致基層財政收不抵支。盡管中央拿出60%~70%的收入進行轉(zhuǎn)移支付，但由于轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范、政府層次過多，基層財政得到的轉(zhuǎn)移支付資金仍然有限。因此，他建議：要合理劃分中央、地方政府的事權(quán)范圍(職責(zé))；根據(jù)事權(quán)范圍，依據(jù)公共品的層次性劃分各級政府的財政支出范圍；根據(jù)各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入，建立財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的分稅制；中央應(yīng)下放稅收管理權(quán)，合理確定中央與地方的主體稅種，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)財力與事權(quán)相匹配的分稅制

財政部財政科學(xué)研究所劉尚希研究員認(rèn)為，我國政府間事權(quán)的劃分與西方不同。按事權(quán)要素來說，西方國家政府間事權(quán)劃分采取的是各事權(quán)要素主體同一的方式，表現(xiàn)為：中央決策、中央執(zhí)行、中央出錢；地方?jīng)Q策、地方執(zhí)行、地方出錢。我國政府間事權(quán)劃分大多是采用各事權(quán)主體相互分離的形式，表現(xiàn)為中央決策、地方執(zhí)行。如果采用西方的方式劃分我國各級政府的事權(quán)，以此為基礎(chǔ)劃分財權(quán)，不僅我國的事權(quán)無法按照項目劃分清楚，因為大多數(shù)事權(quán)由各級政府共擔(dān)，而且由于各地經(jīng)濟發(fā)展條件不同，其財權(quán)的財力含量也不同，即使做到了財權(quán)與事權(quán)匹配，也無法實現(xiàn)財力與事權(quán)匹配。因而，分稅制應(yīng)強調(diào)的是財力與事權(quán)的匹配。最近，他又認(rèn)為，事權(quán)和支出責(zé)任相匹配和財力與事權(quán)相匹配是一致的，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，就是財力與事權(quán)相匹配。

山東大學(xué)李齊云教授也持相同觀點。從理論上講，公共品層次性決定了不同層級的政府負(fù)責(zé)提供受益范圍不同的公共品，從轄區(qū)內(nèi)征稅為公共品融資，即財稅體制實現(xiàn)的是“財權(quán)與事權(quán)匹配”。然而，在市場經(jīng)濟條件下“財權(quán)與事權(quán)匹配”難以做到。實踐中更多的情況是上級政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補下級財政的收支缺口。因此，財稅體制的目標(biāo)是“財力與事權(quán)匹配”，即地方政府憑借財權(quán)實現(xiàn)自主財力，并從上級政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金，實現(xiàn)財力與事權(quán)的匹配。

(三)財權(quán)與事權(quán)順應(yīng)基礎(chǔ)上的財力與事權(quán)相匹配的分稅制

安徽省財政科學(xué)研究所王恩奉研究員就“財力與事權(quán)相匹配”的觀點提出了自己的看法。他認(rèn)為，當(dāng)分稅制不盡完善、財權(quán)與事權(quán)的劃分還不清晰時，作為緩解縣鄉(xiāng)財政困難、完善分稅制的對策性研究，這一觀點無可厚非。但是，如果把它作為分稅制的改革目標(biāo)來貫徹，未免有些牽強。他解釋到，財權(quán)是基礎(chǔ)，財力是財權(quán)運用中的實質(zhì)內(nèi)容，財力的運用屬于財權(quán)范圍的制度安排。因此，既不能離開財力來空談財權(quán)，更不能撇開財權(quán)直接將財力與事權(quán)進行匹配。“財力與事權(quán)相匹配”原則的優(yōu)點是明確了財力的目標(biāo)是事權(quán)，但容易使人誤認(rèn)為財權(quán)并不重要而財力重要，致使分稅制回到原來的分成制、包干制。據(jù)此，他認(rèn)為分稅制的目標(biāo)或原則應(yīng)為“在財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的基礎(chǔ)上，力求使各級政府的財力與事權(quán)相匹配”。

(四)財力與公共服務(wù)職責(zé)間接匹配的分稅制

國務(wù)院發(fā)展研究中心倪紅日研究員對計劃經(jīng)濟下和市場經(jīng)濟下的政府事權(quán)進行了區(qū)分。計劃經(jīng)濟下各級政府的事權(quán)是按行政隸屬關(guān)系來劃分的，各級政府對其治理下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)就是政府的事權(quán)。盡管現(xiàn)行政府間財政關(guān)系仍含有按隸屬關(guān)系劃分事權(quán)的成分，但隨著政府與企業(yè)關(guān)系的改變、政府職能的轉(zhuǎn)變和管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，特別是以稅種來劃分政府收入的分稅制的建立，按行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)的做法已不適宜，應(yīng)把“事權(quán)”更新為“公共服務(wù)職責(zé)”，并把“公共服務(wù)職責(zé)”解釋為“各級政府承擔(dān)的由本級政府提供公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任”?！斑@一概念體現(xiàn)的是以下與‘事權(quán)’概念不同的幾個特點:首先，政府職責(zé)主要是提供公共服務(wù)；其次，政府是服務(wù)型政府，管理寓意于服務(wù)之中；再者，各級政府的公共服務(wù)職責(zé)的劃分不能僅僅依據(jù)行政隸屬關(guān)系。”

2007年，倪紅日在《政府間事權(quán)財權(quán)關(guān)系研究》中把公共服務(wù)支出與收入的匹配分為直接匹配和間接匹配兩種方式以及與此對應(yīng)的兩種財政體制。直接匹配是在財政分權(quán)體制設(shè)計上，各級政府的支出數(shù)量和收入數(shù)量大體相當(dāng)，即財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。1994年之前的體制就是如此。間接匹配是在分權(quán)體制的設(shè)計上，收入的劃分不考慮地方政府本級收入和支出的匹配，而是在中央集中收入后，通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)各級政府收入和支出的匹配，即財力與事權(quán)的間接匹配。我國的分稅制就是如此?？傊?，可以把事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的財政體制看作財政收入和支出的直接匹配，間接匹配意味著下級政府的公共服務(wù)支出管理責(zé)任與收入并不是直接匹配。可見，不同的匹配方式對應(yīng)著不同的財政體制。

2012年，在《基本公共服務(wù)均等化與財政管理體制改革研究》一文中，倪紅日、張亮將事權(quán)(公共服務(wù)的職責(zé))細(xì)分為決策權(quán)、支出責(zé)任或者投入責(zé)任、支出管理，并剖析了事權(quán)與財力是否匹配的原因。如果事權(quán)的這三個部分均由一個政府主體承擔(dān)，一般不會產(chǎn)生事權(quán)與財力的不匹配。相反，如果事權(quán)的這三個部分是分離的，事權(quán)與財力不匹配就有了基礎(chǔ)。

綜上所述，倪紅日研究員的基本觀點是，在分稅制下，處理政府間財政關(guān)系的原則應(yīng)該是財力與公共服務(wù)支出管理責(zé)任(公共服務(wù)職責(zé)范疇)的間接匹配。

(五)財力與事責(zé)相匹配和財權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制

中央財經(jīng)大學(xué)馬海濤教授認(rèn)為，在政府間財政關(guān)系問題上，要區(qū)別事權(quán)和事責(zé)。哪級政府擁有一項公共服務(wù)的事權(quán)，該級政府就應(yīng)為此公共服務(wù)“買單”。多級政府均擁有一項公共服務(wù)的事權(quán)，則他們共同為此公共服務(wù)“買單”。擁有公共服務(wù)的事權(quán)并不意味著該級政府自己去干，可以委托別人去干，自己“買單”。應(yīng)該為公共服務(wù)買單的政府擁有“事權(quán)”，落實公共服務(wù)的政府擁有“事責(zé)”。這種解釋與倪紅日老師提出的“公共服務(wù)職責(zé)”和“支出管理責(zé)任”是一樣的。

馬海濤教授又把財力劃分為初次分配的財力和再分配的財力。初次分配的財力是轉(zhuǎn)移支付前的財力，即該級政府憑借其財權(quán)取得的自有財力。再分配的財力是轉(zhuǎn)移支付后的財力，即自有財力加上轉(zhuǎn)移支付資金。

馬海濤教授認(rèn)為，分稅制應(yīng)堅持“轉(zhuǎn)移支付后的財力和事責(zé)”相匹配，“財權(quán)(形成‘轉(zhuǎn)移支付前的財力’)和事權(quán)”相匹配的原則。

(六)支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)的分稅制

中國政法大學(xué)柯華慶教授嚴(yán)格界定了財權(quán)與財責(zé)和事權(quán)與事責(zé)概念。財權(quán)是各級政府依法所享有的負(fù)責(zé)籌集和支配收入的財政權(quán)力，主要包括收稅權(quán)、收費權(quán)和發(fā)債權(quán)。在現(xiàn)代民主國家，各級政府之所以有財權(quán)是因為各級政府要為公民提供公共服務(wù)，即財政責(zé)任(簡稱財責(zé))，財權(quán)與財責(zé)必須相統(tǒng)一。對于一個主體來說財責(zé)概念不用再細(xì)分。然而在有多主體時，財責(zé)可能會由多主體承擔(dān)。此時，有必要嚴(yán)格區(qū)分決定提供公共服務(wù)的主體和出錢的主體。我們將政府決定提供公共服務(wù)稱為事權(quán)，將承擔(dān)支出責(zé)任稱為事責(zé)。

1994年分稅制確立的是“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則”，2007年十六大報告中將其改為“財力與事權(quán)相匹配原則”，而2012年的《中華人民共和國預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)》又將其改為“財力保障與支出責(zé)任相匹配原則”?？氯A慶教授認(rèn)為，上述原則都違背權(quán)力與責(zé)任匹配原則。財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則要求權(quán)力與權(quán)力相統(tǒng)一。財力與事權(quán)相匹配原則實質(zhì)上也是權(quán)力與權(quán)力相匹配，因為財力就是一種權(quán)力。通俗地說，財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一是“誰請客，誰有收錢的權(quán)力”，但不一定買單。財力與事權(quán)相匹配是“誰請客，誰必須有錢”，也不一定買單。這兩個原則都忽視了政府的支出責(zé)任。財力與支出責(zé)任相匹配簡單說就是需要買單時要有錢，但它不涉及各級政府的財權(quán)和事權(quán)。之所以強調(diào)分稅制要堅持匹配或者相統(tǒng)一原則，實質(zhì)上就是要求各級政府的權(quán)力與責(zé)任相匹配或者相統(tǒng)一。他認(rèn)為，支出責(zé)任與事權(quán)相匹配應(yīng)該作為完善分稅制的適當(dāng)原則。通俗地說，就是“誰請客，誰買單”。

二、關(guān)于我國分稅制原則產(chǎn)生爭議的根源探究

(一)對事權(quán)概念的理解差異

對于政府間財政關(guān)系中的財權(quán)、財力和事權(quán)三要素的理解，最容易產(chǎn)生分歧的是事權(quán)。顧名思義，事權(quán)是政府處理公共事務(wù)的權(quán)力。然而，在國外文獻中很難找到一個與“事權(quán)”相對應(yīng)的詞。在國外經(jīng)濟學(xué)中，多使用支出責(zé)任(Expenditure Responsibility)。在法學(xué)和管理學(xué)中，多使用政府權(quán)力(Government Power)?？梢姡聶?quán)是我國獨有的概念。它產(chǎn)生于我國計劃經(jīng)濟時期，內(nèi)涵除包括公共財政的公共服務(wù)職能外，由于企業(yè)和職工都是政府的附屬物，事權(quán)還包括對企業(yè)生產(chǎn)、銷售和投資計劃以及職工工資和流動的管理權(quán)。在市場化改革后，后者被極大地削弱了，事權(quán)主要是政府的公共服務(wù)職能。

一些學(xué)者對與財權(quán)相對應(yīng)的財責(zé)進行細(xì)分。在多級政府體制下，財責(zé)可能由多個政府主體承擔(dān)，財責(zé)分為事權(quán)和事責(zé)。事權(quán)是政府決定提供公共服務(wù)的權(quán)力，事責(zé)是政府履行支出責(zé)任。此時，有可能出現(xiàn)事權(quán)主體與事責(zé)主體不一致。相反，如果一個國家只有一級政府，事權(quán)主體和事責(zé)主體就合二為一。正因為支出責(zé)任與事權(quán)的不相匹配，才導(dǎo)致分稅制運行的困難。因而，支出責(zé)任與事權(quán)相匹配應(yīng)作為分稅制的原則。

一些學(xué)者把政府事權(quán)細(xì)分為決策權(quán)、支出責(zé)任和支出管理三部分。如果這三項權(quán)力集中于一個政府主體，一般來說，財力與事權(quán)就相匹配。否則，財力與事權(quán)就可能不匹配。因而，分稅制追求的是下級政府接受轉(zhuǎn)移支付后的財力與事權(quán)(公共服務(wù)職責(zé))的間接匹配。

還有學(xué)者把事權(quán)解釋為擁有公共服務(wù)決策權(quán)并為此“買單”，把事責(zé)解釋為具體落實公共服務(wù)提供的責(zé)任。因而，分稅制的原則是財權(quán)與事權(quán)匹配、財力與事責(zé)匹配。

(二)不同經(jīng)濟體制下劃分政府間財權(quán)事權(quán)原則的差異

在計劃經(jīng)濟體制下，各級政府對其所隸屬的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)行使行政管理權(quán)(事權(quán))，收入劃分與支出直接掛鉤。除建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制外，政府間財政資源的配置在事權(quán)劃分的前提下，基本上是以地方政府財政收支掛鉤優(yōu)先配置資源后，中央再集中部分資金。這也就是政府間財政關(guān)系的處理堅持財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。

在規(guī)范的分稅制體制下，政府間收入的劃分依據(jù)的是稅種屬性，各級政府以專享稅和共享稅分成收入形成自有財力；而事權(quán)的劃分依據(jù)公共服務(wù)的外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容原則而非行政隸屬關(guān)系。這樣就打破了我國原有的收支掛鉤的資源配置方式，財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則不再適用。由于各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的差異，貧困地區(qū)即使憑借財權(quán)取得的財力也難以滿足實現(xiàn)政府事權(quán)的需要，因而分稅制追求的是轉(zhuǎn)移支付后的財力而非此之前的自有財力與事權(quán)的匹配(簡稱財力與事權(quán)相匹配)。

(三)對財力、財權(quán)在分稅制中的作用及關(guān)系的認(rèn)識不一

針對財力、財權(quán)在分稅制中的作用，一些學(xué)者強調(diào)財力的重要性，把財力直接與事權(quán)相聯(lián)系，認(rèn)為分稅制的原則是財力與事權(quán)相匹配，這也正是一些學(xué)者批評的我國的分稅制變成了“分錢制”，而非分權(quán)制的原因。另一些學(xué)者強調(diào)財權(quán)的重要性，認(rèn)為財權(quán)是財力的基礎(chǔ)，財力是憑借財權(quán)形成的，財力是財權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容，因而不能繞過財權(quán)把財力與事權(quán)直接相聯(lián)系，應(yīng)堅持財權(quán)與事權(quán)順應(yīng)基礎(chǔ)上的財力與事權(quán)相匹配。

(四)對政府間財政關(guān)系的有關(guān)概念的對應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識分歧

一些人認(rèn)為，權(quán)力和責(zé)任、義務(wù)是相對應(yīng)的概念，權(quán)力與權(quán)力不具有對應(yīng)關(guān)系。在涉及政府間財政關(guān)系的概念中，政府事權(quán)與支出責(zé)任可以相對應(yīng)，即事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)；財權(quán)與事權(quán)不可相對應(yīng)，不能說財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一；也不能說財力與事權(quán)相匹配，因為財力也是財權(quán)。相反，另一些人認(rèn)為，權(quán)力與權(quán)力可以相對應(yīng)，財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合就比較合理，財政支出責(zé)任和事權(quán)、財力與事權(quán)均不應(yīng)有對應(yīng)關(guān)系；還有些學(xué)者認(rèn)為，分稅制建立以來的基層財政的困難，正是因為沒有堅持1994年確立的“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則所致。

(五)對財政支出還是財政收支聯(lián)動的重要性的認(rèn)識分歧

政府職能的實現(xiàn)直接依靠財政支出，但財政支出離不開財政收入，財力是實現(xiàn)政府職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。在我國財政分配的兩個方面中，如果單是強調(diào)財政支出的重要性，則處理政府間財政關(guān)系的原則無疑是財政支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)；如果認(rèn)為財政收入與支出兩者同等重要，則處理政府間財政關(guān)系的原則自然是財力或財權(quán)與事權(quán)相匹配。不僅如此，之所以我國學(xué)者提出財政支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)的原則，中央全會又把它寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中加以強調(diào)，是因為在我國的財政實踐中，大量存在某項事權(quán)應(yīng)屬于某級政府，但該級政府并沒有履行或沒有完全履行其支出責(zé)任的現(xiàn)象。相反，在西方財政理論和實踐中，既然不存在“事權(quán)”的概念，而代之以財政的“支出責(zé)任”這一范疇，那么，毫無疑問，某級政府的事權(quán)就是該級財政的支出責(zé)任，某級財政的支出責(zé)任也就是該級政府的事權(quán)，因而，西方國家就根本不存在強調(diào)財政支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)原則的基礎(chǔ)和必要性。

三、構(gòu)建支出責(zé)任與事權(quán)相統(tǒng)一和財力與支出責(zé)任相匹配的分稅制

(一)對財力、財權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任等概念的解釋

財權(quán)是政府取得財政收入的權(quán)利，表現(xiàn)為征稅權(quán)、收費權(quán)和發(fā)債權(quán)。在現(xiàn)代財政制度下，稅收是財政收入的主體，收費是財政收入的補充，債務(wù)收入只能用來彌補財政赤字。因而，征稅權(quán)對政府取得財政收入至關(guān)重要。

財力是一級政府憑借財權(quán)取得的財政收入和該級政府獲得的轉(zhuǎn)移支付收入。在分稅制體制下，一級政府憑借征稅權(quán)獲得的稅收包括專屬稅收和共享稅，這可稱為自有財力。除此之外，自有財力還有該級政府通過收費取得的收入。自有財力加上上級政府的轉(zhuǎn)移支付收入，就是一級政府的總財力。

在市場經(jīng)濟條件下，基于市場失靈的原因，政府的事權(quán)就是為社會提供公共產(chǎn)品，而這需要通過財政支出來安排。在多級政府體制下，究竟是由一級政府單獨安排財政支出來提供某項公共產(chǎn)品，還是由兩級或兩級以上的政府聯(lián)合提供某項公共產(chǎn)品?這取決于公共產(chǎn)品的收益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性、激勵相容原則。如果一項公共產(chǎn)品收益范圍覆蓋全國，比如國防等，則該項公共產(chǎn)品應(yīng)是中央財政的支出責(zé)任。如果地方某級政府具有提供一項公共產(chǎn)品的信息優(yōu)勢，比如醫(yī)療保險，則該項公共產(chǎn)品就是該級地方財政的支出責(zé)任。食品、藥品的監(jiān)督管理就應(yīng)該是中央政府的事權(quán)，中央財政履行支出責(zé)任，這符合激勵相容原則。義務(wù)教育等應(yīng)是各級政府的共有事權(quán)，各級政府均應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任。至于各級財政應(yīng)承擔(dān)多大的支出責(zé)任，則要根據(jù)某級政府管轄區(qū)域的受益程度和政府財政的實力來決定。

(二)兼顧權(quán)力與責(zé)任、財政收入與財政支出的分稅制原則

盡管財稅學(xué)界大致提出了財力與事權(quán)相匹配、財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一等六個不同的分稅制原則，但仔細(xì)分析后就可以發(fā)現(xiàn)，這些原則其實可歸并為權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與責(zé)任發(fā)生對應(yīng)關(guān)系兩種情況。財力與事權(quán)相匹配、財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財權(quán)與事權(quán)順應(yīng)基礎(chǔ)上的財力與事權(quán)相匹配都是強調(diào)權(quán)力與權(quán)力的相對應(yīng)，因為擁有財力就是一種權(quán)力。支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)、財力與公共服務(wù)職責(zé)相匹配強調(diào)的是權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)關(guān)系。財力與事責(zé)相匹配和財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則同時強調(diào)了權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)關(guān)系。但是，從法律層面來講，不能把一個權(quán)力與另一個權(quán)力相對應(yīng)或統(tǒng)一，而只能是權(quán)力與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。因而，上述權(quán)力與權(quán)力對應(yīng)關(guān)系的分稅制原則是不能接受的，就連財力與事責(zé)相匹配和財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則也是同樣不能認(rèn)可的。

作為處理政府間財政關(guān)系的分稅制原則，應(yīng)包括稅收、財政支出如何在上下級政府間劃分和一級政府的財政收入與財政支出的匹配問題。這是因為，分稅制的順利運行首先要界定政府的事權(quán)，據(jù)此確定各級財政的支出責(zé)任，然后在上下級政府間劃分稅收，目的是確保一級財政的收入滿足其履行支出責(zé)任對財力的需求，也就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這里的財力指一級政府接受轉(zhuǎn)移支付后的總財力。上述支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)原則只涉及財政分配過程的財政支出一方，忽略了財政收支的匹配關(guān)系。因為如果沒有一定的財力，支出責(zé)任根本無法履行。而財力與公共服務(wù)職責(zé)相匹配原則把事權(quán)分為決策權(quán)、支出責(zé)任和支出管理，強調(diào)的是財力與支出管理相匹配。這一觀點把事權(quán)劃分的過于麻煩，不如直接說政府的事權(quán)就是提供公共產(chǎn)品這樣簡單明了，而且其強調(diào)一級政府支出責(zé)任的份量不夠。因為即使一級政府財力充裕，也存在逃避其相應(yīng)的支出責(zé)任的可能。這在財政實踐中比比皆是，如邊境安全本是中央政府的事權(quán)，但中央財政卻沒完全履行其支出責(zé)任，地方財政也安排了部分支出。

既然分稅制原則應(yīng)體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對應(yīng)關(guān)系和財政收支的兩個方面，也為了消除我國現(xiàn)實中某級政府逃避財政支出責(zé)任的現(xiàn)象，本文認(rèn)為，分稅制的原則應(yīng)表述為“財政支出責(zé)任與政府事權(quán)相統(tǒng)一和政府財力與財政支出責(zé)任相匹配”。

之所以把處理政府間財政關(guān)系的原則這樣定位，是因為某級政府的事權(quán)決定了該級財政的支出責(zé)任，但財政支出責(zé)任的履行需要該級政府有相應(yīng)的財力。否則，即使該級政府有提供某項公共服務(wù)的事權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，但因該級政府沒有足夠財力而無法履行支出責(zé)任以提供公共產(chǎn)品。

之所以繞過財權(quán)，直接把財力與支出責(zé)任相匹配，是因為在我國現(xiàn)階段，地方人大對征稅權(quán)、發(fā)債權(quán)和收費權(quán)約束、監(jiān)督不到位。在這樣的情形之下，如盲目對地方下放財權(quán)，勢必造成財權(quán)行使失控。比如，若讓地方政府完全擁有發(fā)債權(quán)，就有可能導(dǎo)致債務(wù)泛濫，最終殃及中央財政，造成財政的系統(tǒng)性風(fēng)險。