法治政府建設(shè)語境下的行政信賴保護原則

法治政府建設(shè)語境下的行政信賴保護原則

鐘光衡

（安徽大學(xué)，安徽合肥230601）

摘要：行政信賴保護原則已成為公認的行政法上的基本原則之一，該原則旨在保護行政相對人的信賴利益，促進法治政府尤其是誠信政府的建設(shè)。在法治政府建設(shè)的過程中推動信賴保護原則的發(fā)展，無論是對于法治政府推進，還是信賴保護原則的發(fā)展，都大有裨益。目前我國大陸的行政信賴保護制度設(shè)計滯后，如何完善相關(guān)制度推動法治政府的建設(shè)值得深入思考。

關(guān)鍵詞：信賴保護；法治政府

一、行政信賴保護原則的理論基礎(chǔ)及含義

（一）行政信賴保護原則的理論基礎(chǔ)

1.法安定性原則說

行政法上的信賴保護原則濫觴于德國。1956年11月，德國高等行政法院在“申請撫恤年金”一案的判決書中首先系統(tǒng)地闡釋了行政信賴保護原則。我們從該案的判決中可以看出，德國行政法院的法官們認為行政信賴保護原則是基于保護法安定性的需要而產(chǎn)生的。贊同將法安定性原則作為行政信賴保護原則依據(jù)的學(xué)者認為信賴保護所要保護的對象就是行政相對人對已有法律狀態(tài)存續(xù)性的信賴，并且要防止行政主體在事后溯及既往地破壞“人民處分自己行為的基礎(chǔ)”，信賴保護是從法安定性原則衍生出來的最重要的一個派生原則。然而，也有人對此持不同意見。臺灣學(xué)者林合民認為：如果以法安定性原則為行政信賴保護原則的唯一依據(jù)，那么一切舊的法律狀態(tài)均須予以維持，而不必區(qū)分愿瑕疵行為是授益性地還是負擔(dān)性的，也不必考慮行政相對人是否具有善意的信賴，不必衡量公益與私益的沖突情形，否則即成“法不安定”的情形。[1]筆者贊同此種說法，法安定性原則與行政信賴保護原則應(yīng)當(dāng)是分別存在于靜態(tài)和動態(tài)兩種狀態(tài)中，含義相近且是處于同一層次的原則，因此將法安定性原則作為信賴保護的理論依據(jù)有欠考慮。

2.誠實信用原則說

誠實信用是民法中的“帝王條款”，我國有許多學(xué)者認為行政信賴保護原則是誠實信用原則在公法領(lǐng)域內(nèi)的延伸，更有甚者，認為行政信賴保護原則是誠實信用原則在行政法中的體現(xiàn)，兩者完全等同。筆者認為，誠實信用原則與行政信賴保護原則是現(xiàn)代行政法中兩個不同的原則，誠實信用原則道德彩色濃厚，不僅規(guī)制惡意的行政行為，而且拘束行政相對人，它要求雙方都要善意地參與行政管理活動。而行政信賴保護原則注重約束行政主體，是要求行政主體不得隨意變更已有法律狀態(tài)。因此誠實信用原則和行政信賴保護原則是并列的兩個不同的原則，將誠實信用原則作為行政信賴保護原則的理論基礎(chǔ)理由不夠充分。

3.基本權(quán)利說

在行政信賴保護原則的母國德國，越來越多的學(xué)者贊同用憲法性的基本權(quán)利來解釋行政信賴保護原則。但是不同學(xué)者對信賴保護究竟源于人身自由還是財產(chǎn)權(quán)利又有不同見解。筆者認為，行政信賴保護原則既有對相對人自由處分權(quán)的保護，又有對相對人信賴利益的保護，它包含了人身自由和財產(chǎn)權(quán)利兩個方面的內(nèi)容。因此，應(yīng)當(dāng)將整個基本權(quán)利作為行政信賴保護的基本原則。憲法上的基本權(quán)利能夠?qū)π姓?quán)產(chǎn)生直接的約束力，行政主體的一切行政性活動都應(yīng)當(dāng)沿著基本權(quán)利的價值導(dǎo)向進行。將行政信賴保護原則作為憲法上的基本權(quán)利來解釋，符合行政信賴保護原則的“防御性質(zhì)”，能夠體現(xiàn)行政信賴保護原則的精神實質(zhì)。

（二）行政信賴保護原則的含義

不同學(xué)者對行政信賴保護原則進行的闡釋各不相同，但大體上都有一致的基本精神。有德國學(xué)者認為：“撤銷撤銷違法行政行為必須區(qū)分負擔(dān)性和授益性行政行為，對于違法的負擔(dān)性行政行為，在其相對人已經(jīng)不可訴請撤回之后，行政機關(guān)仍得全部或一部分撤銷之。但對于確認權(quán)利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷，這是因為受益人對此行政行為的信賴應(yīng)受到保護?！盵2]國內(nèi)學(xué)者李春燕認為行政信賴保護原則是指“基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當(dāng)權(quán)益的考慮，當(dāng)社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失?！盵3]姜明安教授指出行政信賴保護原則的基本涵義是政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。[4]莫于川教授則認為行政信賴保護原則是指在現(xiàn)代法治國家中，基于保護人民正當(dāng)權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預(yù)期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應(yīng)的補救安排。[5]

筆者認為，行政信賴保護原則的是指在依法行政的過程中，在行政主體作出一定的行政行為之后，行政相對人對此行為產(chǎn)生了正當(dāng)?shù)暮侠淼男刨嚴妫姓黧w在變更相應(yīng)的法律狀態(tài)時應(yīng)對這種信賴加以保護，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、法治政府的特征及與行政信賴保護原則的關(guān)系

法治政府是2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》

首次提出的概念。法治政府是建設(shè)法治國家最重要的步驟，只有法治政府建設(shè)起來，法治中國才有可能實現(xiàn)。目前學(xué)界對于法治政府的特征達成了一些共識：法治政府是有限政府、透明政府、廉潔政府、責(zé)任政府、效能政府、誠信政府。[6][7]有限政府要求政府只擁有法律賦予的有限的權(quán)力；透明政府、連接政府要求政府權(quán)力在陽光下運行；責(zé)任政府要求政府對其行為負責(zé)，尤其是對其違法行為負責(zé)；誠信政府要求政府按照誠實信用原則做出行政行為?？偟膩碚f，法治政府要求政府受到法律控制，有所為有所不為，自覺接受監(jiān)督，對自身違法行為負責(zé)，以人為本，講求誠信。

法治政府的各個特征都需要我們貫徹行政信賴保護原則，尤其是誠信政府這一特征。簡單地說，誠信政府就是要求政府做到誠實信用。誠信是政府能夠進行有效社會管理的重要前提之一，同時也是提高其公信力和威信力的必要條件。誠信原則貫穿于所有行政活動的始終，不僅存在與行政執(zhí)法活動，而且在行政立法、行政司法活動中也都具有適用性。誠信政府要求政府行為真實、可靠，政府提供的信息應(yīng)當(dāng)是全面、準確的。政府做出行政行為的動機和目的應(yīng)當(dāng)是善意的，完全是為了社會的利益和公眾的利益，政府行為應(yīng)當(dāng)既合法又合理，具有科學(xué)性。此外，誠信政府特別要求行政行為能夠保持一定的穩(wěn)定性，這就要求行政行為一經(jīng)做出，即具有確定性，非經(jīng)法定的事由和法定程序，不得隨意撤銷、更改和廢止。但是在以往的實踐中，政府要想做到誠信，困難重重。政府所有的行為都代表國家，而國家法律法規(guī)會發(fā)生修改、廢止，政策會調(diào)整、客觀情況會發(fā)生變化，為了公共利益，政府有時不得不改變和撤回一些決定，不得不做一些政策的調(diào)整，而這時給行政相對人造成利益損失就需要政府按照誠實守信的要求來承擔(dān)責(zé)任，對行政相對人信賴利益的損失予以補償。

行政信賴保護原則就是專門防止行政主體不講誠信，隨意變改已有法律狀態(tài)的有力武器。該原則要求政府一旦撤銷、更改已經(jīng)讓行政相對人產(chǎn)生信賴利益的行政行為，就必須按照行政信賴保護原則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對行政相對人進行補償。這就充分體現(xiàn)了誠信政府的內(nèi)涵，從而促進誠信政府、法治政府的建設(shè)。

此外，由于行政信賴保護原則的存在，政府在做出行政行為之前就必須審慎對待，科學(xué)決策、民主決策，否則將來一旦發(fā)生由于撤銷該行為而要對行政相對人進行賠償時，行政主體可能要付出更大代價。例如，如果行政主體越權(quán)做出行政許可，使得善意的行政相對人產(chǎn)生了信賴利益，將來如果要撤銷這項許可，行政主體就必須對行政相對人的信賴利益損失進行補償。行政信賴保護原則作為憲法衍生出來的基本權(quán)利，也是行政法上的基本原則之一，對于有限政府、透明政府等法治政府各個方面的建設(shè)都具有推動意義。

三、信賴保護制度現(xiàn)狀

（一）我國現(xiàn)有信賴保護制度

我國現(xiàn)行法律對行政信賴保護原則的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政許可法》中?！缎姓S可法》第八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。

根據(jù)2014年修改的《行政訴訟法》第十二條第（十一）項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

2003年制定《行政許可法》和新近修改《行政訴訟法》后，我國行政信賴保護的制度依然僅僅局限于行政許可和土地房屋征收補償協(xié)議這一種行政合同，制度的缺失，造成大量相對人利益早到損害卻無法得到救濟。

（二）域外行政信賴保護制度的現(xiàn)狀

1970年代，德國率先將行政信賴保護原則寫入成文法律。德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條規(guī)定，行政機關(guān)撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應(yīng)相對人的申請賠償其有關(guān)財產(chǎn)不利，該財產(chǎn)利益是因相對人相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對人所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時所具有的利益。第49條規(guī)定，行政機關(guān)廢止授益行政行為時，須應(yīng)相對人的申請對其因信賴行政行為的確定力而遭受的財產(chǎn)不利予以補償。我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第8條規(guī)定，行政行為，應(yīng)以誠實信用之方法為之，并應(yīng)保護人民正當(dāng)合理之信賴。

在域外的行政法律實踐中，信賴保護主要有五種適用情形：

1.行政決策或行政行為因違法或過錯而被撤銷。行政機關(guān)當(dāng)然有權(quán)依法撤銷違法或存在明顯過錯的行政行為，但是為保護行政相對人對該行政行為的信賴利益，對已經(jīng)做出的行政決策或行政行為的撤銷應(yīng)當(dāng)受到限制

2.行政決策或行政行為因環(huán)境的變遷而被廢止。行政機關(guān)由于客觀環(huán)境的變化而需要廢止已經(jīng)做出的行政行為，也應(yīng)當(dāng)兼顧行政相對人的信賴利益，不能隨意廢止。

3.新的行政法規(guī)、規(guī)章的訂立。政府行政機關(guān)制定新的行政法規(guī)、規(guī)章的行政行為，一般不得對行政相對人具有溯及既往的效力。

4.行政機關(guān)做出的承諾。行政機關(guān)對特定的相對人承諾未來的特定時期內(nèi)將做出或者不做出一定行政決策或行政行為，由于各種非行政機關(guān)能夠預(yù)見和主導(dǎo)的因素，導(dǎo)致承諾無法兌現(xiàn)，在此情形下，行政相對人與承諾相關(guān)的未來預(yù)期利益，也應(yīng)受到保護。

5.特定行政權(quán)力的長期閑置。這是指擁有某種行政權(quán)力的政府行政機關(guān)長時間不行使該權(quán)力，使行政相對人相信該權(quán)力將永不再行使，一旦政府行政機關(guān)再次行使該權(quán)力，并損及行政相對人的相關(guān)利益時，相對人有權(quán)提出異議，政府行政機關(guān)對該異議須認真對待。

在信賴利益的保護方式上，域外主要采取兩種辦法：安定性保護與補償性保護。前者指不論行政行為的做出是否合法，一律保持已有的為行政相對人所信賴的法律狀態(tài)，不加以改變；后者是在將信賴利益與公共利益進行權(quán)衡之后，決定撤銷行政相對人昨晚信賴利益基礎(chǔ)的行政行為，并且對相對人因此而產(chǎn)生的信賴利益損失進行補償。[8]

四、在法治政府建設(shè)中完善信賴保護制度

行政信賴保護作為現(xiàn)代行政法的基本原則，其適用范圍很廣，對于法治政府建設(shè)具有相當(dāng)?shù)耐苿恿Γ響?yīng)作為法治政府尤其是誠信城府建設(shè)的重要抓手。法治政府的建設(shè)，必然提高政府部門的運用法治思維與法治方式解決問題的能力，又必會使得信賴保護原則在法治中國發(fā)展壯大。

在立法上，完善信賴保護制度，并且使其與依法行政、法治政府的建設(shè)相契合是我們當(dāng)前亟待解決的問題。目前我國僅有《行政許可法》和《行政訴訟法》兩部法律對信賴保護做了一些規(guī)定，這還遠遠不夠。只就這兩部法律中的規(guī)定來看，它沒有明確規(guī)定信賴保護的利益衡量，沒有規(guī)定信賴利益不值得保護的情形，這就使實踐中的信賴保護制度的可操作性大大降低,因此立法上對信賴保護制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡快完善。

域外的行政信賴保護原則已經(jīng)不再局限于撤銷授益性行政行為，而且其適用范圍已大大擴展。但在我國傳統(tǒng)理念上，至少從立法上看，行政信賴保護主要適用情形還是針對行政行為撤銷的限制。然而，由于法治政府有限、透明、廉潔、負責(zé)、效能、誠信的特征，有必要擴展行政信賴保護的適用領(lǐng)域。隨著法治政府的理念不斷更新，行政信賴保護原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇V泛適用，應(yīng)當(dāng)貫穿于法治政府的各個領(lǐng)域。

在行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力行政方式的具體行政行為中，行政相對人對行政主體必然存在一種不言而喻的信賴心理。例如在行政主體作出一項行政指導(dǎo)時，往往是針對當(dāng)時的社會情況而以權(quán)威者的形象出現(xiàn)，而相對方則出于對這種權(quán)威的信賴而演變?yōu)閷ζ渲笇?dǎo)性政策的信賴，這種信賴常常使相對方對政府指導(dǎo)時失去應(yīng)有的理智而一味接受。而政府也應(yīng)該正視這種信賴，在作出指導(dǎo)時應(yīng)盡積極的注意義務(wù)，使相對人從這種信賴中獲益。行政合同等行政行為也都是由于政府的權(quán)威性而使行政相對人產(chǎn)生了信賴，雖然這種信賴可能有相對人盲目的一面，但政府為保持其公信力和威信力應(yīng)當(dāng)對此種信賴利益進行保護。

我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》及修訂前的《行政訴訟法》排除了對抽象性行政行為的審查，因而一些學(xué)者將抽象行政行為排除了信賴保護的范圍。然而筆者認為，抽象行政行為是針對普遍對象作出的，使用的效力具有反復(fù)性、范圍廣、層次錯落等特征，因而產(chǎn)生的影響遠遠大于具體行政行為。特別是違法的抽象行政行為如果缺乏正當(dāng)性、合法性，其內(nèi)在權(quán)威已經(jīng)受損，實施效果大打折扣。2014年修改的《行政訴訟法》已將規(guī)章之外的抽象行政行為納入了審查范圍，這標志著我們把規(guī)章之外的抽象行政行為納入行政訴訟的范疇。筆者認為如果不賦予因抽象行政行為受到信賴利益損失的相對人一定的救濟，違法的抽象行政行為就會持續(xù)地損害相對人利益。比如，在現(xiàn)實生活中，由于行政規(guī)劃的任意變更，很多企業(yè)的投資無端大了水漂，卻又救濟無門，這對法治政府建設(shè)造成了極大的負面影響。因此，將規(guī)章之外的抽象行政行為納入信賴保護的范圍是很有必要的。但是在抽象行政行為中適用行政信賴保護原則，應(yīng)當(dāng)注意可以適用信賴保護的范圍和適用條件，例如應(yīng)當(dāng)明確利益權(quán)衡的方式方法。

在信賴利益的保護方式上，我們完全可以借鑒域外的安定性保護和補償性保護兩種方式。將公共利益與相對人的信賴利益進行權(quán)衡、比較，公共利益明顯大于信賴利益時，采取補償性保護，否則采取安定性保護。

此外，在推進法治政府建設(shè)，尤其是提高政府機關(guān)及其工作人員的法治素養(yǎng)的過程中，必須讓保護相對人信賴利益的思想深入政府機關(guān)及其工作人員內(nèi)心，如此才能從根本上踐行行政信賴保護原則，進而助推法治政府建設(shè)。

參考文獻：

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