引入中期基礎預算：進程評述與展望

謝 林

（中國社會科學院，北京 100028）

2014年12月24日召開的國務院常務會議決定在水利投資運營、義務教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領域開展三年滾動預算試點①中華人民共和國中央人民政府網站：圖解12月24日國務院常務會議，2014年12月25日，詳見：http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-12/24/content_2796001.htm.，意味著中期基礎預算終于從研究階段和區(qū)域性試點延展至全國性支出項目層面。經過國內學者和政府部門多年的研究和準備，我國的中期基礎預算終于走向全面試點階段。本文意在總結國內學者的研究成果，梳理中國中期基礎預算改革的各個階段，并以此為基礎加以評述。

一、改革背景

20世紀90年代以來，發(fā)達國家逐步采納將年度預算置于中期支出框架中加以實施，以中期基礎彌補年度預算的缺陷。事實上，作為一種用以鑒別項目優(yōu)先性并預留資金給優(yōu)先項目的計劃機制，中期基礎預算早在20世紀60年代就已經在德國等國家得以實施。尤其在20世紀70年代之后，隨著多次經濟危機的沖擊以及經濟增速趨緩的壓力，多數(shù)國家財政狀況不斷惡化，公共支出膨脹和高赤字率結伴而生，財政可持續(xù)狀況堪憂。在此背景下，以中長期視角、預算估計、與政府政策聯(lián)結、基線籌劃以及強調績效導向為特征的中期基礎預算逐漸在世界范圍內延展開來，并在實踐中不斷完善和改進，成為支持公共財政管理、促進公共政策制定和實施的重要工具。

在發(fā)達國家的示范效應和國際機構推動下，諸如肯尼亞、烏干達、南非等發(fā)展中國家和俄羅斯、烏克蘭等轉軌國家也紛紛引入中期基礎預算。較之發(fā)達國家數(shù)十年的實踐而言，發(fā)展中國家的實施經驗，為中國實施中期基礎預算提供了更有意義的參考。

2000年以來，中國各級政府推動了范圍廣泛的預算改革，包括部門預算、預算分類、國庫單一賬戶、政府采購以及新《預算法》等內容，改革成效引人注目，使得公共預算在國家治理中不斷地發(fā)揮積極顯著的作用。但值得注意的是，這些改革幾乎均是在年度預算框架內實施，因而不可避免地受到年度預算的局限。目前，中國的預算體制已經具備一定程度的中期視角（諸如跨期項目和年度預算的銜接），但引入中期基礎預算并非簡單地將“中期”概念置于年度預算體制之上，我國現(xiàn)行年度預算體制在許多方面尚不能滿足中期基礎預算體制的要求，包括自下而上啟動的部門預算編制程序和預算的非全面性。中期基礎預算在中國的實施要求現(xiàn)行預算程序的調整和變革，以及建立嚴格的財政紀律和約束規(guī)則。盡管任重道遠，但財政部和地方財政部門在引入中期基礎預算體制方面已經采取了意義重大的某些行動（諸如試點），為未來的全面引入積累了經驗。

二、前期研究與準備

雖然全面的中期基礎預算尚未引入，但“中期視角”已經融入中國公共財政管理系統(tǒng)中。事實上，我國中期視角的財政規(guī)劃編制工作早已進行——自“六五”以來，財政部門就一直配合“國民經濟和社會發(fā)展五年計劃綱要”編制“財政發(fā)展五年規(guī)劃”。經過分類和梳理，可以將中國的中期基礎預算分為以下幾個階段。

（一）起步階段

我國一直以來實施的年度預算由于缺乏持續(xù)性、前瞻性以及不能與經濟周期緊密結合的弊端，使得研究制定中長期財政預算問題具有重要的現(xiàn)實意義（姚紹學等，2004）。與年度預算相比，基于中期基礎的預算強化總量控制和財政紀律、有助于激活預算資源的再分配機制以及能夠及早鑒別和確認財政風險（肖文東，2007）。以中期視角、預算估計、聯(lián)結政策、基線籌劃和績效導向為特征的中期基礎預算能夠改進和彌補年度預算的缺陷（王雍君，2011）。

國際經驗借鑒方面，國內學者分別介紹了俄羅斯（童偉，2008）；澳大利亞、美國、英國和非洲九國（王雍君，2011）、以及法國、德國、日本（白彥鋒，2009）等國家在中期基礎預算實施方面的經驗和改革情況。

在實施層面，標準的中期基礎預算主要包括的內容和特征是：1份財政政策報告書；1份完整的中期宏觀經濟和財政預測；支出部門和支出機構在下個預算年度以后2-4年的支出估計數(shù)；預算撥款數(shù)是硬預算約束的；中期預算應是導向性而非強制性的；中期基礎預算由政府整體層面編制，但所有政府部門將面臨各自的預算限額（王雍君，2008）。另外，中期支出框架細分為中期財政框架、中期預算框架和中期績效框架，分層次的中期框架能夠更好地切合各國實際，提高中期基礎預算的可操作性，滿足政府預算改革的要求（楊志勇，2014）。

（二）財政部門的前期準備和試點階段

1998年為應對當時的亞洲金融危機對中國的不利影響，加強財政管理工作的前瞻性，防范財政風險，財政部（綜合司）配合《國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃》編制了《1998-2002年國家財政發(fā)展計劃》。

2002年-2003年又先后編制了《2003-2005年國家財政滾動計劃》和《2004-2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》，并組織各省級政府（如北京市、貴州省等）開展試點工作，編制地方財政發(fā)展三年滾動計劃，被世界銀行專家稱作“中國第二代的預算改革”。以2002年的《2003-2005年國家財政滾動計劃》為例，其在總結評價“十五”前兩年執(zhí)行的基礎上，客觀分析了“十五”計劃后三年前后的經濟走勢及其對中國財政發(fā)展的影響，科學預測了國家財政收支主要指標，并對2003年度財政預算編制工作提出了指導意見。

2005年，在財政部制定的《全國財政發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》中，明確承諾“‘十一五’期間中央和地方將編制三年期財政規(guī)劃”。這些財政規(guī)劃雖然與規(guī)范的中期預算還相差太遠，但包含了對上一個財政發(fā)展規(guī)劃的總結與評價、財政收支總量預測和未來經濟形勢展望等，而且在一定形式上實現(xiàn)了與國民經濟和社會發(fā)展五年計劃的聯(lián)結，為引入中期基礎預算培養(yǎng)了技術和操作能力。

2008年11月27日，財政部預算司在江西南昌召開《中期預算框架研討會》，財政部領導、各省財政廳預算處處長以及部分財政專家參加了研討會，主要研討我國實施中期預算框架的可行性、必要性以及操作措施，并就編制中期預算框架的內容、程序等問題進行了研究。①財政部網站：財政部預算司《中期預算框架研討會》在江西南昌召開，2008年12月4日，詳見：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/jiangxicaizhengxinxilianbo/200812/t20081204_94494.htm l.

2008年起，財政部預算司分別選取河北省、河南焦作市和安徽蕪湖縣作為中期基礎預算的省級、市級和縣級試點單位，標志著中期基礎預算終于在地方政府層面開展區(qū)域性試點工作。2008年8月，河北省政府下發(fā)了《關于推進省級部門發(fā)展性支出三年滾動預算編制工作的實施意見》，從2009年度起，河北省將在水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級預算部門逐步推進發(fā)展性支出三年滾動預算編制工作2009年河南省焦作市開始實施跨年度中期預算試點的，由當?shù)刎斦A算部門牽頭，涉及到33家承擔市委市政府中心任務較重、分管項目支出較多、職能領域對全市經濟社會發(fā)展影響較大的部門。2009年11月，安徽省蕪湖市蕪湖縣作為首個縣級財政滾動預算編制試點，制定了《關于推行縣級三年期財政預算編制工作的實施意見》，自編制2010年縣級預算起，選擇重點支出的16個部門先行試點，與年度預算同步編制縣級2010年-2012年部門三年滾動預算。

在上述區(qū)域性試點實施中期基礎預算的同時，其他地方財政部門也不斷地加強對中期基礎預算的研究，并積極自發(fā)地進行區(qū)域試點。2013年3月，上海市財政局邀請世界銀行專家舉行“中期支出框架”專題講座，系統(tǒng)介紹了“中期支出框架”的理論背景、制度設計和操作流程，并重點介紹了哥倫比亞的實踐經驗，還就上海試點實施“中期支出框架”提出針對性的意見建議②財政部網站：世界銀行專家來市財政局開展“中期財政框架”專題講座，2013年4月8日，詳見：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shanghaicaizhengxinxilianbo/201304/t20130408_813311.htm l.；2014年5月河南省印發(fā)《河南省省級中期財政規(guī)劃編制工作方案》，并最后召開省級中期財政規(guī)劃編制工作會議，在編制年度預算的基礎上，統(tǒng)籌考慮3年本級政府可用財力和支出需求，按照“近詳遠略”原則同步編制后兩年政府及部門收支計劃；2014年12月18日，四川省政府印發(fā)《四川省人民政府關于貫徹落實國務院深化預算管理制度改革決定的意見》，并首次提出，省財政廳將會同省直部門從2015年起研究編制2016年-2018年省本級三年滾動財政規(guī)劃。

（三）全國性規(guī)劃階段

在各地試點和研究的基礎上，2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“建立跨年度預算平衡機制”，標志著中期基礎預算進入全國范圍內的規(guī)劃階段。自十八屆三中全會以來，中國的中期基礎預算隨之進入政策密集出臺階段。

2014年2月，財政部部長樓繼偉在G20會議上表示，將按三中全會關于制定跨年預算平衡機制的要求，編制中期預算規(guī)劃，用于指導年度預算。

2014年3月兩會發(fā)布的《關于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，將“實行中期財政規(guī)劃管理”作為2014年財稅改革工作重點之一，指出“根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調控需要，確定中期財政政策，研究編制三年財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制、評價辦法，并強化其對年度預算的約束，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性”③新華網：兩會授權發(fā)布:關于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告，2014年3月26日，詳見：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/15/c_119785626_3.htm.。

2014年9月，國務院印發(fā)的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出，“實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規(guī)劃要與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。提高財政預算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。”

2014年12月，中央經濟工作會議通過的《決議》指出，“實施跨年度預算制度，提高財政資金使用效率；建立年度預算中期調整機制”①新華網：聚焦2014年中央經濟工作會議，2014年12月11日，詳見http://www.xinhuanet.com/fortune/cjzthgjj/84.htm.。

（四）拍板定調階段

在經過十余年的研究、試點和規(guī)劃之后，在2014年12月24日召開的國務院常務會議上，指出在水利投資運營、義務教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領域開展三年滾動預算試點，確保資金和項目對接。這意味著中期基礎預算終于從財政部本級準備上升至中央政府全面規(guī)劃層面，從區(qū)域性試點延展至功能性支出分類層面，也標志著我國的中期基礎預算實施進入最終的拍板定調階段。

三、評述與展望

對于作為發(fā)展中國家和轉軌國家的中國而言，我國公共管理領域的各項改革層出不窮，面對國外先進制度和經驗，一味的“拿來主義”會使中國一直處于各方面的改革中，改革疲態(tài)或將導致改革進程的最終失敗，而且事實上中途放棄的改革議程亦不在少數(shù)。中期基礎預算經過國內學者和政府部門十余年的研究和試點，并最終進入全國性試點。在欣慰和慶祝之余，我們應該在思考的是，中期基礎預算得以持續(xù)推動的驅動性因素是什么，中國版的中期基礎預算仍有哪些尚需繼續(xù)完善的優(yōu)先事項？

（一）驅動因素

預算是國家治理和政府施政的主要手段，引入中期基礎預算的驅動因素不僅僅局限于其能彌補年度預算的缺陷，而且中期基礎預算能夠契合我國國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，強化政策-預算-規(guī)劃直接的聯(lián)結，并為中國財政可持續(xù)提供多年期視角以增強預見性。

1.年度預算的缺陷。年度預算只針對未來一個財政年度的收支進行預測，具有短視、易導致支出膨脹、保守和狹隘主義的內在弱點②Aaron Wildavsky.Budgeting：A Comparative Theory of Budgeting Processes[M].Transaction Publisher，1986，105-116.。在缺少有效的中期戰(zhàn)略規(guī)劃情況下，公共政策的制定和預算編制之間不僅相互獨立，而且有利于預算程序之外，這將導致政府政策承諾與實際履行之間的嚴重脫節(jié)，年度預算也為應對各種偶然因素而變得支離破碎。要使預算真正成為有力且有效的政策工具，必須跳出以年度為界線的狹小圈子，將預算視野擴大到中長期基礎。

2.聯(lián)結中長期規(guī)劃和政策。眾所周知，自1953年發(fā)展國民經濟的計劃（第一個五年計劃）起，時至今日已經即將邁入“十三五”規(guī)劃。中期基礎預算將視野擴大到對中長期預算產生顯著影響的主要因素，包括未來宏觀經濟運行情況預測、政府長期戰(zhàn)略與政策、未來的預期財政收入和財政支出等。另外隨著經濟社會發(fā)展，多年期政策和支出項目數(shù)量不斷增加，僅對年度預算加以拓展已經無法實現(xiàn)全面覆蓋，這亦成為驅動中期基礎預算持續(xù)推進的重要因素。

3.促進財政可持續(xù)和增強預見性。隨著“土地財政”和地方政府債務問題的不斷加重，政府財政可持續(xù)問題逐漸成為學界和政策制定者高度關注的領域之一。年度預算傾向于將資源配置到短期能夠實現(xiàn)確定效益的領域，而忽視了預防性措施，后者產生的效益具有不確定性、長期性和隱蔽性的特征。鑒于此，中期基礎預算能夠糾正年度預算的系統(tǒng)性偏差，將更多地資源配置到效益長遠、不確定的預防性開支上，以增強政府運行的預見性，為財政可持續(xù)提供更為廣泛的時間范圍。

（二）深化實施的優(yōu)先事項

在引入中期基礎預算的道路上，我們已經取得階段性勝利，但值得注意的是，中國的中期基礎預算尚存在亟須完善的方面，包括建立正式和量化的預算約束；分離線上和線下預算；自上而下地啟動預算程序。

1.建立正式和量化的預算約束。由中期支出框架所建立的預算限額是在中期宏觀經濟與政策籌劃的基礎上制定的，包括政府整體的總量限額和部門限額。預算限額制度已經為中期基礎預算提供強有力的保障，但來自預算申請者的持續(xù)壓力仍有可能迫使預算突破限額，因此在預算限額之外，針對支出、赤字和政府債務建立量化的預算約束基準顯得十分必要。

2.從基數(shù)法到基線籌劃。我國現(xiàn)下采用“基數(shù)加增長”的預算編制方法，這不僅導致預算僵化，更使得大量預算資源脫離預算競爭程序。作為中期基礎預算涉及的關鍵性技術環(huán)節(jié)，基線法要求預算明確區(qū)分線下預算和線上預算。線下預算考慮非政策因素變動對預算的影響，線上預算考慮政策變動對預算的影響?；€預算模式能夠提供兩類關鍵信息——延續(xù)現(xiàn)行政策的成本和出臺新政策的成本，基于此基線模式能夠為是否出臺新政策提供謹慎權衡的預算程序。

3.自上而下地啟動預算準備程序。現(xiàn)行“兩上兩下”預算準備程序中，由支出部門自下而上地向核心部門提出預算申請，這一階段不存在預算限額，預算最大化的理性行為將導致預算資源濫用和浪費。自上而下啟動預算程序要求實現(xiàn)確定預算限額，并根據(jù)政府工作的優(yōu)先次序事先確定預算資源的分配，這一模式有利于硬化預算約束，避免過度討價還價導致的浪費和低效，亦有助于激活預算資源的再分配機制。

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