村民自治與政府職能轉(zhuǎn)變的互動(dòng)研究

張書榮+孫鐵軍+孫懷端

摘要：村民自治的制度創(chuàng)新是個(gè)別農(nóng)民群體在應(yīng)對農(nóng)村改革困境的產(chǎn)物，是從民間自發(fā)產(chǎn)生并經(jīng)過政府主導(dǎo)而形成的一種全國推廣的制度，它需要政府職能轉(zhuǎn)變的互動(dòng)。在實(shí)際運(yùn)行中，村民自治和政府職能產(chǎn)生了諸多障礙，主要原因是傳統(tǒng)管制型行政習(xí)慣的影響和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政策水平低，工作脫離農(nóng)村實(shí)際。本文提出村民自治與政府職能轉(zhuǎn)變互動(dòng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：村民自治；政府職能轉(zhuǎn)變；障礙

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）013-0000-03

Abstract： The villagers' autonomy is the product of individual farmers group to the difficulties in rural reform， and from the folk spontaneous and through the government leading and formed a kind of promotion of the country's system. it needs a change of government function. In the actual operation， the villagers' autonomy and the functions of the government produced obstacles， and the main reasons are the influence of the traditional type control administrative habit and low level of township and village cadres policy， practical work from the countryside. In this paper， countermeasures and suggestions were proposed for the villagers' autonomy and the change of government function interaction.

Key words： villagers' autonomy； the transition of government function； obstacles

一、我國村民自治和政府職能轉(zhuǎn)變的歷史背景

從歷史發(fā)展的規(guī)律來看，任何一種制度的轉(zhuǎn)變都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，從來不存在一個(gè)固定不變的國家治理模式，這一變化的基礎(chǔ)要視社會(huì)發(fā)展的變化和市場經(jīng)濟(jì)的變遷而定。我國的村民自治首先發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，隨著高度集權(quán)的人民公社體制的崩潰，出現(xiàn)了農(nóng)村家庭承包責(zé)任制。這一體制極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性。那怕只有一小塊地空著，農(nóng)民也會(huì)睡不著，想方設(shè)法琢磨該種上什么樣的作物，這比集體化時(shí)期由生產(chǎn)隊(duì)每天開會(huì)動(dòng)員，由工作隊(duì)催著干效率要高得多了。家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民有了一定的自主權(quán)，可以自行決定生產(chǎn)、分配和交換活動(dòng)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育。但人民公社體系的結(jié)束也導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)員能力、社會(huì)凝聚力的弱化，整個(gè)農(nóng)村基層陷入權(quán)力的真空地帶。由于缺乏有效的組織和管理，農(nóng)村公共安全急劇惡化，公共事業(yè)難于組織。于是，在廣西宜州市合寨村的一群農(nóng)民首先自發(fā)建立起中國第一個(gè)村委會(huì)自治組織，該組織在解決社會(huì)治安和公共事業(yè)問題中都發(fā)揮了積極的作用，辦了許多村干部想干而沒有干好的事情[1]。

1982年底，村民委員會(huì)被載入《憲法》第111條，并逐漸在全國大力推行，從而在中國廣袤的鄉(xiāng)村點(diǎn)燃了村民自治的星星之火。

面對農(nóng)村出現(xiàn)的新的治理格局，政府職能的轉(zhuǎn)變勢在必行。我國政府職能的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程。從20世紀(jì)50年代初到改革開放前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展一直處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家權(quán)力對農(nóng)村基層深入控制，政府職能實(shí)行管制型管理，體現(xiàn)的是唯長官意志的人治格局。管理職能的觸角深入滲透到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，大事小事一齊管，具體到農(nóng)民栽種水稻的株距和行距、養(yǎng)豬的頭數(shù)和豬圈的大小、都要由政府下派的農(nóng)村工作隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)長來決定。在這些事情中，農(nóng)民是沒有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)的，傳統(tǒng)農(nóng)民逆來順受、重義務(wù)、輕權(quán)利的思想并沒有發(fā)生本質(zhì)上的改變。這種管理體制導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)缺乏活力，陷于僵化，另一方面，農(nóng)民只能依附于國家和集體，缺乏社會(huì)參與度和責(zé)任心，缺乏民主和法制精神。所以，管制型政府治理下的農(nóng)民并不具有適應(yīng)現(xiàn)代化要求和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的公民意識(shí)，這樣就使農(nóng)民當(dāng)家作主的預(yù)期目標(biāo)長久地得不到實(shí)現(xiàn)。

和西方社會(huì)的民主自治相比較，我國的村民自治作為一個(gè)普遍性的制度，并不是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生性的結(jié)果，而是和政府的主導(dǎo)分不開。而西方社會(huì)的民主自治來源于群眾的政治壓力和政府相互妥協(xié)的結(jié)果。我國政府對于農(nóng)民的制度性創(chuàng)新，給予尊重和提煉，并上升到政策、法律的層面，積極主動(dòng)抓試點(diǎn)，由點(diǎn)帶面地推廣村民自治，扮演了主要領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者的角色，這也許是中國進(jìn)行基層制度安排的一個(gè)特色。

雖然村民自治爭論頗多，但我們能夠看到，始終都有一種自下而上的力量在驅(qū)使著村民自治的制度安排艱難而堅(jiān)定地發(fā)展著，農(nóng)村面對的問題層出不窮，但總是伴隨著創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。民主的觀念和行為方式只有在民主的實(shí)踐中才能落到實(shí)處。隨著改革開放的歷史進(jìn)程，民主制度的安排已經(jīng)深深地扎根在我國的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化[2]：從傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)逐漸分化出一種新型的社會(huì)模式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)，它介于城鄉(xiāng)兩者之間，以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，其生產(chǎn)者主要為新型的工薪階層；農(nóng)民的職業(yè)及思想觀念都發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)民不再是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，他們逐漸分化為溝通城鄉(xiāng)的農(nóng)民工、個(gè)體工商者、瓜菜老板、私營企業(yè)主；農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)、平等觀念競爭觀念日益確立和強(qiáng)化；農(nóng)村社會(huì)從封閉日益走向開放，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)和電視的普及，使農(nóng)民不斷地獲得新的知識(shí)，生活方式和新觀念日新月異；農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代化意識(shí)日益強(qiáng)化，農(nóng)村環(huán)境的變化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出了新的要求。

服務(wù)型政府主要是針對我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府大包大攬和以計(jì)劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式。是在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府體系的“神經(jīng)末梢”，同時(shí)又是直接面對百姓的“一線”政府，既要具備強(qiáng)大的執(zhí)行力，又要擁有便捷、靈活、高效的服務(wù)平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府的職能建設(shè)對加強(qiáng)村民自治的健康發(fā)展是一種制度性的保障。

二、村民自治與政府職能轉(zhuǎn)變互動(dòng)的障礙

傳統(tǒng)管制型行政習(xí)慣的影響，是最主要的障礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在長期的工作中，由于他們所處的強(qiáng)勢地位（和村民委員會(huì)相比），并掌握有較多的行政資源，便養(yǎng)成了官本位意識(shí)和長官意志，這種意識(shí)是根深蒂固的，在短時(shí)間內(nèi)難于消除。他們錯(cuò)誤地認(rèn)為權(quán)力就意味著利益，就可以支配別人的命運(yùn)。因此，在工作中，他們會(huì)自覺或不自覺地過度干預(yù)村委會(huì)的工作，將村委會(huì)當(dāng)成自己的派出機(jī)構(gòu)，將“指導(dǎo)”變成“領(lǐng)導(dǎo)”。他們過分干預(yù)村委會(huì)的民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，甚至于選舉中指定自己的代理人，他們過分干預(yù)村委會(huì)的決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)。據(jù)報(bào)道，經(jīng)合法選舉當(dāng)選為連云港市贛榆縣沙河鎮(zhèn)新合村村主任的尹世忠在上任后，鎮(zhèn)政府“代管”了村里的公章和財(cái)務(wù)，并另行指派“村負(fù)責(zé)人”主持村里事務(wù)。而鎮(zhèn)政府每年向村里下達(dá)18萬元“任務(wù)款”，導(dǎo)致村委會(huì)負(fù)債近百萬元，為完成任務(wù)而集資墊付的多名村干部則將村委會(huì)告上法庭[3]。這是一起鎮(zhèn)政府粗暴干涉村委會(huì)職權(quán)的典型案例。另一方面，村委會(huì)習(xí)慣于理解和聽命鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖，缺少自我管理鄉(xiāng)村事務(wù)的意識(shí)和主動(dòng)權(quán)，他們深感自己在政治上權(quán)力小，事務(wù)多，壓力大，農(nóng)村工作千頭萬緒，難以勝任。他們常常感嘆：現(xiàn)在說話群眾不聽了，集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期在村里呼風(fēng)喚雨，一言九鼎的威風(fēng)已經(jīng)不再。農(nóng)村黨員的地位和價(jià)值難以體現(xiàn)，當(dāng)村干部不如當(dāng)個(gè)體戶，有些村干部便動(dòng)起了外出掙錢的念頭，有些村干部則失去進(jìn)取精神，只好得過且過。而村委會(huì)如果不能代表村民的實(shí)際利益，無視村民的意見，就會(huì)在群眾中失去威信，得不到群眾的支持。在日常工作中，就不得不借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威，于是便形成一種行政性的惡性循環(huán)[4]，村民自治便出現(xiàn)一波三折的徘徊局面，這種現(xiàn)象也說明了村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的艱巨性和長期性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政策水平低，工作脫離農(nóng)村實(shí)際。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常下達(dá)大批脫離農(nóng)村實(shí)際的行政任務(wù)，而村干部又無法落實(shí)。在實(shí)踐中，我們常常發(fā)現(xiàn)許多“逼民致富”的現(xiàn)象：例如2004年5月19日中國青年報(bào)報(bào)道：自去年10月起，河南省方城縣博望鎮(zhèn)在近10個(gè)村“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，強(qiáng)迫農(nóng)民種植林果或煙葉。為保證鎮(zhèn)里“連片種植”規(guī)劃的落實(shí)，一些村強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地，將土地分為口糧田、經(jīng)濟(jì)田，這種做法招致農(nóng)民的強(qiáng)烈抵制。為保住一張紙（土地承包證），村民李豐合、徐國群等人賣牛賣羊，上告鎮(zhèn)政府。在4個(gè)多月里，先后多次上訪省市縣三級(jí)農(nóng)業(yè)、信訪部門，可一直被推過來推過去。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也覺得十分委屈，明明是出于好心，但農(nóng)民并不理解。是否農(nóng)民太過分了？仔細(xì)分析之下，“逼民致富”體現(xiàn)了干部們們扮演 “救世主”角色的定位，他們在不自覺中就流露出一種居高臨下俯視農(nóng)民的心態(tài)，認(rèn)為自己比農(nóng)民懂得更多。 “逼民致富”的行為是對農(nóng)民民主權(quán)利的侵犯，暴露出一些基層干部素質(zhì)堪憂，既不懂得用市場調(diào)節(jié)的辦法抓生產(chǎn)，又缺乏法制和民主觀念。這樣的干部怎能帶領(lǐng)農(nóng)民去致富？在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)類似的現(xiàn)象曾多次發(fā)生：某地鎮(zhèn)政府大力動(dòng)員農(nóng)民大量栽種黃瓜而造成滯銷，導(dǎo)致許多黃瓜爛于田間地頭。某鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出差見外地蔬菜大棚種植推廣得如火如荼，回來后便要求全鎮(zhèn)統(tǒng)一搞蔬菜大棚種植而不準(zhǔn)種玉米。某村領(lǐng)導(dǎo)聽說種香菇掙錢多，于是強(qiáng)調(diào)種香茹，但香菇要求控制一定的溫度和濕度，技術(shù)難于掌握，結(jié)果種出來質(zhì)量差產(chǎn)量低。出了問題干部受點(diǎn)委屈，而損失則由農(nóng)民來承擔(dān)，實(shí)際上農(nóng)民是最大的受害者。這些現(xiàn)象說明不能以行政命令代替經(jīng)濟(jì)規(guī)律，農(nóng)民種什么，怎么種，要根據(jù)市場的需要，農(nóng)民最有決定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要做的，應(yīng)是“引民致富”的工作，要虛心向農(nóng)民學(xué)習(xí)，更要多多地問政于民、問計(jì)于民、問需于民，真正做到民主決策、科學(xué)決策，避免瞎折騰，才是必然選擇[5]。要對農(nóng)民包括村干部進(jìn)行指導(dǎo)和宣傳，并進(jìn)一步開拓市場信息，打開銷路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的瞎指揮，疏遠(yuǎn)了干群關(guān)系，使農(nóng)民對他們失去信任感，這樣就不能老是責(zé)怪農(nóng)民不像過去那樣聽話了。這也說明集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型行政體制在今天的農(nóng)村環(huán)境中已經(jīng)失靈。

三、村民自治與政府職能轉(zhuǎn)變互動(dòng)的對策建議

加強(qiáng)村民自治的制度建設(shè)。村民自治的制度創(chuàng)新是個(gè)別農(nóng)民群體在應(yīng)對農(nóng)村改革困境的產(chǎn)物，是從民間自發(fā)產(chǎn)生并經(jīng)過政府主導(dǎo)而形成的一種全國推廣的制度，雖然它并不完美，但其意義不可低估。它根植于中國深厚的農(nóng)村土壤之中，是世界上最大的民主實(shí)驗(yàn)基地。中國的事情，往往都是從實(shí)驗(yàn)開始，“摸著石頭過河”是一個(gè)基本的準(zhǔn)則。一大批默默無聞的“泥腿子”以主人翁的姿態(tài)第一次登上了參政議政的廳堂，這在中國歷史上是從來沒有過的新鮮事物。廣大農(nóng)民通過民主實(shí)踐，逐步熟悉民主程序和民主規(guī)則，對于促進(jìn)公民意識(shí)和政治參與意識(shí)都產(chǎn)生了極大的啟蒙作用。它使農(nóng)村干部的產(chǎn)生由農(nóng)民決定而不是由政府內(nèi)定，由此可以選出自己滿意的當(dāng)家人，它使民主的抽象理論成為老百姓日常生活的一部分?；鶎用裰鞯膶?shí)踐還可以為上層民主改革提供具體的范例和民意基礎(chǔ)。

加強(qiáng)村民自治的制度建設(shè)，首先要促進(jìn)公民的參與意識(shí)，農(nóng)民的事情農(nóng)民辦。在中國歷史上，人從一出生就處在上下尊卑、差別有序的等級(jí)格局中，皇帝是最大的獨(dú)裁者，能夠了解皇帝意圖和國事家事的人只能是圍在他身邊的官僚集團(tuán)，處在社會(huì)最底層的農(nóng)民沒有知情權(quán)，不能參與國事，也不能隨意議論朝政。由于封建社會(huì)的長期持續(xù)性，行政秘密主義傾向成為傳統(tǒng)，封建主義的愚民文化和臣民政治成為最深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)村民自治，就要尊重農(nóng)民的知情權(quán)，將國家大事和有關(guān)農(nóng)民的事情向社會(huì)公開，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性。在實(shí)踐中，我們常聽到有人抱怨農(nóng)民愚昧、農(nóng)民落后，可是為什么不深入想想農(nóng)民落后的根本原因？首先你就沒有把事情向農(nóng)民講清楚。在中國，要辦成任何事情，沒有農(nóng)民的理解和積極參與是不行的。而凡是涉及農(nóng)民切身利益的事情，農(nóng)民自然會(huì)積極參與。村委會(huì)有必要設(shè)立農(nóng)村政策、公共信息的平臺(tái)，黑板報(bào)等專欄，定期向農(nóng)民廣泛宣傳，在涉及當(dāng)前征地、折遷、承包等與農(nóng)民利益相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)，必須把國家的政策及規(guī)定及時(shí)向農(nóng)民公布，并征求農(nóng)民的意見。要規(guī)范和落實(shí)村務(wù)公開制度。農(nóng)民普遍關(guān)心的事情，都要向農(nóng)民公開，其中最重要的是財(cái)務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開可以有效地防止村莊治理精英的腐敗行為，加強(qiáng)公民意識(shí)和法制觀念的培養(yǎng)。

促進(jìn)政府職能從管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。這首先要改變政府的官本位思想，它的根源可以追溯到中國悠久的歷史文化傳統(tǒng)。自古以來，儒家文化占主體地位，形成了敬重權(quán)威，信奉權(quán)力的理念，政府與農(nóng)民的關(guān)系一直處于支配和被支配的地位，政府對社會(huì)的控制一直處于高度穩(wěn)定的狀態(tài)，而發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)所需要的法治、平等、效率等理念始終未能成為社會(huì)的主流[6]。對于基層干部來說，傳統(tǒng)的管理方法和行政方式養(yǎng)成他們對農(nóng)民的控制心理，在行動(dòng)上會(huì)自覺或不自覺地出現(xiàn)過度對村民自治的干擾，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，管制意識(shí)過剩。這就要求必須調(diào)整基層干部的心態(tài)，更新管理理念，強(qiáng)調(diào)服務(wù)和責(zé)任意識(shí)，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，培育農(nóng)民的自治意愿，掃清村民自治道路上的障礙；強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，其重點(diǎn)在于創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義，主要履行社會(huì)治安，人口控制、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育，為農(nóng)民提供培訓(xùn)服務(wù)和市場信息；優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行簡政放權(quán)和有效化管理相結(jié)合。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司企業(yè)改組為不具有政府職能的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，將原有的一些事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理，如農(nóng)科所、畜科所等辦成綜合性的服務(wù)中心；積極培育農(nóng)村社會(huì)組織包括農(nóng)村服務(wù)性、公益性和互助性的社會(huì)組織，如各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等，深化農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，以加強(qiáng)農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民的自我服務(wù)能力。

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作者簡介：張書榮（1991-），海南大學(xué)在讀管理學(xué)碩士研究生，五指山市農(nóng)業(yè)局公務(wù)員。