煙臺深層次對外開放現狀、制約因素分析及對策建議*

■馬蓉睿

1984年5月4日，國務院印發(fā)《關于批轉〈沿海部分城市座談會紀要〉的通知》，煙臺正式成為全國首批沿海開放城市，并開始打造煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)。開放以后，煙臺憑借自身的區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，在“引進來，走出去”這個對外開放的舞臺上得到了成長和歷練。

煙臺對外開放的現狀分析

（一）伴隨著利用外資的量質齊升，產業(yè)結構實現優(yōu)化升級。

開放之初，煙臺外資主要來源于港胞、僑胞投資，產業(yè)集中于勞動密集型的加工業(yè)和賓館服務業(yè)，規(guī)模小，層次低。多年經驗積累，目前煙臺利用外資質量較高。2014年，煙臺實際使用外資17.7億美元，增長10.2%，總量居全省第2位，占全省的11.6%。產業(yè)結構實現優(yōu)化升級，主要表現在以下3個方面。

1.農業(yè)方面。累計引進農業(yè)及農產品深加工外資項目258個，其中以龍大、魯花等為代表的農副產品精加工項目和以朝日綠源為代表的農業(yè)科技合作項目，為煙臺農產品在世界市場上開拓出一席之地。

2.工業(yè)方面。目前已形成機械制造、電子信息、食品加工、黃金、現代化工等5大傳統優(yōu)勢產業(yè)和新一代信息技術、高端裝備制造、生物技術、新材料、新能源與節(jié)能環(huán)保等5大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，半數以上的骨干企業(yè)是利用外資建立或嫁接改造發(fā)展壯大而來。

3.服務業(yè)方面。煙臺已構建起傳統服務業(yè)與現代服務業(yè)互動共促，生產性與生活性服務業(yè)相互交融的招商引資新格局。2013年，服務業(yè)實際使用外資6.2億美元，占煙臺的38.7%，已成為利用外資的重要領域。

（二）伴隨著對外貿易的提質增效，“煙臺制造”業(yè)已行銷世界

31年來，煙臺持續(xù)優(yōu)化出口商品結構，大力開拓國際市場，多層次、全方位的外貿格局基本形成。出口基地建設成效顯著，2013年煙臺被授予 “山東省出口農產品質量安全示范市”稱號，實現出口農產品質量安全煙臺域全覆蓋；累計獲批10個省級科技興貿出口創(chuàng)新基地，占到全省1/5；擁有6個省級外貿轉型升級專業(yè)型示范基地，居全省首位。2013年，煙臺有實績的進出口企業(yè)達到3820家，其中出口和進口過億美元的企業(yè)分別為37家和30家。機電產品和高新技術產品分別出口187.5億美元和106.5億美元，占煙臺出口的63.6%和36.1%。市場多元化戰(zhàn)略加快推進，貿易伙伴由初始的港澳地區(qū)擴展到五大洲200多個國家和地區(qū)。

（三）伴隨著園區(qū)經濟的迅速成長，園區(qū)發(fā)展成為煙臺開放型經濟的隆起帶和聚集地

2014年，煙臺省級以上經濟園區(qū)完成地區(qū)生產總值4112.5億元，增長12.4%，占煙臺的68.5%。煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)連續(xù)6年進入國家級開發(fā)區(qū)綜合評價前六強；煙臺高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)進入科技部創(chuàng)新型特色園區(qū)創(chuàng)建試點；煙臺保稅港區(qū)進出口173.1億美元，在全國14個保稅港區(qū)中位居第二，主要經濟指標增幅高于全國保稅港區(qū)平均水平。

（四）伴隨著對外投資步伐的加快推進，雙向開放格局逐步深化拓展

1.境外資源開發(fā)進展順利。目前煙臺進入實質性操作的境外資源開發(fā)項目有20個，涉及油氣、鐵礦、煤礦、鋁土礦、農林漁等多個領域。境外并購快速擴張。2013年10月，煙臺臺海集團收購法國瑪努爾100%股權，成為同時具備二代和三代核電主管道生產能力的制造企業(yè)。

2.對外承包工程和外派勞務穩(wěn)步推進。2014年，煙臺外派勞務4363人次，增長12.4%，年末在外8543人，增長54.6%。目前，煙臺已擁有5家對外勞務合作服務平臺、12家有資質的外派勞務公司和6家外派勞務培訓機構，累計派遣各類勞務人員8萬余人次。

3.貿易伙伴趨于多元化。2014年，煙臺市對主要貿易伙伴的進出口均實現增長，其中韓國、歐洲、美國等傳統市場分別增長20.2%、10.9%和12.1%，大洋洲、拉丁美洲等新興市場分別增長19.7%和15.3%；高技術含量的產品成為進出口主導。

（五）伴隨著對外交流的日益頻繁，煙臺的國際形象不斷得以展現

多項APEC重大經貿活動的成功承辦，有力促進了煙臺與亞太地區(qū)的經貿交流與合作；先后14屆國際果蔬食品博覽會的成功舉辦，為農業(yè)技術更新和對外交流提供了重要平臺；連續(xù)7屆煙臺國際葡萄酒節(jié)的成功舉行，在世界范圍內叫響了“國際葡萄酒城”的城市品牌。國際友城數量不斷增加，1985年以來，煙臺已先后與美國圣迭戈市、日本別府市等13個國家和地區(qū)的23個城市建立了友好關系，在經貿、文化、教育、衛(wèi)生等多個領域開展了卓有成效的合作，為促進經濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮了重要作用。

煙臺深層次對外開放尚有制約因素

煙臺對外開放雖然近期發(fā)展較快，但對比先進城市，差距仍然較大，問題較為突出。

（一）外貿管理體制尚未理順，外貿經營環(huán)境需進一步優(yōu)化

改革開放以來，煙臺市外貿進出口實現快速發(fā)展。但外貿管理仍有很強的計劃經濟遺留色彩，迫切需要適應加入WTO以及順應經濟全球化的要求進一步深化改革。表現為：外貿管理體制仍以行政管理為主，層層下達指標導致地方政府違反WTO規(guī)定，給企業(yè)提供出口補貼的現象仍時有發(fā)生；隨著外貿管理體制的改革，目前地方外貿主管部門的管理職能已大為弱化，更多地轉向貿易促進服務，因而與地方貿促會存在著大量的職能重疊；以往外貿管理主要集中在商品領域，而對服務領域缺乏關注，管理機制尚未健全；外匯管理、海關監(jiān)管、檢驗檢疫等方面程序復雜、手段滯后的問題仍較為突出，對外貿發(fā)展形成較大制約。

（二）外資企業(yè)待遇不一，部分外資利用率不高、監(jiān)管力度不夠

改革開放以來，煙臺市面向外資開放的區(qū)域不斷擴大、領域不斷拓寬、方式不斷創(chuàng)新。目前，外資企業(yè)在煙臺經濟發(fā)展中已占據舉足輕重的地位。但全面審視煙臺市利用外資現狀，擴大利用外資規(guī)模、提升利用外資水平仍面臨市場準入、管理模式等方面的諸多制約。表現為：在外資企業(yè)“超國民待遇”逐步取消的同時，一些歧視外資企業(yè)的 “低國民待遇”卻沒有消除，如外資企業(yè)在審批程序、持股比例、出資轉讓、融資貸款、優(yōu)惠政策等方面的待遇往往不如內資企業(yè)；在制造業(yè)普遍開放程度較高的同時，服務業(yè)外資的準入門檻不一、程序繁雜、政策不透明，一些領域存在較為嚴重的地方保護主義和部門利益傾向，導致部分行業(yè)利用外資滯后；注重 “事前審查”，忽視 “事中事后監(jiān)管”，一方面使利用外資程序繁瑣，制約外資項目引進，另一方面對外資企業(yè)缺乏有效監(jiān)管；審批環(huán)節(jié)中將主體資格與經營資格混為一談，并且仍存在對微觀經濟事務的過多干預。

（三）對外投資受 “核準”限制

2004年下半年，我國連續(xù)推出《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》和 《國務院關于投資體制改革的決定》等政策，加大了境外投資的改革力度，通過審批流程簡化等方面鼓勵中國企業(yè)走出國門。但是推行起來也出現了許多問題，例如管理過于分散、政策界限不明確等，造成了境外投資企業(yè)在申請時仍然受到審批限制，制定的政策只是將 “審批”變成 “核準”，但項目核準和企業(yè)設立核準之間的關系仍然沒有明確，沒有實質性改變。2014年10月6日正式實施的 《境外投資管理辦法》，實行“備案為主、核準為輔”的管理模式，大大降低了核準時限，提高了企業(yè)“走出去”的時效性和便利性。

（四）經濟園區(qū)要素成本上升、優(yōu)惠政策取消

自1984年設立煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)以來，精簡高效的園區(qū)管理體制極大地激發(fā)了園區(qū)發(fā)展的活力，使園區(qū)成為拉動區(qū)域經濟發(fā)展的強力引擎。但經過30年的不斷演變，園區(qū)原有的體制機制優(yōu)勢正在逐步弱化，需要轉型升級。表現為：經濟園區(qū)的特權分散，降低了入駐企業(yè)的申請及運營效率，服務水平下降；經濟園區(qū)內部管理的行政化色彩較重，已經不太適應形勢變化，亟須探索新的發(fā)展模式；在要素成本上升、優(yōu)惠政策取消的大背景下，經濟園區(qū)原有的核心競爭力趨于弱化。

推進煙臺深層次對外開放的戰(zhàn)略對策

圍繞內外貿一體化發(fā)展和外資、外貿、外經的融合發(fā)展，煙臺應加大改革創(chuàng)新力度，不斷消除阻礙對外開放發(fā)展的體制性障礙，進一步提高煙臺的開放化水平。

（一）深化外貿體制改革，加快轉變外貿發(fā)展方式

1.建立外貿發(fā)展聯席會議機制。定期召開與外貿相關的海關、商檢、外匯、稅務、貿促和商務管理部門的聯席會議，明確部門職責，統一管理政策，提高服務水平，為企業(yè)在通關、商檢、外匯核銷、出口退稅等環(huán)節(jié)提供更多支持，充分利用中韓自貿區(qū)契機給煙臺帶來的優(yōu)勢與便利。

2.建立統一的服務貿易管理體系。鑒于近年來煙臺服務業(yè)呈現加快發(fā)展勢頭，加快服務貿易發(fā)展的重要性不言而喻?？紤]到服務業(yè)涉及的部門較多，而且一些新興的服務業(yè)層出不窮，應進一步明確和強化商務部門主管服務貿易的職責，并與相關行業(yè)主管部門建立互動、合作機制。

3.探索實行政務服務外包。將部分外貿服務工作實行市場化外包，在政府資金適當資助的基礎上，商務部門采取招標的辦法，并牽頭組成專家委員會，對中標單位的服務過程及質量進行監(jiān)控。四是優(yōu)化政務服務。重點圍繞電子商務創(chuàng)新、加工貿易管理等方面加以改進和完善。

（二）深化外資體制改革，提高利用外資質量水平

1.逐步消除歧視外資企業(yè)的 “低國民待遇”。實行負面清單管理模式，對負面清單之外的領域，將外商投資由審批制改為備案制，減少市場準入方面的隱性限制。分層次、有重點地放開服務業(yè)領域外資準入限制，進一步放開一般制造業(yè)，大幅縮減限制性條目，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2.規(guī)范外資企業(yè)審批程序。在外資企業(yè)審批環(huán)節(jié)中，將主體資格與經營資格分開，取消相關外資項目環(huán)評、安評、用地等前置許可證件審查，先確認企業(yè)的主體資格，再由企業(yè)以該身份去申請辦理各類建設、經營許可證件；減少政府部門對微觀經濟事務的干預，充分發(fā)揮企業(yè)自主決策功能，逐步取消對外資項目可行性研究報告的審核。系統、分門別類地理順出臺服務業(yè)各子行業(yè)的審批程序，形成公開、透明的引資體系。

3.加強事中事后監(jiān)管。按照 “放管結合”和 “寬進嚴管”的原則，由相關部門建立聯合監(jiān)管機制，改 “事前審查”為加強 “事中事后監(jiān)管”，嘗試建立 “黑名單”和企業(yè)誠信公示制度。

（三）深化外經體制改革，更好實施 “走出去”戰(zhàn)略

1.簡化行政審批程序。公開公正審批流程，縮短審批時間，避免浪費政府及企業(yè)資源。

2.加強境外投資監(jiān)管。加強對外直接投資統計工作，全面、準確、及時地反映煙臺對外直接投資的全貌，為分析境外投資趨勢、制定扶持政策、實施監(jiān)督管理以及建立預警機制提供依據。積極研究制訂涉及知識產權、境外投資等相關政策，提高境外投資監(jiān)督管理水平。

3.優(yōu)化境外投資服務。進一步完善財政金融、貼息優(yōu)惠、出口退稅、法律服務、簡化外匯和人員手續(xù)等鼓勵境外投資的政策措施。在有關政府網站上發(fā)布煙臺企業(yè)參與境外貿易及境外投資的最新動向，打造煙臺企業(yè)“走出去”和境外企業(yè) “走進來”的溝通渠道，提高境內外企業(yè)的合作交流頻率。

（四）深化經濟園區(qū)體制改革，充分釋放園區(qū)發(fā)展活力

1.對經濟園區(qū)進行充分授權。將同級政府經濟管理權限全面落實到省級以上園區(qū)。對省級以上園區(qū)實行封閉式管理。加強園區(qū)政務服務中心建設。成立園區(qū)重點項目推進工作機構，對重點投資項目實行一口受理、聯審聯批。探索建設行政審批“零收費”試點園區(qū)。

2.完善經濟園區(qū)市場化運營機制。推行 “管委＋公司”模式，成立混合所有制園區(qū)發(fā)展集團。加大園區(qū)管委機構和職責整合力度，積極推行大部門制，切實減少對微觀事務的管理，創(chuàng)新經濟發(fā)展和社會事務管理方式。推行政府雇員制，做到干部、職工、編制、身份進檔案，實行績效考評機制，完善人員退出機制。開展市場化招商試點，制定園區(qū)社會化招商引資獎勵辦法，篩選部分中介機構、招商顧問進行委托招商。

3.加快園區(qū)轉型升級。提升園區(qū)科技創(chuàng)新水平，推進園區(qū)從產業(yè)服務平臺向創(chuàng)新發(fā)展平臺延伸，大力吸納、引進和利用各類創(chuàng)新資源，加快發(fā)展高新技術產業(yè)。提升產城融合發(fā)展水平，按照城市化理念推進園區(qū)基礎設施和公共服務配套設施建設，讓園區(qū)與城鎮(zhèn)化進程同步。提升園區(qū)投資貿易便利化水平，推動保稅港區(qū)向自由貿易園區(qū)轉型。

參考資料

1.“十一五”期間我國商務體制改革研究，中華人民共和國商務部.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/henan/200605/20060502189517.html.

2.趙萍，姜菲菲.流通體制改革的問題與對策[J].中國商貿，2007，（9）.

3.商務部、國家統計局、國家外匯管理局關于印發(fā)《對外直接投資統計制度》的通知，中華人民共和國商務部.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/201212/20121208507450.html.

4.我國境外投資政策體系需進一步完善，中華人民共和國商務部.http：//www.mofcom.gov.cn/article/difang/anhui/200508/20050800233866.shtml.