我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀分析

□文/董新偉

（燕山大學(xué) 河北·秦皇島）

一“、開發(fā)區(qū)”概念界定

迄今為止，關(guān)于“何為開發(fā)區(qū)”這一問題，社會(huì)界及學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一定論、闡述，目前尚無權(quán)威、嚴(yán)格的內(nèi)涵界定，《辭海》等大型工具書中也并未收錄“開發(fā)區(qū)”一詞。何興剛認(rèn)為，開發(fā)區(qū)是這樣一種區(qū)域，即處于某城市并依托該城市、且享有相對開放性政策的特殊區(qū)域；鮑克認(rèn)為，開發(fā)區(qū)是政府為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、特殊投資、加工出口等事宜而特別劃定的區(qū)域；厲無畏、王振指出，開發(fā)區(qū)是政府經(jīng)過考察論證及嚴(yán)格審批，劃出的較具發(fā)展前景的、享受政府特殊政策支持的特定區(qū)域……

對于“開發(fā)區(qū)”一詞的解釋眾說紛紜，然而，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對于其內(nèi)涵和外延的闡釋，我們可以這樣認(rèn)為：我國開發(fā)區(qū)是國務(wù)院和省級(jí)政府以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本目的，經(jīng)過嚴(yán)格論證、審查之后，依照特定程序劃定的以城市為依托、享有特殊優(yōu)惠政策、管理體制有別于一般行政區(qū)域的特定區(qū)域。

二、我國開發(fā)區(qū)發(fā)展沿革

一般認(rèn)為，1974年在意大利熱那亞灣建立的雷哥亨自由港以及在意大利熱那亞、佛羅倫薩等城市相繼建立的自由港和自由貿(mào)易區(qū)為開發(fā)區(qū)的雛形。第二次世界大戰(zhàn)以后，市場這只“看不見的手”對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)節(jié)弊端漸現(xiàn)“，市場失靈”現(xiàn)象凸顯“，國家干預(yù)主義”理論開始盛行，在此大背景下，許多發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家開始陸續(xù)建立一批致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等形式的開發(fā)區(qū)，以此帶動(dòng)本國及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，例如美國的硅谷、德國慕尼黑高科技工業(yè)園區(qū)、日本的筑波工業(yè)園區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)等。

我國開發(fā)區(qū)建立的理論先驅(qū)為鄧小平同志，其改革開放的指導(dǎo)思想成為開發(fā)區(qū)開始出現(xiàn)到今天蓬勃發(fā)展的理論支撐。而經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)想和做法，源于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

1984年，國家在大連、秦皇島等14個(gè)沿海港口城市建立了第一批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，做法參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，此時(shí)為初始時(shí)期，此后，各類開發(fā)區(qū)開始陸續(xù)建立。

1992～1998年，我國改革開放由沿海省份和城市逐漸向內(nèi)陸省會(huì)城市及沿江城市發(fā)展，值此大背景之下，18個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)建立起來，盛況空前。

1998～2002年，國家允許中西部地區(qū)的省會(huì)城市建立開發(fā)區(qū)，國家開發(fā)區(qū)增至49個(gè)。與此同時(shí)，很多地方也盲目跟風(fēng)，建立了大批各類開發(fā)區(qū)，盲目占地、土地閑置等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。

2003年，國務(wù)院辦公廳以及發(fā)改委、國土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部四部門分別下發(fā)了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》和《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限的通知》，此后，開發(fā)區(qū)的建立和發(fā)展開始回歸理性，更加注重發(fā)展質(zhì)量的提升。

三、我國開發(fā)區(qū)管理現(xiàn)狀

首先說管理，對于“何為管理”，學(xué)者眾說紛紜，亨利·法約爾認(rèn)為，計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五個(gè)程序構(gòu)成了一個(gè)完整的管理過程；西蒙認(rèn)為管理即決策；孔茨、路易斯·布恩、戴維·克茨等人則將管理定義為正式組織中，利用各種資源、通過他人辦妥事情、完成目標(biāo)的行為……

再談管理體制，同樣地，對于“何為管理體制”，各派學(xué)者亦各持己見，這里不再一一贅述，根據(jù)學(xué)術(shù)界對于管理體制的各類定義，筆者根據(jù)個(gè)人理解，管理體制主要包含管理主體，以及與之相應(yīng)的隸屬關(guān)系、組織方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分配等維度，具體表現(xiàn)為相應(yīng)的制度（這里的制度指微觀意義上的具體制度）?；趯芾眢w制概念內(nèi)涵的理解，我們可以這樣定義開發(fā)區(qū)管理體制，即在對開發(fā)區(qū)管理過程中，上級(jí)政府、所在地政府、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)（開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)）、企業(yè)等管理主體之間對于開發(fā)區(qū)人、財(cái)、物管理相關(guān)的權(quán)限劃分、隸屬關(guān)系及相應(yīng)的組織方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面關(guān)系的總和。

由此，可以看出，開發(fā)區(qū)管理體制的關(guān)鍵區(qū)分點(diǎn)在于管理主體的界定，經(jīng)過查閱資料發(fā)現(xiàn)，我國開發(fā)區(qū)管理主體主要為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)（開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)）、企業(yè)（開發(fā)區(qū)總公司），根據(jù)二者之間的權(quán)限分配和職責(zé)分工，我國現(xiàn)行的開發(fā)區(qū)管理制度可分為如下三類：

（一）以開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)為主的管理體制。當(dāng)前，全國所有開發(fā)區(qū)中，絕大多數(shù)采取這種管理體制。此類管理體制的特征表現(xiàn)為：開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為上級(jí)政府機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)行使審批、檢查等行政權(quán)力，且直接主要負(fù)責(zé)對內(nèi)資源開發(fā)、土地利用、區(qū)域規(guī)劃、對外招商引資等直接關(guān)系開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事宜，地位相對獨(dú)立。這種管理體制下，區(qū)域內(nèi)不再另設(shè)開發(fā)區(qū)總公司，企業(yè)性質(zhì)的運(yùn)營均由開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)及下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（二）以企業(yè)（開發(fā)區(qū)總公司）為主的管理體制。此類管理體制的主要特征表現(xiàn)為：開發(fā)區(qū)的重要事務(wù)管理主要由開發(fā)區(qū)總公司這樣的企業(yè)來進(jìn)行，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，獨(dú)自承擔(dān)招商引資、開發(fā)建設(shè)等區(qū)域內(nèi)主要事宜，開發(fā)區(qū)不再單獨(dú)設(shè)置管理委員會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)，地方政府的角色由具體事務(wù)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗比?，主要發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，營造一個(gè)寬松的市場環(huán)境，確保開發(fā)區(qū)總公司能夠充分利用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，自主發(fā)展。

（三）開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與開發(fā)區(qū)總公司聯(lián)合管理的管理體制。此類管理體制的主要特征表現(xiàn)為：開發(fā)區(qū)內(nèi)在設(shè)置開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)這一派出行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)創(chuàng)建開發(fā)區(qū)總公司這一企業(yè)，前者主要負(fù)責(zé)主要的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事務(wù)管理、對外協(xié)調(diào)、對內(nèi)引導(dǎo)、監(jiān)管等職責(zé)，旨在為開發(fā)區(qū)總公司的有序運(yùn)營和健康發(fā)展?fàn)I造良好的內(nèi)外部環(huán)境，后者主要負(fù)責(zé)貿(mào)易往來、技術(shù)引進(jìn)等主要經(jīng)濟(jì)事務(wù)。

四、結(jié)語

綜上所述，雖各地情況不同，但我國目前多數(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行以開發(fā)區(qū)管理委員管理為主，然而關(guān)于開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體定位、權(quán)限范圍、機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置等方面仍存在爭議和問題，這也成為我國探索開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

［1］顧朝林，趙令勛等.中國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與園區(qū)［M］.北京：中信出版社，1998.

［2］厲無畏，王振.開發(fā)區(qū)的理論與實(shí)踐［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

［3］刑鴻飛.行政法學(xué)［M］.南京：南京大學(xué)出版社，1997.

［4］陳永忠.關(guān)于高新區(qū)改革與發(fā)展的對策研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，1996.3.

［5］郭小碚，張伯旭.對開發(fā)區(qū)管理體制的思考和建議——國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)調(diào)研報(bào)告［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2007.10.

［6］趙曉冬，王偉偉，呂愛國.國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制類型研究［J］.中國行政管理，2013.12.