優(yōu)化行政文化生態(tài)　推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

廖振民

(中共欽州市委黨校，廣西　欽州　535000)

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優(yōu)化行政文化生態(tài)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

廖振民

(中共欽州市委黨校，廣西欽州535000)

[摘要]作為公共行政的靈魂，行政文化是加快政府職能轉(zhuǎn)變中更為深層次的、關(guān)鍵性的影響因素，全面滲透于公共行政活動(dòng)的整個(gè)過程。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變不可避免會(huì)受到行政文化生態(tài)的影響和制約。行政文化生態(tài)的構(gòu)成要素包括行政主體文化生態(tài)、行政客體文化生態(tài)和行政制度文化生態(tài)。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，要優(yōu)化行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，優(yōu)化行政制度文化生態(tài)的行政法治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]行政文化；行政文化生態(tài)；政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)作出了加快政府職能轉(zhuǎn)變的重大部署。作為公共行政的靈魂，行政文化是加快政府職能轉(zhuǎn)變中更為深層次的、關(guān)鍵性的影響因素，它全面地滲透于公共行政活動(dòng)的整個(gè)過程，直接或間接地影響著政府行政機(jī)關(guān)的整體運(yùn)行及其行政人員的思想觀念與言行舉止。從理論上來說，行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，政府行政機(jī)關(guān)在其運(yùn)行中不可避免要被其所處的內(nèi)外環(huán)境因素影響和制約，同時(shí)，二者之間又密切相關(guān)、相輔相成。也就是說，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變不可避免會(huì)受到行政文化生態(tài)的影響和制約。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能，還有待進(jìn)一步優(yōu)化行政文化生態(tài)，這是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)要求。

一、行政文化生態(tài)的構(gòu)成要素

從目前來看，學(xué)界關(guān)于行政文化的概念，還存在廣義與狹義之說。從廣義上來說，所謂行政文化，就是指行政意識(shí)形態(tài)，以及與之相對(duì)應(yīng)的并受其指導(dǎo)和影響的行政制度與組織機(jī)構(gòu)；就狹義而言，行政文化僅僅是指行政意識(shí)形態(tài)，即在具體的行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種各樣的心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)[1](P149)。這就是說，行政文化作為反映具體行政實(shí)踐活動(dòng)的主觀意識(shí)形態(tài)，必然會(huì)涉及到行政主體與行政客體以及影響和制約主客體之間相互對(duì)接的行政制度，從而構(gòu)成行政文化生態(tài)的三大要素，即行政主體文化生態(tài)、行政客體文化生態(tài)和行政制度文化生態(tài)。它們是相互影響、相互作用的，共同對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的有效運(yùn)行產(chǎn)生深刻的、內(nèi)化的影響。具體來說，主要表現(xiàn)在：

行政主體文化生態(tài)是指行政文化在行政主體心理上的具體表現(xiàn)和反應(yīng)，是政府行政機(jī)關(guān)及其行政人員在具體的行政實(shí)踐活動(dòng)中所形成的持續(xù)的共同接受和遵守的價(jià)值觀念、心理積淀和行為模式，從而形成行政機(jī)關(guān)的施政理念及其行政人員的價(jià)值取向，它是行政文化生態(tài)的核心內(nèi)容。

行政客體文化生態(tài)是指行政客體在積極、主動(dòng)地參與具體的行政實(shí)踐活動(dòng)中所形成的對(duì)政府的行政管理活動(dòng)的態(tài)度、心理和立場(chǎng)，主要包括社會(huì)組織和公眾對(duì)政府行政管理活動(dòng)所持的具體的觀念和認(rèn)同，它是行政文化生態(tài)的重要內(nèi)容。

行政制度文化生態(tài)是體現(xiàn)行政文化一定的行政價(jià)值選擇和價(jià)值判斷，以規(guī)范和引導(dǎo)行政主體的行政行為以及社會(huì)組織和公眾主動(dòng)參與公共行政事務(wù)，它是行政文化生態(tài)的不可或缺的組成內(nèi)容。

二、行政文化生態(tài)對(duì)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要影響

行政文化生態(tài)產(chǎn)生于一定的社會(huì)發(fā)展條件，主要是通過影響和制約政府行政機(jī)關(guān)及其行政人員的觀念和行為來推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的。

(一)觀念層面：行政文化生態(tài)對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)化影響

行政文化生態(tài)形成于長(zhǎng)期的、具體的政府行政管理實(shí)踐活動(dòng)之中，具有相對(duì)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在政府行政管理過程中，行政文化生態(tài)作為行政主體的心理反應(yīng)，其行為必然會(huì)受到相應(yīng)的行政價(jià)值觀、行政態(tài)度等因素的影響和制約，當(dāng)它們作用于公眾和社會(huì)組織等行政客體時(shí)，會(huì)使行政客體對(duì)行政主體的施政理念作出相應(yīng)的價(jià)值判斷，形成一定的態(tài)度和表現(xiàn)，影響和制約其參與公共行政事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。也就是說，行政文化生態(tài)會(huì)對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極的或消極的思想內(nèi)化影響。

(二)行為層面：行政文化生態(tài)對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的直接影響

行政文化生態(tài)作為反映行政意識(shí)形態(tài)的重要表現(xiàn)，會(huì)對(duì)具體的政府行政管理活動(dòng)作出不同性質(zhì)的反映，即真實(shí)的或扭曲的主觀表現(xiàn)，由此對(duì)行政行為產(chǎn)生正確性指導(dǎo)或錯(cuò)誤性指導(dǎo)。這種影響是全面的、直接的，滲透于政府行政管理活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域：一方面表現(xiàn)為規(guī)范和引導(dǎo)行政主客體的行政行為，如影響和制約政府行政決策的科學(xué)性和可行性，以致于最后造成參差不齊的行政效果；另一方面表現(xiàn)為指導(dǎo)和約束行政制度的建立健全和不斷完善。這就是說，行政文化生態(tài)還會(huì)對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生有序的或無序的直接影響。

三、加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變中行政文化生態(tài)面臨的困境

(一)行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)導(dǎo)向滯后于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

公共服務(wù)作為一種現(xiàn)代政府治理模式，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的中心內(nèi)容，它必然要求行政主體要以公共服務(wù)為導(dǎo)向，樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)。然而，現(xiàn)階段我國(guó)尚未形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政主體文化生態(tài)，還滿足不了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求。主要表現(xiàn)在：一方面，從政府自身層面來看，公共服務(wù)還流于形式。我國(guó)對(duì)于加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變已進(jìn)行了不少有益的探索和實(shí)踐，但是，更多的地方政府職能轉(zhuǎn)變還只是流于形式，只注重機(jī)構(gòu)本身的重組或合并，一味追求表面文章，特別是公共服務(wù)導(dǎo)向的不作為明顯，常常搞各種形式的達(dá)標(biāo)檢查或者政績(jī)工程，不干實(shí)事，紙上談兵。另一方面，從行政人員層面來看，公共服務(wù)意識(shí)還相當(dāng)?shù)　Ｍ七M(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變順利與否，關(guān)鍵還在人，即政府機(jī)關(guān)行政人員。如果政府機(jī)關(guān)行政人員不能樹立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的意識(shí)和理念，必然會(huì)制約推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，阻礙政府提升現(xiàn)代化的治理能力，其結(jié)果必然是政府難以滿足社會(huì)和民眾的公共服務(wù)需求以及其他訴求。

(二)行政客體文化生態(tài)的政治參與意愿滯后于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

擴(kuò)大公民的政治參與，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)訴求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，社會(huì)公眾的民主意識(shí)和政治參與愿望也不斷增強(qiáng)，但是，擴(kuò)大公民政治參與的行政客體文化生態(tài)尚未形成，使得推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變面臨困境。主要體現(xiàn)在：一方面，社會(huì)公眾主動(dòng)參政議政的意愿不強(qiáng)。主要是因?yàn)閺V大民眾普遍缺乏主體意識(shí)，沒有強(qiáng)烈的民主意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、法律意識(shí)，參政議政能力不強(qiáng)，還不能有效地監(jiān)督和約束政府機(jī)關(guān)及其行政人員的行政行為，使得政府職能轉(zhuǎn)變難以真正地落到實(shí)處。另一方面，社會(huì)組織參與公共行政事務(wù)的能力不足。目前我國(guó)社會(huì)組織得到了一定的發(fā)展，并承接了由政府轉(zhuǎn)移出來的部分社會(huì)職能，但是，社會(huì)組織由于自身還存在不少問題，如社會(huì)化程度低、群眾基礎(chǔ)薄弱、自我管理機(jī)制不完善，造成其參與公共行政事務(wù)的能力不足，還難以有效全面地承擔(dān)由政府職能轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)職能。

(三)行政制度文化生態(tài)的依法行政建設(shè)滯后于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

加強(qiáng)依法行政建設(shè)，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的另一項(xiàng)訴求。隨著我國(guó)行政法治工作的不斷加強(qiáng)，依法行政觀念深入人心。但是，依法行政的行政制度文化生態(tài)仍未打破人治文化的深刻影響，制約了政府職能的有效轉(zhuǎn)變。這主要體現(xiàn)在：一方面，行政立法工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然我國(guó)行政立法工作取得了不少成績(jī)，但是還存在明顯的不足：一是當(dāng)前行政法律條例在剛性規(guī)定上較為明確，而在操作規(guī)定上較為模糊，容易產(chǎn)生行政自由裁量權(quán)濫用和監(jiān)督不到位問題；二是行政立法相對(duì)滯后，其中一些現(xiàn)有的行政法律法規(guī)由于沒有適時(shí)進(jìn)行修改和調(diào)整，造成法律層面的相互沖突；三是行政程序的法律體系有待完善。另一方面，傳統(tǒng)專制思想在行政制度文化中仍存在一定影響，例如，一些領(lǐng)導(dǎo)仍存在家長(zhǎng)式作風(fēng)、搞一言堂等現(xiàn)象，這與推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求相違背。

四、優(yōu)化行政文化生態(tài)以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

(一)優(yōu)化行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

1.政府機(jī)關(guān)要堅(jiān)持公共服務(wù)的施政導(dǎo)向

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如何定位政府的角色，怎樣發(fā)揮政府的作用，是全面深化改革的重要內(nèi)容，關(guān)鍵在于理順和處理好政府與市場(chǎng)的內(nèi)在關(guān)系，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[2](P5)。為此，在公共行政活動(dòng)中，政府應(yīng)盡可能地減少對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)，把主要精力放在創(chuàng)造更具效率的市場(chǎng)上來，將不該管的事交給市場(chǎng)，還權(quán)于市場(chǎng)主體，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，從而增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力和活力。與此同時(shí)，還要更好地發(fā)揮政府的作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，注重公共服務(wù)建設(shè)，優(yōu)化公共資源配置，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，完善公共服務(wù)方式，改革行政審批制度，加大推行政務(wù)公開力度，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事程序，更好地為社會(huì)和民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，進(jìn)而增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。

2.行政人員要再造自覺擔(dān)當(dāng)?shù)男姓烁?/p>

“行政人格是行政人員道德意識(shí)的升華，是他律的自律化，是行政人員把法律、行政道德規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制內(nèi)在化而生成的一種優(yōu)良素質(zhì)，表現(xiàn)為行政人員的道德尊嚴(yán)、道德品質(zhì)?！盵3](P320)為此，要加強(qiáng)行政人員的思想道德品質(zhì)建設(shè)，進(jìn)一步再造自覺擔(dān)當(dāng)?shù)男姓烁瘛Ｒ环矫?，行政人員要樹立公共服務(wù)理念、法治觀念和責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)決克服傳統(tǒng)行政文化中的不良影響，努力養(yǎng)成良好的行政道德和行政心理，擺正心態(tài)，形成正確的權(quán)力觀，自覺地履行公共服務(wù)職責(zé)，而非追逐名利，以發(fā)展成為一個(gè)健康又自覺的行政人格。另一方面，要充分發(fā)揮行政人員的主觀能動(dòng)性，堅(jiān)持以人為本，調(diào)整和革新與現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求不相符的行政制度，使行政人員的個(gè)人能力能夠得到有效發(fā)揮和自我展現(xiàn)，成為政府行政管理活動(dòng)中的自覺主體，而不需依附于其他對(duì)象，從而為行政人員再造一個(gè)自覺擔(dān)當(dāng)?shù)男姓烁瘛?/p>

(二)優(yōu)化行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

1.培育公眾主動(dòng)參政議政的主體意識(shí)

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，還需要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參政議政的積極性和主動(dòng)性，而社會(huì)公眾主動(dòng)參政議政的一大前提，就是擁有成熟的主體意識(shí)，這就要求把社會(huì)公眾培育成具有公民意識(shí)的合格主體，促使社會(huì)公眾主動(dòng)參與公共行政事務(wù)。與此同時(shí)，政府作為公共行政的主體和核心，還應(yīng)拓寬社會(huì)公眾參政議政的有效渠道，提升社會(huì)公眾參與政治活動(dòng)的熱情和能力。只有通過政府與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，才能使社會(huì)公眾可以有更多的機(jī)會(huì)參與到公共行政事務(wù)中來，表達(dá)利益訴求，提出意見和建議，從而有效地監(jiān)督和約束政府機(jī)關(guān)及其行政人員的行政行為，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織參與治理的能力建設(shè)

一般來說，社會(huì)組織需要承擔(dān)與自身能力相適應(yīng)的一定的社會(huì)職能。但是，社會(huì)組織自身能力的高低，不可避免地會(huì)直接影響其對(duì)所承擔(dān)的社會(huì)職能的有效履行，同時(shí)還會(huì)影響和制約社會(huì)公眾參與公共行政事務(wù)的治理效果。為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)和提升社會(huì)組織參與公共治理的能力建設(shè)，要不斷完善其組織結(jié)構(gòu)和組織運(yùn)行機(jī)制，提高自身公共治理能力，以更好地參與社會(huì)公共治理，并為公眾參與社會(huì)公共治理提供一個(gè)良好平臺(tái)。同時(shí)，還應(yīng)為社會(huì)組織的發(fā)展提供更多的資金支持和智力支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本的投入，拓寬社會(huì)組織吸引資金的渠道，鼓勵(lì)和推動(dòng)更多人才參與社會(huì)組織的公共事務(wù)。另外，社會(huì)組織還應(yīng)積極、主動(dòng)地與各級(jí)政府建立和完善相應(yīng)的合作機(jī)制，這樣才有利于社會(huì)組織向政府提出一定的扶持要求，以獲取政府公共政策的支持和公共資金的幫助；另一方面能夠向政府提出權(quán)利訴求，要求承擔(dān)更多的社會(huì)職能，使公眾享有參與社會(huì)公共治理的更大平臺(tái)。也就是說，拓寬行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)優(yōu)化行政制度文化生態(tài)的行政法治建設(shè)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

1.著力健全行政法律體系

健全的行政法律體系，是政府機(jī)關(guān)及其行政人員能夠依法行政的重要前提和基礎(chǔ)。為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，不斷健全和完善行政法律體系，特別是有關(guān)行政行為與行政程序的法律制定工作，使政府行政機(jī)關(guān)及其行政人員的行政行為有法可依。與此同時(shí)，要及時(shí)、有效地修改和調(diào)整現(xiàn)行行政法律法規(guī)中不合時(shí)宜的條款內(nèi)容，不斷細(xì)化相關(guān)行政法律原則，使其更具可操作性，防止權(quán)力濫用，為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變提供堅(jiān)實(shí)的行政法律制度保障。

2.著重完善行政法律機(jī)制

不斷完善政府運(yùn)行的行政法律機(jī)制，就是要使行政法律制度在實(shí)際工作中能夠得到貫徹落實(shí)，有效地監(jiān)督和制約政府機(jī)關(guān)及其行政人員的行政行為，保證行政程序合法合理，切實(shí)維護(hù)好民眾的公共利益。同樣地，也可以運(yùn)用行政法律制度形式來規(guī)范社會(huì)公眾參與公共行政事務(wù)的方式，推動(dòng)其依法有序參與公共行政事務(wù)管理，從而有效監(jiān)督和制約政府機(jī)關(guān)及其行政人員的行政行為。同時(shí)，還可以規(guī)范和約束政府機(jī)關(guān)及其行政人員的依法行政過程，加強(qiáng)對(duì)行政程序運(yùn)作的內(nèi)部監(jiān)督，從政府法治化上加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

3.打造行政決策民主機(jī)制

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要打破傳統(tǒng)的專制思想，以形成行政決策民主機(jī)制。為此，要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)封閉的個(gè)人決策方式向現(xiàn)代開放的民主決策方式的轉(zhuǎn)化，即在公共行政決策中，要樹立民主決策的理念，緊緊圍繞公共利益，推行政務(wù)公開，注重與公眾互動(dòng)，接受公眾監(jiān)督，廣泛聽取社會(huì)公眾的意見和建議，以實(shí)現(xiàn)公共行政決策民主化科學(xué)化。同時(shí)，還應(yīng)注重政府管理創(chuàng)新，要科學(xué)劃分政府權(quán)力，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，合理設(shè)定政府職責(zé)，不斷完善政府運(yùn)行機(jī)制，從而推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯李業(yè)根

[作者簡(jiǎn)介]廖振民(1978 -)，男，壯族，廣西永福人，中共欽州市委黨校講師、管理學(xué)碩士，主要從事行政管理、公共經(jīng)濟(jì)、政治理論研究。

[收稿日期]2015-03-01

[中圖分類號(hào)]D630.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)02-0075-06