依法行政與國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

鄭 夏，鄭克嶺，顏 冰

（東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進依法行政、依法治國是我國目前的重大任務(wù)，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。2015年3月，全國“兩會”在北京召開，明確2015年是我國全面推進依法行政的開局之年。依法行政與國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具體有著怎樣的關(guān)系、目前我國在依法行政中存在怎樣的問題和困境、如何在國家治理能力的視閾下推進法治政府建設(shè)，是一項具有時代性的重要課題。

一、依法行政與國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系

依法行政，是依法治國方略的主要內(nèi)容和具體實施。其含義是指國家各級行政機關(guān)必須是依法設(shè)立、依法運行的，行政機關(guān)和其工作人員必須要依照憲法和法律的規(guī)定進行社會事務(wù)管理。其任何權(quán)力都必須源自法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，并且也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。嚴明完善的法律機制是一個國家文明進步與現(xiàn)代化的寫照，而法律實施的重要主體是政府。依法行政既是制約，也是保護；既規(guī)范了行政人員的行為，又保護了行政人員的利益，更保護了普通百姓的合法權(quán)益。行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都屬于依法行政的范疇之中，都必須要依法進行。

國家治理能力是指運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面[1]。要達到國家治理能力現(xiàn)代化，就需要把當前政府管理國家事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟建設(shè)和文化管理的能力提升到一個更高的層次，全面有效地協(xié)調(diào)社會關(guān)系，對于國家機關(guān)之間的關(guān)系、國家與公民之間的關(guān)系以及公民與公民之間的關(guān)系要有準確把握。治理能力有三點：執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。其中，依法執(zhí)政是提高國家治理能力的前提和基礎(chǔ)。

（一）依法行政是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容

在法治國家，國家治理能力主要是依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務(wù)、建設(shè)經(jīng)濟和文化事業(yè)的能力；是增強治理國家的行動力，強化憲法和法律的監(jiān)督力，提高國家制度體系的執(zhí)行力。推進國家治理能力的現(xiàn)代化，就是要推進和實現(xiàn)國家治理能力的法治化、民主化、科學(xué)化和信息化，依法行政是核心。現(xiàn)代化需要符合人們對現(xiàn)代生活方式的追求[2]。在建設(shè)法治中國的大背景下，我們一直探討的國家治理能力現(xiàn)代化問題，事實上在一定程度上是與依法行政能力重疊的。沒有依法行政，依法治國就會落空，也無法實現(xiàn)國家治理能力的法治化與現(xiàn)代化。國家的治理如果與憲法相背離，那么就無法談及治理的現(xiàn)代化問題。黨的十八大提出了全面推進依法治國，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是提高國家治理能力的保障。國家應(yīng)以法治的原則來管控行政主體。

（二）依法行政是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推進的一個重要標志

亞里士多德曾說，一個秩序良好的國家，不是由人來統(tǒng)治，而是由法來統(tǒng)治。憲法具有最高的權(quán)威和效力，也是國家文明進步和現(xiàn)代化的重要標志。古今中外，“法”代表著公平、正義，代表著百姓生活的安全感和保障。無論哪一個時代、哪一個國家，法的具體內(nèi)容、表現(xiàn)形式，以及法的核心精神，都與該時代的物質(zhì)文明與精神文明息息相關(guān)，是人類文明發(fā)展水平和國家治理能力發(fā)展程度的標尺。甚至可以這樣說，人類社會不斷進步的歷程，本身就是一代又一代的法制不斷發(fā)展的歷史。政府職能部門能夠做到公平、公正、公開，從“人治”完全走向“法治”，并不是一件容易的事情，尤其是在我們這樣一個人口眾多、疆域遼闊而又缺乏民主法制傳統(tǒng)的大國實現(xiàn)依法治國、依法行政，更是開天辟地的大事。能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的依法行政，就標志著一個國家在其治理能力方面現(xiàn)代化的完成和實現(xiàn)。我們提出和實行依法治國，正是要進一步完善我國的根本政治制度。完善的路徑是實現(xiàn)由人治到法治的轉(zhuǎn)變，依法治國，建立社會主義法治國家。這是國家治理形態(tài)方面的文明進步。法治，是社會主義民主的必備要件。依法治國方略的確定，說明我國的民主政治建設(shè)進入了法治化的階段。這是繼我國根本政治制度及其他重要政治制度建立之后，我國政治文明的又一重大進步。

二、我國目前在依法行政方面存在的問題與困境

（一）思想方面

幾千年的封建專制統(tǒng)治，使得人治思想根深蒂固。解放后實行了計劃經(jīng)濟體制，法治很長一段時間內(nèi)并不為民眾所接受[3]。雖然目前我國的法治建設(shè)較以往相比已經(jīng)有了突破性進展，但法治觀念依然需要普及，行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)也需要加強。部分行政執(zhí)法人員法律意識淡薄，法律知識欠缺，“人治”“官治”的觀念依舊存在，且不在少數(shù)。這些思想問題直接導(dǎo)致行政人員在工作中出現(xiàn)越權(quán)、人情優(yōu)先、以權(quán)壓法、長官意志、地方保護、程序混亂等不規(guī)范行為。甚至有的出現(xiàn)了貪贓枉法等嚴重問題。

（二）體制方面

行政執(zhí)法存在職權(quán)交叉、職責(zé)不明、職能分散、越權(quán)行政等職權(quán)劃分不合理現(xiàn)象。部分行政執(zhí)法存在交叉執(zhí)法，同一行政事件，可能有不同的行政執(zhí)法的法律依據(jù)，容易受到民眾的質(zhì)疑，使得政府行政部門出現(xiàn)了信任危機，同時也給行政部門之間擁有了互相推諉責(zé)任的借口和僥幸思想；部分地方政府或部門利益機制失衡、職能定位的偏頗，再加上司法機制有缺漏，缺乏有效的約束機制，這也造成了在行政執(zhí)法過程中，各種地方保護主義、部門保護主義尤為突出的情形，嚴重影響市場經(jīng)濟效率并破壞國家法制的統(tǒng)一與完整。

（三）執(zhí)行方面

行政執(zhí)法權(quán)力的行使缺乏有力的制約和監(jiān)督。我國行政執(zhí)法監(jiān)督的類型很多，有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政機關(guān)自身監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，但效果不大，關(guān)鍵在于監(jiān)督查處的力度不夠和沒有制度化、法律化，針對違法行政執(zhí)法的法律依據(jù)欠缺，處罰力度較小。在具體行政過程中，有的工作人員行政失職，不作為，各單位各部門間“踢皮球”，最后老百姓的事情沒人管；在其位不能謀其政，“吃空餉”的情況時有發(fā)生；有的越權(quán)行政，將不屬于自己管轄范疇的事務(wù)也統(tǒng)統(tǒng)納入麾下，權(quán)力膨脹，違反法定職責(zé)；還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)，從個人私利或小集團的利益出發(fā)，為了一己私欲，亂罰款，亂集資，“以權(quán)謀私”“權(quán)錢交易”，甚至逐漸走向了貪污受賄的犯罪道路。行政過程本應(yīng)是幫助人民，卻侵害了人民的利益，失去了人民的信任，毀壞了政府的聲譽和形象。這些情況如果不能堅決糾正，依法行政只能是紙上談兵。

三、在國家治理能力的視閾下推進法治政府建設(shè)

（一）要樹立法治觀念

必須樹立法律的絕對權(quán)威，糾正權(quán)力支配法律、人治大于法治的錯誤觀念。要做到依法行政，就必須確保各機關(guān)、各部門、各政黨在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動，加強法制學(xué)習(xí)、宣傳教育，強化法律意識，提高行政執(zhí)法水平。在當今市場經(jīng)濟體制下的中國，就顯得更為重要。只有全民族的法律意識提高了，法律才不是被動的被遵守，而是主動的去遵循。對于普通公民，不僅要通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法，更應(yīng)該通過具體案件的公平處理來樹立法律的權(quán)威和政府的威信[4]；如果能做到全民懂法、全民守法，那么一旦行政機關(guān)工作人員出現(xiàn)違法行政等不正當行為時，老百姓就能夠自覺對其進行批評和抵制，糾正違法行政，并且通過法律手段來維護自己的合法權(quán)益。對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，帶頭作用是重中之重。領(lǐng)導(dǎo)干部必須發(fā)揮帶頭作用，了解法律條款，理解法律知識，遵守法律規(guī)定，維護法律權(quán)威。只有全民族的法律意識提高了，才能夠建立高效的法治政府，進一步推進國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）要深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制改革是行政體制改革的核心，也是推進依法行政的關(guān)鍵問題。應(yīng)從夯實依法行政基礎(chǔ)入手，建立和規(guī)范各項制度。一抓規(guī)范操作。職責(zé)明晰是建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的基礎(chǔ)。結(jié)合行政權(quán)力公開透明運行等工作，著重梳理政府各職能部門的行政職權(quán)。重點對行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制、行政征收、行政確認等具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)進行梳理審核，圍繞規(guī)范權(quán)力運行，提高政務(wù)服務(wù)水平，大力推進政務(wù)服務(wù)標準化建設(shè)。二抓制度管理。建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，特別是要學(xué)習(xí)自由裁量權(quán)基準制度、執(zhí)法檢查制度、進企業(yè)檢查準入制度、重大行政處罰備案制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。通過制度的貫徹落實，進一步推動各地各部門的執(zhí)法工作。三抓基礎(chǔ)保障。充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在推進依法行政中的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用，配齊配強法制機構(gòu)，為法制部門增設(shè)處室，增加編制，招錄高學(xué)歷、高水平的法學(xué)專業(yè)人才，壯大法制機構(gòu)的力量。同時，將行政執(zhí)法、行政復(fù)議、法制培訓(xùn)等所需經(jīng)費全部列入財政預(yù)算，有效保障各項工作順利推進，以實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標。

（三）轉(zhuǎn)變政府的行政監(jiān)督檢查職能

曾幾何時，政府的管理方式多以守夜警察的形象出現(xiàn)，人們心中“沉默的政府就是最好的政府”。而現(xiàn)在，市場經(jīng)濟的變化和社會的發(fā)展給政府提出了新的課題，人們需要政府去對正在處理的事務(wù)進行監(jiān)督，對已經(jīng)發(fā)生了的問題進行處罰，對還未發(fā)生但有可能發(fā)生的問題制定出應(yīng)對措施和監(jiān)察機制。政府要從過去的微觀管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理模式。要加強宏觀管理的力度，就需要不斷加強政府的監(jiān)督檢查職能，并且加強行政處罰職能。

一方面，在市場經(jīng)濟體制下，市場主體有可能會出于個人眼前利益的誘惑做出違反國家法律法規(guī)、有違市場競爭規(guī)范的行為。這些年出現(xiàn)的偷稅漏稅、假冒偽劣、以次充好、欺詐或暴利等不正當競爭行為也是屢見不鮮。這就要求必須要完善和增強政府的監(jiān)督檢查職能，對市場主體是否有違法行為做出查證和處理，對市場經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，對違法行為進行行政處罰，促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

另一方面，要加強對職能部門的監(jiān)督與管理，譬如公安、司法、工商、稅務(wù)、商檢、海關(guān)等部門，以確保政府的宏觀管理職能得以順利實現(xiàn)。首先，應(yīng)當建立完善的法律監(jiān)督體系，做到行政有法；其次，充實和加強行政監(jiān)督檢查隊伍建設(shè)，保證行政依法。權(quán)力必須在監(jiān)督下才能發(fā)揮最大的作用，沒有法律制約的權(quán)力是盲目和可怕的。所以，必須將所有行政活動置于嚴格的法律監(jiān)管之中，通過依法行政的施行，使國家治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)水平進一步提高。

[1]姚亮.國家治理能力研究新動向[N].學(xué)習(xí)時報，2014-06-09（3）.

[2]康勇.法治化視域下的國家治理能力現(xiàn)代化[J].重慶行政，2014，(12):16-18.

[3]曹勝亮.全面推進依法治國的困境與求索[J].法學(xué)論壇，2015，30，（157）:20-30.

[4]張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化[J].中國法學(xué)，2014，（4）:5-27.