民辦高校內(nèi)部控制問題

□文/楊 南

（鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 河南·鄭州））

一、民辦高校內(nèi)部控制特點

（一）治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。我國《民辦教育促進(jìn)法實施條例》規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)出資”，以鼓勵民間資本投資辦學(xué)。除此之外，民辦高校的資金來源渠道也是多元化的，因此，民辦高校的治理結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，既有上級黨委任命的校長，副校長等高層管理人員，還有民辦高校的出資者、創(chuàng)辦人等管理人員。但是，民辦高校的日常運營主要依賴出資者的出資，并沒有政府財政撥款支持，這就使得民辦高校在管理方面委托代理關(guān)系模糊。

（二）風(fēng)險呈現(xiàn)多元化。民辦高校的自身特點決定了民辦高校在運營過程中將會面臨多種風(fēng)險，有籌資方式改變引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險，也有管理層各種利益相關(guān)者的目標(biāo)發(fā)生沖突時導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險，還有民辦高校的培養(yǎng)目標(biāo)不符合社會需求時的市場風(fēng)險。面對各種風(fēng)險，民辦高校必須加強自身的風(fēng)險評估機制，以抵御各種考驗。

（三）控制活動多樣化。作為高等教育重要組成部分的民辦高校教育，既有高等教育的教學(xué)，科研這個主要任務(wù)，又有為了實現(xiàn)投資者的盈利目的而產(chǎn)生的投融資、基建、采購、校辦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動，因此，民辦高校的經(jīng)營范圍很廣，當(dāng)然，社會責(zé)任也比較重大。這就需要民辦高校在經(jīng)營過程中注意控制活動多樣化這一特征，同時也要注意如基建、采購等控制比較薄弱的活動。

二、民辦高校內(nèi)部控制中存在的問題

（一）民辦高校內(nèi)部原因?qū)е碌膯栴}

1、組織結(jié)構(gòu)不合理。我國民辦高校的組織結(jié)構(gòu)主要由制定決策的股東大會、董事會和執(zhí)行股東大會、董事會決策的執(zhí)行機構(gòu)兩部分組成。股東大會擁有剩余所有權(quán)、重大決策權(quán)和董事任命權(quán)等權(quán)利，但由于民辦高校是虛擬的法人人格，所以民辦高校的董事會具有真正的決策權(quán)。民辦高校的執(zhí)行機構(gòu)除了執(zhí)行董事會決策外，會結(jié)合學(xué)校的自身特點制定具體的教學(xué)方案。然而，擁有獨立董事會和執(zhí)行機構(gòu)的民辦高校，卻時常發(fā)生家族化、集團(tuán)化管理的情況，董事會形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的責(zé)任，民辦高校大部分時間受制于董事長或者出資人，校長又常常受制于董事，嚴(yán)重影響工作積極性。又缺乏監(jiān)事會等類似監(jiān)督機構(gòu)，民辦高校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配不盡合理的情況無法避免，民辦高校組織結(jié)構(gòu)層次多而亂，可謂華而不實。同時，在教育部倡導(dǎo)本科高校向技術(shù)高校轉(zhuǎn)型的大背景下，我國民辦高校更傾向于定位為實踐人才的培養(yǎng)，在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上更側(cè)重于教學(xué)活動，科研活動涉及較少，這樣的組織結(jié)構(gòu)不利于民辦高校教師科研能力的提升。

2、經(jīng)營風(fēng)險較大。民辦高校的教學(xué)質(zhì)量風(fēng)險和政策風(fēng)險都高于公辦高校，這兩個風(fēng)險也是經(jīng)營風(fēng)險的重要組成部分。民辦高校的經(jīng)營風(fēng)險主要體現(xiàn)在教學(xué)質(zhì)量風(fēng)險、政策風(fēng)險這兩個方面。教學(xué)質(zhì)量風(fēng)險主要是由師資隊伍、生源質(zhì)量、辦學(xué)條件、質(zhì)量管理、學(xué)科結(jié)構(gòu)等因素引起的，該風(fēng)險是民辦高校經(jīng)營風(fēng)險中的重要風(fēng)險。由于民辦高校決定招生的因素是教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量越好，教學(xué)成果越豐碩，生源就越多。雖然民辦高校的辦學(xué)條件都非常好，教學(xué)、住宿硬件設(shè)施比較全面，但是民辦高校的師資隊伍結(jié)構(gòu)不合理，教師流動率比較高，在這種情況下，教學(xué)質(zhì)量就無法得到保證，這樣就會導(dǎo)致畢業(yè)生就業(yè)能力下降，進(jìn)而影響招生，學(xué)校將會發(fā)生財務(wù)危機。政策風(fēng)險主要是由于民辦高等教育法規(guī)政策的不完善、不健全、不確定而引起的，同時，決策人對政策法規(guī)解讀的誤差也會引起政策風(fēng)險。

3、內(nèi)部控制活動不規(guī)范。由于民辦高校兼具企業(yè)的性質(zhì)，很多民辦高校在內(nèi)部控制活動的設(shè)計上借鑒了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，明確了教學(xué)崗位的課時安排、科研任務(wù)以及對應(yīng)的薪酬待遇，對于行政崗位也明確了各個行政崗位的職責(zé)，保證不相容職務(wù)相分離，授權(quán)審批制度也得到了一定的貫徹實施，但是在資金管理和固定資產(chǎn)管理這些重要項目的內(nèi)部控制設(shè)計上，民辦高校的內(nèi)部控制活動還不是很完善。

（1）學(xué)費管理流程不規(guī)范。作為民辦高校主要收入的學(xué)生學(xué)費，是維持學(xué)校日常運轉(zhuǎn)的重要資金，因此學(xué)生的學(xué)費管理是民辦高校財務(wù)管理的重中之重。然而當(dāng)前民辦高校的學(xué)費收費工作困難重重，學(xué)生欠費現(xiàn)象普遍存在。很多民辦高校意識到了這個問題，但是還沒有制定出合理的流程來解決這個問題。

（2）預(yù)算管理不完善。民辦高校在預(yù)算的編制和執(zhí)行上都暴露出很多問題，民辦高校的管理層不重視預(yù)算，很多民辦高校也沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理機構(gòu)，預(yù)算編制由于缺乏其他部門的參與，編制的結(jié)果容易出現(xiàn)偏差。

在預(yù)算編制過程中，多數(shù)民辦高校只顧眼前利益，不顧民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，沒有將預(yù)算管理工作與學(xué)?？傮w目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，這樣編制預(yù)算，可行性會比較低，更不用提權(quán)威性了。在民辦高校，還有一種現(xiàn)象較為普遍，學(xué)校層面的資金收支基本納入了預(yù)算管理，但是，學(xué)校內(nèi)部的一些具有獨立核算經(jīng)濟(jì)能力的院系和部門的資金收支卻是各自為政，沒有納入學(xué)校整體的預(yù)算管理，這樣，學(xué)校的資金管理就出現(xiàn)了盲區(qū)，資金體外循環(huán)現(xiàn)象時有發(fā)生。

在預(yù)算執(zhí)行上，有些民辦高校執(zhí)行力弱，隨意調(diào)整預(yù)算的情況時有發(fā)生。更有甚者，有些部門不按照預(yù)算的安排使用資金，超出預(yù)算情況嚴(yán)重，預(yù)算制度成為一紙空文。

（3）對固定資產(chǎn)監(jiān)管不力。隨著我國民辦高等教育事業(yè)的迅速發(fā)展，民辦高校規(guī)模的壯大，歸屬于民辦高校的固定資產(chǎn)也是越來越多，各種教學(xué)辦公設(shè)備，新建的教學(xué)樓、辦公樓，圖書館大量的圖書，都是民辦高校的重要固定資產(chǎn)，這些資產(chǎn)無論是自己購買的，還是他人捐贈的，無不顯示出民辦高校的發(fā)展壯大。因而，對于固定資產(chǎn)的管理就顯得尤為重要。在民辦高校內(nèi)部，對于這部分固定資產(chǎn)的管理沒有明確的資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制度和各項資產(chǎn)的財產(chǎn)保全控制。

4、信息溝通不暢。表現(xiàn)在控制活動上面的信息與溝通系統(tǒng)是信息與溝通的主要途徑，各單位和部門之間利用該系統(tǒng)可以實現(xiàn)員工之間的有效溝通。民辦高校的硬件設(shè)備一般比較完善，例如財務(wù)、資產(chǎn)、人事、教務(wù)和學(xué)生管理等部門基本都使用專用軟件進(jìn)行管理，這很有利于各個部門員工之間的信息共享。但是各個部門的信息資源自我體系，不能實現(xiàn)單位間、部門間和員工間的信息資源實時共享，也就形成了信息壁壘，這樣就容易造成信息在上傳下達(dá)時出現(xiàn)誤差，不利于各單位和部門之間的信息傳遞。

（二）外部原因?qū)е碌膯栴}

1、高校內(nèi)部控制法規(guī)缺失。20世紀(jì)90年代，我國加大了對企業(yè)內(nèi)部控制理論的研究，相繼發(fā)布了《內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《內(nèi)部控制配套指引》，但是針對高校的內(nèi)部控制研究的比較少，僅僅出臺了一些單項的管理辦法。正是缺失了針對高校內(nèi)部控制的法律法規(guī)作指導(dǎo)，高校的內(nèi)部控制制度沒有統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，高校實行內(nèi)部控制的外部法律環(huán)境還未成熟。

2、外部監(jiān)督機制不完善。民辦高校有企業(yè)的性質(zhì)，同時還具有非盈利單位的性質(zhì)，這一個性質(zhì)使得民辦高校的財務(wù)信息不需要定期對外公開披露，這樣社會大眾就無法對民辦高校的內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督；另一方面民辦高校的內(nèi)部控制受教育部門的行政干預(yù)和督查少，由學(xué)校制定的財務(wù)預(yù)算缺乏上級監(jiān)督，因此，高校的內(nèi)部控制在缺乏有效社會監(jiān)督的情況下，出現(xiàn)了執(zhí)行力度不嚴(yán)等一系列問題。

三、加強民辦高校內(nèi)部控制的建議

（一）加強民辦高校內(nèi)部建設(shè)

1、樹立正確的內(nèi)部控制意識。在民辦高校的內(nèi)部建設(shè)中，上至管理層下至教職人員全民樹立正確的內(nèi)部控制意識對高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)有著非常重要的影響。民辦高校的壯大和發(fā)展需要大量的資金，這就使得民辦高校的內(nèi)部會計控制顯得尤為重要。財務(wù)工作人員不僅要熟練掌握簡單的會計工作，更應(yīng)通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)不斷提高和充實專業(yè)知識，改變工作態(tài)度增強服務(wù)意識，加強與廣大師生以及其他部門之間的合作和溝通，切實發(fā)揮資源優(yōu)化組合效應(yīng)。同時，民辦高校還要明晰產(chǎn)權(quán)，為整個學(xué)校的管理營造出一個良好的治理環(huán)境。

2、優(yōu)化民辦高校治理結(jié)構(gòu)。民辦高校復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)決定了投資人的注資會影響高校的治理結(jié)構(gòu)并影響民辦高校運營的目標(biāo)，因此，在治理結(jié)構(gòu)上，民辦高校應(yīng)該減弱出資人在管理上的控制性，防止其利用辦學(xué)實現(xiàn)其利益最大化，保證高校的公益性質(zhì)。與此同時，民辦高校必須充分發(fā)揮董事會的監(jiān)督職能，既不能讓學(xué)校成為出資者賺取利益的工具，也要保證校長等管理層按照董事會的決議實行管理，及時發(fā)現(xiàn)并糾正管理層的錯誤行為，對效率較高的管理人員實行獎勵。

3、規(guī)范內(nèi)部控制活動

（1）規(guī)范學(xué)費管理流程。民辦高校由于沒有國家財政補貼，資金上是自給自足，因此民辦高校的學(xué)費比公立高校高出很多，但是為了能及時地收回學(xué)費，民辦高校必須根據(jù)自身的專業(yè)特點和硬件設(shè)施制定出合理的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)。對于欠學(xué)費的學(xué)生，要實行一些激勵措施；對于家庭貧困的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)該積極提供助學(xué)貸款，制定出合理清晰的貸款申請和償還的程序，在嚴(yán)格執(zhí)行國家收費標(biāo)準(zhǔn)的同時最大限度降低欠費比率，保證學(xué)校的學(xué)費收入。

（2）完善預(yù)算管理。民辦高校應(yīng)該制定全面預(yù)算管理體制，應(yīng)遵循合法科學(xué)、高效有力、經(jīng)濟(jì)適度、全面系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確等基本原則，以可以持續(xù)發(fā)展作為預(yù)算編制的基本準(zhǔn)則，把優(yōu)秀的資源用到需要的地方，優(yōu)化資源配置，以適應(yīng)長期發(fā)展的要求。設(shè)立全面預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)和執(zhí)行單位3個層次的基本架構(gòu)。董事會在宣布預(yù)算的決策后，各“院、系、部”作為預(yù)算的執(zhí)行機構(gòu)，必須明確各自的職能，提高預(yù)算的管理運用效率。與此同時，還必須強化預(yù)算管理考核。以預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合日常工作的執(zhí)行情況，分析預(yù)算項目差額的發(fā)生原因，進(jìn)行分析總結(jié)，進(jìn)而找到原因所在，然后按照考核制度、考核內(nèi)容與考核指標(biāo)，實施獎懲。

（3）加強民辦高校固定資產(chǎn)管理。民辦高校的固定資產(chǎn)作為高等教育的重要組成部分，也屬于國有資產(chǎn)，因此固定資產(chǎn)控制目標(biāo)定位于在保證民辦高校資產(chǎn)的安全、完整以及資產(chǎn)處置的合理性，防止國有資產(chǎn)流失。在對固定資產(chǎn)的控制管理過程中，主要從資產(chǎn)的取得、保管、領(lǐng)用、發(fā)出、盤點、處理等環(huán)節(jié)找出關(guān)鍵的控制點，采用授權(quán)批準(zhǔn)、會計記錄與資產(chǎn)保管相互分離和制約，防止資產(chǎn)的被盜、毀損及流失。

4、建立暢通的信息與溝通渠道。對于民辦高校內(nèi)部而言，信息與溝通渠道主要是辦公軟件的應(yīng)用，很多民辦高校在教務(wù)安排、辦公溝通、科研交流等方面都有著對應(yīng)的工作軟件，這必然會提高信息傳達(dá)的效率。但是對于身處一線工作的教輔人員而言，這些軟件都是接收命令的工具，命令執(zhí)行的效果如何，一線教輔人員是否接受，反饋不到管理層，所以，建議民辦高校的管理層定期舉行座談會，切身聆聽一線教職員的心聲，真正做到消息既能下傳也可上達(dá)。

對于民辦高校外部而言，民辦高校必須進(jìn)行形象包裝，加大對外宣傳，擴大知名度，增強自身競爭力，與校友聯(lián)系密切，鼓勵校友積極為母校發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

（二）營造有力的外部環(huán)境

1、建立完善的法律法規(guī)體系。法律具有較強的約束力，完善的法律法規(guī)體系能夠加強對高校內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)、監(jiān)督，使得民辦高校的內(nèi)控在執(zhí)行上有法可依。因此，國家職能部門應(yīng)加強對民辦高校內(nèi)部控制的研究，盡快出臺一些相關(guān)的法律法規(guī)，為民辦高校內(nèi)控的建設(shè)營造良好的法律環(huán)境。

2、加強民辦高校外部的監(jiān)督。關(guān)于我國民辦高校內(nèi)部控制執(zhí)行情況的考核，主要運用國家監(jiān)督和內(nèi)部審計，把社會監(jiān)督作為輔助模式，國家設(shè)立專門負(fù)責(zé)民辦高校審計的審計部門，這一部門的花費肯定少于通過審計節(jié)約的資金，沒有違背成本效益原則。同時，可以借助新聞媒體，網(wǎng)絡(luò)傳媒，社會大眾的輿論監(jiān)督作用，使這些外部因素影響高校到的內(nèi)部控制建設(shè)，引起各級領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度建設(shè)的重視。

［1］解慧珉，吳君民，盧艷.民辦高校財務(wù)風(fēng)險管理［J］.會計之友，2008.9.

［2］徐健.民辦高校的內(nèi)部控制問題研究［D］.大連：東北財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)碩士畢業(yè)論文，2010.

［3］冉艷.我國高校內(nèi)部控制存在的問題及發(fā)展方向［J］.教育研究，2012.12.