村民議事會：村級治理機制中的制度創(chuàng)新
——以成都市青白江區(qū)為例

王 菲

(西華師范大學 政治學研究所， 四川 南充 637002)

村民議事會：村級治理機制中的制度創(chuàng)新
——以成都市青白江區(qū)為例

王 菲

(西華師范大學 政治學研究所， 四川 南充 637002)

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村社會的人口流動和土地流轉(zhuǎn)不斷加快，進而給鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)。青白江區(qū)在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制過程中推行了村民議事會制度。村民議事會制度通過民選代言人、實行三級授權(quán)、“民事民議、民權(quán)民定”等措施，有效地提高了村治水平，改變了過去自治組織不能充分實現(xiàn)自治的局面。但在制度的實施過程中存在議事會工作展開困難、議員水平不高、議事會權(quán)力界定模糊等問題，阻礙了村治水平的進一步提高。在分析村民議事會這一制度實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)實際，探討完善這一制度的出路，促進村治理能力的提高。

青白江區(qū)； 鄉(xiāng)村治理； 村民議事會； 制度創(chuàng)新

從1980年第一個村民委員會在廣西成立至今，村民自治已悄然走過三十多年，村民自治制度作為農(nóng)村基層民主制度的主干，在農(nóng)村推行開來，取得了一定程度的成功，也存在著許多的問題。黨的十八大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”。2014年，中央“一號文件”明確提出，要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”。這就為轉(zhuǎn)型時期我國鄉(xiāng)村治理機制的完善和實踐指明了方向。系統(tǒng)地總結(jié)青白江區(qū)村民議事會在鄉(xiāng)村治理中的實踐價值，并對其存在的問題加以分析，這對青白江區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中不斷完善和創(chuàng)新“村民議事會”的實踐探索具有一定的指導意義。

自2007年成都市被批準為全國“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”后，市委根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要，在完善村級治理機制的實踐探索中，提出了以設(shè)立“村民議事會”為突破點的新的村級治理機制。青白江區(qū)按照市委深入推進農(nóng)村工作的要求和部署，堅持推行農(nóng)村新型基層治理機制，不斷完善創(chuàng)新機制，在實踐中形成了豐富的經(jīng)驗。其主要做法是設(shè)立村、組兩個層面的議事會，村民小組議事會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中推選產(chǎn)生。村民議事會是村級自治事務(wù)常設(shè)決策機構(gòu)，受村民(代表)會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

一、價值：有效實現(xiàn)了村民的民主權(quán)力

(一)民選“代言人”

村民自治的實質(zhì)，就是讓廣大農(nóng)民群眾自己做主，其主要內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個方面。其中民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，民主決策是村民自治的關(guān)鍵，民主管理是村民自治的根本，民主監(jiān)督則是村民自治的保證[1]?？梢哉f，民主選舉是否運作得好，最能體現(xiàn)村民自治的水平。廣大村民通過民主選舉“代言人”組成村民議事會，實現(xiàn)了由村委會“代民做主”到村民“自己做主”的轉(zhuǎn)變，既加強了議事會成員與村民之間的聯(lián)系，又有效地調(diào)動了村民參與村務(wù)的熱情，使村民自治得到了有效實現(xiàn)。

議事會成員通過村民選舉產(chǎn)生也就意味著他們要對選舉自己的村民負責，要能代表村民的意愿。因此議事會成員需定期聯(lián)系自己負責的村民(戶)，及時了解他們的想法并形成議題，同時，將村級重大事務(wù)的決策情況及時地反饋給廣大群眾，讓村民了解村務(wù)的動態(tài)。城廂鎮(zhèn)十五里村率先在全區(qū)制作了村組議事會成員包戶情況公示欄和民情，村里制作了專門的民情登記簿，登記議事會成員收集的意見和建議。村民葉家如高興地說道：“征地農(nóng)作物補償問題僵持了一年多沒有得到解決，通過民情暢通聯(lián)系卡，我抱著試試看的心態(tài)聯(lián)系了包戶議事會成員唐昌偉，沒想到第二天村里就給我打電話說要給我協(xié)商這個問題，通過村里的協(xié)商，我順利地拿到了2 000元的補償金，困擾我這么久的問題就這樣輕松地解決了?！?/p>

(二)實行“三級授權(quán)”

經(jīng)過多年的實踐，目前在村民自治過程中，民主選舉村民代表大會成員和村委會成員已成為村民最熟悉和參與度最高的內(nèi)容，民主選舉規(guī)范化、法律化水平得到提高。理論上作為村民自治關(guān)鍵環(huán)節(jié)的民主決策，在實踐中卻沒有得到相應(yīng)的發(fā)展，成為村民自治中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

傳統(tǒng)的村民自治決策機制為：村民會議(最高決策機構(gòu))→村民代表會議(常設(shè)決策機構(gòu))→村民委員會。根據(jù)《村委組織法》的規(guī)定，凡是涉及全體村民利益的重要事項和村里的重大問題，都需提請村民大會或村民代表大會表決。但是，任何一項重大事項和問題，其利弊對個體都是不均衡的，要想達成一致意見，無疑需要反反復復磨合的過程，一些地方就直接由村委會代為決定。村委會成為實質(zhì)上的“議行合一”機構(gòu)，擁有村級公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

新的村民自治決策機制：村民會議(最高決策機構(gòu))→村民代表會議(重要決策機構(gòu))→村民議事會(常設(shè)決策機構(gòu))→村民委員會。村民議事會的成立，實現(xiàn)了村級公共事務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。將村民議事會作為村級公共事務(wù)的常設(shè)決策機構(gòu)，受村民(代表)會議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級公共事務(wù)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議事權(quán)，而村民委員會只是作為村民議事會的執(zhí)行機構(gòu)，調(diào)整和規(guī)范了村委會的職能。

(三)“民事民議，民權(quán)民定”

村民通過對村級公共事務(wù)決策的參與，了解了政策規(guī)定，掌握了決策背景，消除了疑慮和誤解。通過村民議事會成員固定聯(lián)系村民，村民的利益訴求和意愿表達渠道得到暢通，有效地化解了鄉(xiāng)村治理中的“疑難雜癥”，農(nóng)村社會更為和諧。自議事會制度實施以來，當涉及農(nóng)村發(fā)展中的征地拆遷、項目引進、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)系村民切身利益的重大事項時，村民議事會為廣大群眾提供了一個自主協(xié)商、討論解決矛盾糾紛的渠道，在很大程度上解決了村支兩委應(yīng)該做，但是又難以做好的問題，有效的(應(yīng)改為“地”)化解了基層矛盾。例如，青白江區(qū)蘆稿新社區(qū)在解決“成都經(jīng)濟區(qū)環(huán)線”的成都第二繞城高速公路征地拆遷工作時，對于村民普遍關(guān)心、爭議較大的“轉(zhuǎn)戶問題”，通過村民議事會成員的商討，提請村民大會表決，最后決定“下放決策權(quán)，由各村民小組自行制定符合本組村民的轉(zhuǎn)戶方案”。涉及“二繞”征地拆遷的12個村民小組，各自召開了本組的村民會議，廣泛征求各村民的意見，結(jié)合本組的實際情況，形成了“多種形式”的“轉(zhuǎn)戶”方案，確保了本組內(nèi)絕大部分村民的利益。二繞”征地拆遷工作蘆稿村段已全部完成，未出現(xiàn)一例因此事上訪上訴事件。

(四)強化“民主監(jiān)督”

“農(nóng)村基層民主的績效如何，在很大程度上取決于民主監(jiān)督的效果如何。”[2]民主監(jiān)督作為村民自治實踐中的“短板”，長期以來并沒有落到實處，這直接導致農(nóng)村基層民主建設(shè)效果不理想。村民議事會通過列席村民代表會、村兩委會和審查涉及黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)及其他公共事務(wù)的公開情況等方式，加強對村級事務(wù)的決策、執(zhí)行過程和結(jié)果的監(jiān)督，對不符合規(guī)定和不合民議的決策提出質(zhì)疑和修改，變過去由村干部兼任村務(wù)公開小組和民主理財小組的同體監(jiān)督為有錯必糾、有錯必改的“剛性”監(jiān)督，提高了監(jiān)督的實效性。同時，促進了村干部權(quán)力透明運行，從而真正實現(xiàn)了“讓權(quán)利在陽光下運行”，增強了村兩委會的公信力、向心力和凝聚力。對此，福洪鎮(zhèn)杏花村黨支部書記蘭向華說道：“自從有了議事會，老百姓對村里自治事務(wù)的關(guān)心和參與程度大大提高，通過對村干部和村級事物的決策和實施的監(jiān)督，老百姓確確實實感受到了是按照他們的意愿在執(zhí)行，因而更加信任我們了，密切了干群關(guān)系?！鞭r(nóng)村基層干部普遍反映，通過村民議事會這一平臺，解決了一大批干部難斷的難事、瑣事，基本做到了“小事不出組、大事不出村”，有效地鞏固了村民自治。調(diào)查顯示，農(nóng)村群眾對議事會的總體知曉率達到95.98%，對議事會工作情況的滿意度達到95.06%。

二、困境：議事會作用發(fā)揮不充分

(一)村民參與程度低

民主的意義就在于實現(xiàn)絕大多數(shù)的利益，只有足夠多的人參與其中，民主才能有效實現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村人口大量外流，農(nóng)村留守人口大多是“993861”部隊。在這當中又以老年人、小孩居多，這就導致了民主參與主體的缺失。

村民議事會推行的主要目標是“民事民議，還權(quán)賦能”，但當前農(nóng)村村民的民主權(quán)利意識淡薄，突出的表現(xiàn)為村民的政治冷漠。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展較落后的村莊，農(nóng)忙時節(jié)忙著農(nóng)活兒，農(nóng)閑時節(jié)就外出打工掙錢，對于村里的公共事務(wù)，采取能不參加就不參加，能推則推的態(tài)度，更多的將自己的時間和精力花在自己的私人事務(wù)上。只有在村級公共事務(wù)對村民有直接的利害關(guān)系時，才參與到這一事務(wù)當中來。根據(jù)我們的調(diào)研，人和鄉(xiāng)三元村，由于地處山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較落后，土地的流轉(zhuǎn)程度較低，村民對于公共決策事務(wù)基本上不關(guān)心，一位村民說道：“有關(guān)心村上干什么的那時間，我還不如好好把自家地里照看好，多產(chǎn)點糧食蔬菜，比什么都來得實在?！贝迕竦膫鹘y(tǒng)思想觀念未轉(zhuǎn)變和政治冷漠的態(tài)度，導致村民的政治參與缺失，村民議事會這個農(nóng)村基層組織轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村公共服務(wù)者只能以口號的形式存在于政策文件中。

(二)議事會成員議事能力低

由于當前農(nóng)村中有文化、有能力的青年人紛紛外出務(wù)工，農(nóng)村留守人口中大多是“993861”部隊。因此，很多村莊在議事會選舉中出現(xiàn)“矮子當中選高個”的情況，當選的議事會成員普遍存在年齡較大、文化素質(zhì)偏低、女性居多的現(xiàn)象。截止2010年底，青白江全區(qū)村(居)民議事會成員總共3 880人，其中40-60歲的為2 462人，占63.45%，60歲以上的為551人，占16.30%；高中及以上文化程度的855人，占22.04%，初中以下文化程度的3 025人，占77.96%。

從議事會成員的構(gòu)成來看，整體素質(zhì)偏低。部分議事會成員思想較狹隘，議事積極性不高，主要表現(xiàn)為以下幾種現(xiàn)象：一是“參會率不高”。部分村莊召開議事會，其成員參加率較低，導致不能達到召開議事會的最低人數(shù)限制，而將議題擱置起來。二是“代而不表”。議事會討論問題時，隨大流，人云亦云，不發(fā)表意見。三是“表而不代”。在涉及利益問題時，與自身利益相關(guān)的就積極參與，對與自己不相關(guān)、無利的則采取不參與的態(tài)度，提出的議題只考慮本小組的利益，損害了其他小組的合法利益。四是“會后亂表”。會上不說，會后亂說，制造矛盾，影響議事會和村兩委會的關(guān)系[3]。

(三)議事會開展工作難

鄉(xiāng)村精英以其特有的組織領(lǐng)導能力影響著基層社會的治理。金太軍教授提出：“村莊精英分為體制內(nèi)精英和體制外精英，在體制內(nèi)精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會主任?！盵4]“火車跑得快，全靠車頭帶”，議事會工作的開展，主要取決于其召集人(村黨支部書記)的威信、號召能力及組織領(lǐng)導能力，當然也與其他議事會成員的個人素質(zhì)及其做事方法有密切關(guān)系。同時，進行基層治理需要一定的成本，議事會開展工作也需要一定的經(jīng)費。

根據(jù)我們的調(diào)研情況，有的村莊村民議事會在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，得到了廣大群眾的高度認可。而有的村莊村民議事會的作用則沒有很好地發(fā)揮，村里的大小事務(wù)還是由村兩委會說了算。人和鄉(xiāng)三元村黨支部嚴舉山則指出：“由于缺乏工作經(jīng)費、山區(qū)交通不便利等，要想把所有議事會成員組織起來召開議事會還是相當困難的，加之沒有工作報酬，很多議事會成員都不愿意參加議事會，所以村里的自治事務(wù)大多數(shù)事務(wù)還是由黨支部定方向，村委會具體執(zhí)行，只有涉及村民重大利益問題的事務(wù)，才召開議事會討論決定?！币虼?，缺乏有力的領(lǐng)導者和工作經(jīng)費欠缺的問題已成為村民議事會持續(xù)運行亟待解決的問題。

(四)議事會權(quán)力界定模糊

中國社會科學院陳紅太教授指出：“從治理理論的角度來分析，社會治理的參與主體是多元性，權(quán)力向度的雙向性”，“村民議事會作為‘村民議事’的具體實現(xiàn)形式，優(yōu)化了多元治理結(jié)構(gòu)，豐富了村級治理的主體，實現(xiàn)了村自治組織與村民之間的良性互動。”[5]但在改革實踐中，村級治理各個主體之間的權(quán)力邊界模糊不清。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是議事會與黨組織的權(quán)力界定。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口數(shù)量龐大。因此，堅持黨對農(nóng)村社會的領(lǐng)導，是保證我們黨執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，也是提高村治水平的出發(fā)點和歸屬。但創(chuàng)新村級治理機制的過程中，賦予了議事會大量的權(quán)力，這就可能導致出現(xiàn)議題越位、權(quán)力越界等現(xiàn)象，削弱黨組織在基層社會的領(lǐng)導核心作用。

二是議事會與村民(代表)大會的權(quán)力界定。雖然議事會是由村民選舉出來的決定村級公共事物的自治組織，但相關(guān)的法律法規(guī)中卻沒有明確的規(guī)定。同時，議事會的權(quán)力范圍和職能構(gòu)成上與村民大會尤其是村民代表大會產(chǎn)生了很多沖突和重合。因此，如何在法律框架內(nèi)更好地界定村民(代表)會議與村民議事會之間的權(quán)力邊界，是保證村民議事會順利成長、持續(xù)運行的關(guān)鍵。

三、成因：主客觀雙重因素制約議事會發(fā)揮作用

(一)村民的政治素養(yǎng)有待提高

進入新世紀以來，農(nóng)民的整體素質(zhì)有了很大的提高，但還存在很多的不足，其中最為突出的就是村民的政治素養(yǎng)有待提高，民主權(quán)利意識觀念淡薄。其一，傳統(tǒng)觀念還未徹底轉(zhuǎn)變。大多數(shù)農(nóng)民對于村級公共事務(wù)的參與程度不高，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的村莊，根深蒂固的小農(nóng)意識還未清除，很多農(nóng)民只注重眼前利益和個人私利，忽視長遠利益和他人利益。其二，政治冷漠。亨廷頓認為政治的參與程度和經(jīng)濟的發(fā)展水平，當一個人的溫飽問題沒有解決時他是沒有心思參與政治的。這也就為當前農(nóng)村的政治冷漠提供了很好的佐證。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民收入較低，因此他們更多地關(guān)注的是生計問題，進而表現(xiàn)出對公共事務(wù)的冷漠。其三，農(nóng)民文化素質(zhì)低。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國公民的整體文化素質(zhì)有所提高，但農(nóng)村人口的受教育情況仍然嚴峻。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截止2010年，15歲以上的鄉(xiāng)村人口共計535 792 357人，其中文盲人口38 884 409人，占7.26%，50歲以上的鄉(xiāng)村文盲人口共32 732 382人，占文盲總?cè)丝诘?4.18%?？梢?，常年留守農(nóng)村的人口中，整體的文化素質(zhì)較低，而文化素質(zhì)直接影響村民的民主政治參與。

(二)議事會制度不規(guī)范

議事會制度作為一個新生事物，在實踐探索中操縱不規(guī)范，直接導致了議事會開展工作過程中的越權(quán)問題、議事能力低等問題。主要表現(xiàn)為三個方面：一是議事會成員產(chǎn)生不規(guī)范。雖然青白江區(qū)在規(guī)范議事會制度方面出臺了不少的文件，但實踐中議事會成員的選舉形式多種多樣。主要是村民議事會的選舉方法上的差異，有的村是在保證每個村民小組都有代表的基礎(chǔ)上，從村民小組議事會成員中推選產(chǎn)生村民議事會成員，而有的村是根據(jù)各村民小組的人數(shù)，將村民議事會成員的名額分配到各組。二是授權(quán)不規(guī)范。行使權(quán)力的前提條件是需要清楚權(quán)力的來源。因此，議事會要合法合理的行使權(quán)力，必須清楚村民(代表)大會授予了哪些權(quán)力。目前，青白江區(qū)所有的村莊都實行了村民議事會制度，但是有的村莊根本就沒有履行正規(guī)的授權(quán)程序；有的村莊的授權(quán)范圍不明確，致使村民議事會有越俎代庖之嫌。三是議題審查不規(guī)范。在議題審查過程中，有的村莊直接由村黨組織決定議題是否能夠提交村民議事會，并沒有召開村黨組織和村務(wù)監(jiān)督小組聯(lián)席會議，討論決定是否提交村民議事會。

(三)配套制度供給不足

村民議事會是新型村級治理機制中一項重要的制度創(chuàng)新，本身在制度設(shè)計上還存在不科學、有待完善之處。同時，相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)滯后于村民議事會制度的發(fā)展，配套的制度建設(shè)沒有到位。這就直接導致了議事會制度與現(xiàn)行的村支兩委會之間協(xié)調(diào)的矛盾。首先，議事會與村支部的關(guān)系矛盾。黨的領(lǐng)導是由《黨章》所明確的。議事會的設(shè)立，引進了大批新的血液參與到公共決策中，在一定程度上有利于決策的民主化，但是這也對黨的組織領(lǐng)導地位提出了挑戰(zhàn)，村支部的決策領(lǐng)導權(quán)削弱了。其次，議事會與村委會的關(guān)系矛盾。在現(xiàn)有的法律規(guī)范下，根據(jù)《村民委員會組織法》的相關(guān)，由村民通過村民(代表)會議選舉產(chǎn)生村民委員會。議事會的設(shè)立，以“議行分離”的方式改變了過去村民委員會獨攬大權(quán)的局面，賦予了村民議事會對村級公共事務(wù)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而村民委員會只是執(zhí)行議事會的決定，且執(zhí)行情況還需接受村民議事會的監(jiān)督。也就直接導致了議事會和村委會之間的緊張關(guān)系，如何處理好二者之間的關(guān)系，是實現(xiàn)村干部“代民做主”向村民“自己做主”的轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

四、出路：優(yōu)化村民議事會的運行

(一)完善和規(guī)范議事會的運行

任何一項制度的創(chuàng)新都需要與之相配套的制度。2013年4月，青白江區(qū)委組織部出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范村(社區(qū))議事會運行的通知》、《青白江區(qū)村級治理“三級”授權(quán)指導意見(試行)》兩個配套制度，努力規(guī)范村民議事會在實踐中的運行，實現(xiàn)村級公共事務(wù)決策的科學化、民主化，提高村治水平。

第一，應(yīng)嚴格規(guī)范議事會授權(quán)。按照制度規(guī)定嚴格履行授權(quán)程序，實行“三級授權(quán)”制，一級一級落到實處，這樣，議事會權(quán)力來源才具有“合法性”。第二，規(guī)范和完善議事會成員的選舉方式。由村民提名，充分保證村民選舉權(quán)的實現(xiàn)；實行“差額選舉”，提高議事會成員的選舉的競爭性；根據(jù)制度規(guī)定并結(jié)合青白江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，制定適合當?shù)氐倪x舉方式。第三，規(guī)范議題審查程序。召開村級黨組織和村務(wù)監(jiān)督委員會聯(lián)席會議對議題進行審查，對重大議題的審查，應(yīng)開展“民主議政日”活動或民主懇談會廣泛聽取各方意見。對審查通過的議題應(yīng)及時公示，公示后提交村民(小組)議事會審議。第四，暢通議事會退出機制。對于經(jīng)常無故缺席會議、不認真履行職責、長期不發(fā)表意見的，可由村民議事會提議，經(jīng)其所在村民小組會議通過，終止其職務(wù)。切實做到科學議事，民主決策，提升群眾滿意度。

(二)充分保證政府經(jīng)費落實

虞崇勝指出：“民主政治建設(shè)客觀上都是要付出成本的，民主制度的建立、運行、維護、發(fā)展過程都是要付出成本的。”[6]推行基層治理需要一定的財力作為保證，為了把一項重要的村級治理制度創(chuàng)新持續(xù)運行下去，支付一定的成本也是值得的。因為只要有一個好的自治主體，就能夠更好地做到?jīng)Q策的科學化、民主化，有利于實現(xiàn)絕大多數(shù)群眾的利益，村民議事會制度就是以較小的成本換取更大的收益。因此，需要建立經(jīng)費保障機制，積極爭取財政支持。

從村民議事會運行的情況來看，經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊村民議事會成員的議事積極性較高，議事會成員對報酬的要求相對較低，而經(jīng)濟較落后的村莊村民議事會成員的議事積極性不高，議事講補助，履職講待遇。這就導致村民議事會在經(jīng)濟較落后地區(qū)有效推行更加困難。一方面，建議區(qū)級政府將議事會開展工作所需經(jīng)費納入財政專項經(jīng)費預(yù)算，保障議事會能夠持續(xù)有效的運行。專項工作經(jīng)費主要用于村民議事會檔案資料的規(guī)范管理，議事會成員履職的交通、誤工補貼等。另一方面，在保證議事會工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，適當?shù)暮喕h事會工作程序。著重做好以下兩個方面：第一，嚴格界定議事會權(quán)力邊界，不屬于議事會權(quán)力范圍內(nèi)的事項，就不用召開議事會討論決定。第二，適度減少議事會開會次數(shù)，保證每次會議的議事效率。部分村莊的村民議事會工作效率不高，決策需要反復開會，提高議事會成員會上議事能力，減少由于工作效率低下而導致的資源浪費，最大限度的節(jié)省工作經(jīng)費。

(三)明確議事會權(quán)力邊界

在制度創(chuàng)新的實踐中，各個自治主體之間的權(quán)力關(guān)系還需進一步明確，如何界定黨組織、村民(代表)會議、村民委員會以及村民議事會的權(quán)力邊界需要在理論上和實踐中不斷探索。當前需要重點做好以下兩個方面的工作：

第一，進一步開拓黨組織領(lǐng)導核心地位的實現(xiàn)途徑。徐勇教授指出：“農(nóng)村黨組織是聯(lián)系國家與農(nóng)民的重要組織。在基層，通過黨組織，將國家意志轉(zhuǎn)化為村民意志，將村民意見反映到國家系統(tǒng)；同時，黨組織發(fā)揮核心作用，將農(nóng)村各種組織整合到黨和國家的體系中來?！盵7]因此，實現(xiàn)農(nóng)村社會善治，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)必須進一步加強，把鞏固基層政權(quán)與處理好群眾的現(xiàn)實利益有效地結(jié)合起來，加快推進基層黨組織的領(lǐng)導方式由具體事務(wù)的管理轉(zhuǎn)向政策把關(guān)、思想引導和政治動員，通過明確黨組織書記擔任議事會召集人，賦予黨組織對議事會的領(lǐng)導權(quán)，以及在集體經(jīng)濟組織中建立黨組織等方式，進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二，進一步明確議事會決策界限。議事會必須在現(xiàn)有的法律體系內(nèi)運行，理順議事會與村民代表會議之間的法理關(guān)系，明確村民(代表)會議和村民議事會職責范圍。比如對經(jīng)濟社會發(fā)展影響大、涉及大多數(shù)村民切身利益等方面事項，應(yīng)由村民(代表)會議討論決定，而一般的村級日常事務(wù)則由村民議事會討論決定。由村民(代表)會議或村民議事會討論決定的事項，向村民公示后，再交由村民委員會具體執(zhí)行。

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Villager Council:An important Institutional Innovation of Village Governance——Taking Qingbaijiang District for Example

WANG Fei

(InstituteofPoliticalScience,ChinaWestNormalUniversity,Nanchong,Sichua637002)

With the rapid development of urbanization,migration and land transfer of rural society continue to accelerate,which then brings challenges to rural governance.Qingbaijiang implemented the Villager Council during the innovation of rural governance mechanisms.By the elected spokesperson,the implementation of three level authorization and democratic management,Villager Council has effectively improved the village governance standards,and changed the situation that autonomous organization was unable to fully achieve autonomy in the past.But the existential problems like the difficulties in practice,low levels of procedure,rights boundaries blur of Villager Council and other issues have hindered the further improvement of village governance standards.Based on the analysis of practicing the villager council system,combined with local reality,the article explores a way to improve this system and promote the villager self-governance to a higher level.

Qingbaijiang; village governance; villager council; innovation

2015-01-25

王 菲，1992年生，女，四川廣安人，碩士研究生，研究方向：政治學理論及基層民主建設(shè)。

D638

A

1671-9743(2015)03-0036-05