武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域協(xié)作條件與特色研究

(湖南醫(yī)藥學院辦公室，湖南 懷化418000)

國務院2011年批復的《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》(下同簡稱《規(guī)劃》)，明確提出了建立“跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)”的戰(zhàn)略定位，強調(diào)要打破行政分割，突出跨省合作，“探索跨省交界欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展的新途徑、新機制”。在武陵山片區(qū)省際邊緣進行跨區(qū)域協(xié)作，成為該片區(qū)經(jīng)濟一體化的重要載體和路徑。近年來，該區(qū)域地方政府、社會組織間已進行了多種形式的協(xié)作實踐，但協(xié)作體系尚未形成，協(xié)作方式研究尚未深入。因此，本文嘗試全面梳理該區(qū)域的特色協(xié)作方式，為片區(qū)省際邊緣區(qū)域協(xié)作提供指導借鑒，使其更契合國家宏觀規(guī)劃的戰(zhàn)略需求，符合片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際。

一、武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域協(xié)作條件分析

(一)人文條件

武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域縣市雖然分屬不同行政區(qū)域，但同屬少數(shù)民族貧困地區(qū)，地緣關(guān)系密切、人文習俗相近，在地方語言、民族特色、傳統(tǒng)文化、生活習慣等方面大體相似。長期以來，民間交流廣泛、往來密切，在生產(chǎn)生活中互為依靠，形成了“和為貴、和為興”的良好氛圍，為雙方開展區(qū)域協(xié)作、實現(xiàn)資源互補與共享提供了可能。

(二)經(jīng)濟發(fā)展要素條件

武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域呈“Y”字型沿省際線分布，位于黔江、恩施、張家界、懷化、吉首、銅仁“六中心”空間結(jié)構(gòu)交界地帶。區(qū)域幾乎被連接“六中心”的環(huán)線交通主通道所環(huán)繞，形成一個封閉的路網(wǎng)體系?？邕吔鐑蓚?cè)交通條件落后，經(jīng)濟內(nèi)生動力薄弱，更遠離長三角、長株潭、成渝等城市圈經(jīng)濟區(qū)。區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃破碎，基礎設施割裂，產(chǎn)業(yè)承接能力較弱。從經(jīng)濟發(fā)展程度上看，武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域?qū)儆谌跞跣团彽貐^(qū)，其協(xié)作方式主要為弱弱聯(lián)合開發(fā)模式[1]。有利條件方面，市場資源配置能力顯著提高。區(qū)域內(nèi)承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同步進行，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化初步實現(xiàn)，規(guī)模效益初步顯現(xiàn)，并推動單一產(chǎn)品向多產(chǎn)品、多業(yè)并舉的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。不利條件方面，商品和要素市場發(fā)育緩慢?？傮w規(guī)模偏小，需求層次落后，市場主體成熟度低，市場的盲目性容易造成資源浪費。例如，在產(chǎn)業(yè)培育上競相惡性競爭，在招商引資上以優(yōu)惠政策競相擠壓，在對外貿(mào)易上競相設置壁壘，損害了區(qū)域整體利益。在該區(qū)域競合博弈關(guān)系中，加快區(qū)域信息、資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從競爭走向競合，已成為提高區(qū)域綜合競爭力的現(xiàn)實選擇[2]。

(三)區(qū)域協(xié)作意識條件

國內(nèi)外區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)驗表明，推進跨行政區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動與整合，需要建立代表各行政區(qū)利益的綜合性權(quán)威機構(gòu)，以實現(xiàn)多層次、深度性的戰(zhàn)略合作[3]。實現(xiàn)跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制[4]。《規(guī)劃》出臺以來，區(qū)域內(nèi)的協(xié)作意識明顯增強。省際層面，湘鄂、湘黔、渝黔、渝鄂分別簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和一體化經(jīng)濟政策，為協(xié)調(diào)省際協(xié)作提供了強力的政策支撐。市州層面，部分市州建立了專門工作機構(gòu)，進一步完善互訪對話、溝通協(xié)調(diào)、部門銜接等合作機制，解決區(qū)域協(xié)作中的機制制定、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、合作項目等具體問題。比如，湘西、恩施兩州分別成立了“推進龍鳳示范區(qū)建設領導小組”，分別出臺了《支持龍鳳示范區(qū)建設的意見》，為推進龍鳳示范區(qū)提供了堅強保障?？h際層面，邊緣區(qū)域縣域協(xié)作已達成共識。其中，石門與五峰、石柱與利川、來鳳與龍山、秀山與花垣及松桃、鳳凰與碧江區(qū)、新晃與大龍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等縣市已經(jīng)啟動基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域的實質(zhì)性合作。

二、武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域協(xié)作的特色方式

武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域充分利用地緣優(yōu)勢，加快推進省際接邊縣市之間的交流與合作，形成相互協(xié)調(diào)、互利共贏、區(qū)域經(jīng)濟一體化水平較高的邊界區(qū)域經(jīng)濟共同體。

(一)融城一體:龍鳳示范區(qū)

《規(guī)劃》設立“龍山來鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)”，推進行政管理、要素市場、投融資體制等領域改革，全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基礎設施、公共服務、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設與環(huán)境保護等一體化建設。直線距離僅4公里的龍山、來鳳縣城，成為全國縣城間距離最近、政策扶持最獨特的區(qū)域[5]。3年來，在省、市(州)積極推進下，兩縣確立了“三同” (政策同等、發(fā)展同步、資源同享)、“十個一體化” (城區(qū)規(guī)劃、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、酉水河保護與利用、旅游開發(fā)、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護、金融服務、平安創(chuàng)建和人才發(fā)展一體化)的發(fā)展思路，進行了公交同城營運、金融同城結(jié)算、通訊同城一體、平安同城共建等探索，共同推進商貿(mào)、城建、旅游重點項目，“一體化”建設程度不斷融合。規(guī)模較小、總?cè)丝诓贿^百萬的“龍鳳融城”，突破行政版圖藩籬，為省際邊緣區(qū)域協(xié)作提供了典型范例。顯然，“融城”僅是初步成果，也是基于兩縣特殊地緣結(jié)構(gòu)建立的經(jīng)濟一體化范式。

(二)工業(yè)集聚:“大新”協(xié)作園

貴州大龍省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與湖南新晃縣工業(yè)集中區(qū)雖分屬兩省，但僅一條國道相隔，交通區(qū)位獨特。在產(chǎn)業(yè)定位上，兩地都圍繞重晶石、鉀長石等礦產(chǎn)資源形成的以錳、鋇、鉀為主的冶金、化工、精細化工相關(guān)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟相容性高。基于相同的協(xié)作意向，2013年，兩地正式簽訂《關(guān)于建立武陵山大(龍)新(晃)經(jīng)濟協(xié)作示范園加強跨省合作的框架協(xié)議》，成立大新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)示范園，標志著區(qū)域協(xié)作進入常態(tài)化、機制化。一是組建機構(gòu)。成立園區(qū)聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會、工業(yè)園雙邊工作委員會，協(xié)調(diào)解決合作建設中的矛盾。二是對接規(guī)劃。完善總體規(guī)劃，并在政策、規(guī)劃、基礎設施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、公共服務、治安管理、城鎮(zhèn)建設等8個方面加強合作對接，使之在產(chǎn)業(yè)定位、設施服務、發(fā)展空間等方面走向相互融合，實現(xiàn)“跨省融園”和“鎮(zhèn)園一體”發(fā)展。積極申報建立國家級武陵山大(龍)新(晃)經(jīng)濟協(xié)作示范園。三是產(chǎn)業(yè)融合，煤錳一體化循環(huán)經(jīng)濟項目實現(xiàn)雙方配套。以工業(yè)園區(qū)融合推進邊緣區(qū)域協(xié)作，是立足于特定產(chǎn)業(yè)、特殊區(qū)域的特殊協(xié)作方式。

(三)旅游融合:省際旅游城鎮(zhèn)帶

武陵山區(qū)省際邊緣區(qū)域，旅游資源蘊藏豐富，知名品牌景區(qū)眾多，是《規(guī)劃》中渝東南山水生態(tài)旅游組團、張家界湘西風情旅游組團、梵凈山生態(tài)休閑旅游組團的重要組成部分，景點數(shù)占比達2/3。目前，盡管多數(shù)市(州)、縣都將旅游規(guī)劃建設成主導產(chǎn)業(yè)，但卻呈現(xiàn)出“各自為主、各自為戰(zhàn)”零散的非系統(tǒng)性發(fā)展，缺乏區(qū)域合作機制，缺乏特色彰顯的可持續(xù)性發(fā)展。因此，自覺融入環(huán)武陵旅游圈，開辟“旅游綠色通道”，推進省際邊緣無障礙旅游城鎮(zhèn)帶建設。依托張家界、銅仁、懷化等區(qū)域性旅游交通樞紐，加大省際邊緣旅游資源培育、旅游基礎設施建設、旅游集散網(wǎng)絡體系構(gòu)建。第一，要解決“值得一游”的問題。區(qū)域內(nèi)最具特色、唯一性最突出的旅游產(chǎn)品，決定了旅游目的地的發(fā)展氣質(zhì)和潛力。比如芷江和平文化、洪江古商城、銅仁梵凈山，都是區(qū)域旅游的核心競爭力，要集中打造1到3個拳頭景點，發(fā)揮帶動作用。第二，要解決“慢游樂游”的問題。“讓風景變成生活”，將區(qū)域內(nèi)的文化、民俗融入旅游產(chǎn)品。吃要原生態(tài)原滋味，住要有保障有特色，娛要多參與多形式，購要優(yōu)產(chǎn)品優(yōu)服務，讓游客留得住、玩得爽、愿掏錢。第三，要解決“政績沖動”的問題。地方政府要側(cè)重于規(guī)劃管理宏觀調(diào)控，加強基礎設施配套，確保投入的持續(xù)性，克服一屆領導一個口號，追求大干快上不考慮財政過度負債，資源建設東一榔頭西一棒子等旅游開發(fā)觀念。第四，要解決“協(xié)而不作”的問題。旅游行政部門多次發(fā)布精品線路，但實際情況依舊是地方政府各自為戰(zhàn)，旅游企業(yè)操作困難。因此，以高速、高鐵為軸，以國家級、優(yōu)秀省級旅游強縣精品景區(qū)為點，在2小時交通圈內(nèi)構(gòu)建“省際邊緣旅游新干線”。旅游協(xié)作是武陵山片區(qū)省際邊緣最具影響力、最有潛力的協(xié)作方式，銅仁、鳳凰、芷江、黔江、沿河、石柱、酉陽、五峰等縣區(qū)都可以考慮建設旅游目的地城市的發(fā)展方向。

(四)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動:“錳三角”轉(zhuǎn)型

武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域因地理位置、資源稟賦、技術(shù)條件、融資能力等相差無幾，而行政區(qū)劃分屬于不同的省市，造成各縣經(jīng)濟趨同性較為嚴重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，惡性競爭難以避免。例如，松桃、花垣、秀山“錳三角”的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，渝湘黔邊界青蒿產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展產(chǎn)能過剩等。鑒于此，有必要建立跨行政區(qū)域的經(jīng)濟整合聯(lián)動，建立起“共贏”的市場新格局。“求同”，即聯(lián)合做大規(guī)模產(chǎn)業(yè)，開展區(qū)域性產(chǎn)業(yè)協(xié)作，比如在“錳三角”淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)錳礦產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)該區(qū)域的抱團取暖。或者開展生態(tài)建設協(xié)作，進行流域治理、區(qū)域生態(tài)共建等;“存異”即立足區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，延伸上下游產(chǎn)品鏈，避免產(chǎn)業(yè)競爭的惡性循環(huán)。

(五)治理協(xié)同:社會治理協(xié)作

加強區(qū)域交流交融，鞏固發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的邊界民族關(guān)系，是武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域易于切入的協(xié)作方式。一是促進社會資源共享。推動新農(nóng)村建設、新農(nóng)保、新農(nóng)合政策的統(tǒng)一，破解跨區(qū)就醫(yī)、就讀的行政壁壘，實施無差別公共服務政策，促進邊界教育、衛(wèi)生、扶貧等社會事業(yè)均衡發(fā)展。二是優(yōu)化資源配置。合理解決資源開發(fā)與保護、利益分配與協(xié)調(diào)、產(chǎn)學研對接與整合等固有矛盾，促進發(fā)展要素的合理配置。三是加強社會管理協(xié)作。打破行政區(qū)劃限制，深入推進邊界地區(qū)的社會治安聯(lián)防共建，促進計生、綜治等社會管理領域的信息共享、齊抓共管、合力共建，維護邊界民族團結(jié)的良好局面。

三、結(jié)論與展望

總體而言，上述協(xié)作方式類型，基本涵蓋了武陵山片區(qū)省際邊緣區(qū)域協(xié)作的形式范疇。但是，承載先行先試歷史使命的武陵山片區(qū)，區(qū)域協(xié)作需要持續(xù)的探索與創(chuàng)新。因此，一方面，隨著該區(qū)域地域?qū)傩浴a(chǎn)業(yè)空間聯(lián)系、區(qū)域經(jīng)濟差異的進一步顯現(xiàn)，經(jīng)濟社會領域的協(xié)作方式必將更加豐富。另一方面，協(xié)作方式探索僅是最淺層次的研究。事實上，該區(qū)域協(xié)作還面臨著艱難的制約要素，諸如政令約束、利益約束、社會心理約束等，在機制體制、競合協(xié)調(diào)、利益分配上還有巨大障礙與瓶頸，亟需進行針對性研究，前瞻性思考與統(tǒng)籌謀劃區(qū)域一體化的發(fā)展路徑。

[1]劉玉亭，張結(jié)魁.省際毗鄰地區(qū)開發(fā)模式探討[J].地理學與國土研究，1999 (4).

[2]苗麗靜.城市的競爭與合作[J].學習與實踐，2006 (2).

[3]張?zhí)┏?，厲敏?論我國區(qū)域經(jīng)濟合作中政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2008 (4).

[4]王健，鮑靜，劉小康，等.“復合行政”的提出——解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004 (3).

[5]于磊焰，明星，李丹.“龍鳳融城”，湘鄂兩縣城的“一體化”之路[N].新華每日電訊，2013-09-09.