以體制機(jī)制創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

陳玉光

(中共青島市委黨校，山東青島266071)

城鎮(zhèn)化是世界各國走向現(xiàn)代化的必由之路，也是有效解決好我國的“三農(nóng)”問題，最終實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和現(xiàn)代化目標(biāo)的重要途徑。城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容是人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，是農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活方式向城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活方式徹底轉(zhuǎn)變的過程。換言之，就是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷城鄉(xiāng)遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時，獲得城鎮(zhèn)永久居住身份，并與城鎮(zhèn)原有居民平等享受教育、就業(yè)、發(fā)展機(jī)會、各項社會保障、福利以及政治權(quán)利的過程。改革開放以來，一代代農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，為城鎮(zhèn)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但時至今日他們當(dāng)中的許多人仍是“城鄉(xiāng)兩棲人”，未能完全融入城市，享受不到應(yīng)有的市民待遇，直接影響到中國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。數(shù)據(jù)表明，2013年我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為53．7%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35．7%，“人戶分離人口”達(dá)2．89億人。這意味著有2．89億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排斥在城鎮(zhèn)戶籍門檻之外，享受不到市民待遇，成為城鎮(zhèn)的邊緣人。這形成了城鎮(zhèn)的“二元社會結(jié)構(gòu)”，將引發(fā)新的社會矛盾。此外，在戶籍政策較為寬松的小城市、小城鎮(zhèn)，很多農(nóng)村勞動力雖然在這些城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但并無強(qiáng)烈的落戶意愿，這是進(jìn)城農(nóng)民“半城市化”的另一種突出表現(xiàn)。中國農(nóng)村人多地少的矛盾非常突出，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貢獻(xiàn)率的進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)排斥出的剩余勞動力將會進(jìn)一步增加。設(shè)想讓大量的農(nóng)村剩余勞動力長期滯留于農(nóng)村可以使農(nóng)民致富是不可能的。如果進(jìn)城農(nóng)民“半城市化”問題長期存在，既不利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推進(jìn)。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半城市化”問題的關(guān)鍵在于體制機(jī)制創(chuàng)新。

一、戶籍制度創(chuàng)新:形成有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制

我國城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度嚴(yán)重阻滯了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。戶籍制度改革之所以步履維艱，背后深層的原因在于目前我國尚未形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的合理分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要巨額資金，據(jù)中國社科院測算，將一個農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的全國平均公共成本約為13萬元，其中，東、中、西部地區(qū)分別為17．6萬元，10．4萬元和10．6萬元。此外，每戶進(jìn)城農(nóng)民還要承擔(dān)約30萬元的購房成本或價格不低的住房租金。這是一筆數(shù)額不小的資金，僅靠地方城鎮(zhèn)政府和進(jìn)城農(nóng)民難以承受。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)吸引了大量轄區(qū)外的外來人口，這些城鎮(zhèn)均不愿也無力為數(shù)量龐大的外來人口的社會保障買單，故而設(shè)置了較高的戶籍門檻。進(jìn)城農(nóng)民長期被排擠在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，不僅對這些農(nóng)民來說是不公平的，而且會導(dǎo)致城鎮(zhèn)的二元社會結(jié)構(gòu)，引發(fā)社會矛盾沖突，影響社會和諧穩(wěn)定。要解決好人口城鎮(zhèn)化問題，就必須首先考慮到如何籌措這筆巨額資金。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個國家命題，不是靠哪一級城鎮(zhèn)政府能夠單獨(dú)解決好的問題，需要建立一個完善的全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。應(yīng)對不同地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進(jìn)行進(jìn)一步測算，在此基礎(chǔ)上建立中央政府、省、自治區(qū)、直轄市政府、其他各級地方城鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本按不同比例分級承擔(dān)的機(jī)制以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)伴隨人口的遷出遷入實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的機(jī)制，同時要建立政府、企業(yè)、進(jìn)城農(nóng)民工個人的共同參與機(jī)制［1］。同時，要明確政府、企業(yè)和個人在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的責(zé)任，由三方共同參與，分擔(dān)成本。政府主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等費(fèi)用。鼓勵企業(yè)廣泛開展職工技能培訓(xùn)與素質(zhì)提升，為農(nóng)民工向上流動創(chuàng)造條件。農(nóng)民工要合理運(yùn)用工資收入以及承包土地的占有、使用等權(quán)利和宅基地物權(quán)所產(chǎn)生的收益等，積極參與城鎮(zhèn)的社會保險，參加職業(yè)技能培訓(xùn)，努力提升自身文化素質(zhì)。要盡快建立起完善的相關(guān)配套政策支持體系，調(diào)動各方面的積極性，并形成全國統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。

考慮到不同等級城鎮(zhèn)的承載力和對勞動力的不同需要，戶籍制度改革不能搞一刀切，比較可行的路徑選擇是實(shí)行階梯式、差別化落戶政策，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。所謂“階梯式”落戶政策即依據(jù)城鎮(zhèn)等級規(guī)模、人口密度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展方向、人口空間布局引導(dǎo)取向，在不同等級規(guī)模城鎮(zhèn)及其城區(qū)設(shè)置不同的落戶條件。全面放開小城市、小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)的落戶條件，對于在這些城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)有合法穩(wěn)定職業(yè)和收入來源、合法住所(含租賃)，且工作半年以上者可允許其在該城鎮(zhèn)落戶。嚴(yán)格控制人口向大城市特別是大城市人口密度過高的城區(qū)的集聚，適當(dāng)放寬人口密度較小的城區(qū)、新城區(qū)以及大城市周邊中等城市的落戶條件。通過該項措施，有效防止大城市病，引導(dǎo)人口在都市圈、城市群內(nèi)不同等級城鎮(zhèn)合理分布，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。所謂“差別化”落戶政策即依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)的大小在落戶的時序上體現(xiàn)一定的差別?？稍O(shè)置外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)工作的年限、納稅情況、各項社保費(fèi)繳納情況、獲得專業(yè)技能證書情況等多項指標(biāo)，每項指標(biāo)賦予不同分值，對各項分值相加總分達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)要求、且有永久留居意愿的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可優(yōu)先將其轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民。這樣一種政策選擇有利于調(diào)動城鎮(zhèn)政府和外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩個方面的積極性。我國大連、寧波、廣州、深圳、廈門等城市的“積分落戶制”已進(jìn)行了多年的探索實(shí)踐，可在認(rèn)真總結(jié)、完善的基礎(chǔ)上加以推廣。

二、土地制度創(chuàng)新:為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的驅(qū)動力

改革開放之初實(shí)行的農(nóng)地承包制度，給予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，并通過利益杠桿調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，對于解放農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)在這一制度設(shè)計已經(jīng)暴露出越來越多的問題:農(nóng)戶的小規(guī)模分散經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)與國際國內(nèi)兩大市場的有效對接;不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和品牌打造;個體農(nóng)戶的分散經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、組織化、產(chǎn)業(yè)化水平的提高，個體農(nóng)戶抵抗市場風(fēng)險的能力脆弱，農(nóng)民增收空間受到嚴(yán)重制約。這一狀況與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向、要求不相適應(yīng)。

要構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，就必須改變農(nóng)戶的分散經(jīng)營狀況，積極推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。對于仍然以一產(chǎn)為主業(yè)的農(nóng)戶來講，可以通過引導(dǎo)他們加入各種專業(yè)合作社、從其他農(nóng)戶手中租賃更多的土地發(fā)展家庭農(nóng)場、多家農(nóng)戶以土地入股聯(lián)合組建“股份制聯(lián)合家庭農(nóng)場”等形式，使他們參與到規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、社會化經(jīng)營中來。但對于已在城鎮(zhèn)工作多年，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定住所、職業(yè)和收入，舉家已遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講，上述方式的操作成本和難度就大大增加了。在這一群體的收入構(gòu)成中，農(nóng)地收益僅占很小的部分。他們不愿放棄土地的原因，除了不舍得土地給他們帶來的收益外，主要還是因為目前我國對于農(nóng)村居民的社會保障體系尚不健全，進(jìn)城農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)失去工作或創(chuàng)業(yè)失敗不得不返鄉(xiāng)時，土地將成為他們最后的依托。土地對于他們來講不僅是重要的生產(chǎn)資料和收入的來源之一，更承載著他們的全部保障。他們離開土地很久，已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民，但也不是真正的城市人，他們屬于“城鄉(xiāng)兩棲人”。這種狀況既不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)到了不得不解決的時候。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不應(yīng)以農(nóng)民喪失“三權(quán)”為前提，這既是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的需要。但如果農(nóng)民已在城鎮(zhèn)獲得合法住所(含租賃)、合法穩(wěn)定職業(yè)和收入并取得城鎮(zhèn)戶口時，可以考慮將其在農(nóng)村的宅基地折算置換為城鎮(zhèn)保障性住房(對于跨轄區(qū)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移)，并允許其將自己在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)及其在村集體土地中應(yīng)占份額轉(zhuǎn)換為財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一次性處置，所得資金用于購買在城鎮(zhèn)的各種社會保障及創(chuàng)業(yè)，只有這樣才能在不損害其利益的前提下，使這部分“城鄉(xiāng)兩棲人”真正實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)換。

三、社會保障制度創(chuàng)新:城鄉(xiāng)社會保障制度從割裂到一體化發(fā)展

我國的二元經(jīng)濟(jì)社會體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障制度的割裂。在改革開放前，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)享受到比較完善的社會保障，而鄉(xiāng)村居民僅在醫(yī)療方面享受到低水平的合作醫(yī)療，社會救助僅涉及極少量的特殊群體(如“五?！睂ο蟮?，老齡農(nóng)業(yè)人口主要依靠家庭成員養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、土地養(yǎng)老，全國95%以上的農(nóng)村合作醫(yī)療組織在改革開放初期的幾年中解體。在最近的二十幾年中，各級政府逐步開始重視農(nóng)村居民的社會保障制度建設(shè)，目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度對農(nóng)業(yè)人口的覆蓋率已達(dá)到100%，但新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推進(jìn)并不順利，覆蓋面窄，且因農(nóng)民個體自身繳費(fèi)能力的不同在保障水平上差異較大，農(nóng)村居民總體養(yǎng)老保障水平與城鎮(zhèn)居民相比存在較大差距。城鄉(xiāng)社會保障制度的斷裂大大增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的社會公共成本和個人成本，這也是許多城鎮(zhèn)不愿或無能力將已在城鎮(zhèn)工作多年的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為本地城鎮(zhèn)戶籍居民的首要原因。城鄉(xiāng)社會保障制度的割裂已成為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個重要障礙。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，提高我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，就必須著力破解這一難題，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化發(fā)展，這是我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要條件。在今后一個時期，應(yīng)大力加強(qiáng)農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)，逐步提高農(nóng)村居民的社會保障水平。一是進(jìn)一步完善新型合作醫(yī)療制度，不斷增加各級政府的投入，提高報銷比例，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是做好大病救助工作，逐步提高救助額度，有效防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧。三是加大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推廣力度，力爭使該項保障制度覆蓋全體農(nóng)村居民。四是逐步將現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，將現(xiàn)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和公共資源上的共享。五是做好人口遷徙后各項保障的換算和接續(xù)，盡快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障。

四、建立完善針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育培訓(xùn)體制機(jī)制

農(nóng)民進(jìn)城能否找到合適的工作，并最終扎根城市，在很大程度上取決于自身的職業(yè)技能和整體素質(zhì)。第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村外出從業(yè)勞動力中，文盲占1．2%，小學(xué)文化程度占18．7%，初中文化程度占70．1%，高中文化程度占8．7%，大專及以上文化程度占僅1．3%［2］。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅整體文化程度較低，而且專業(yè)技能缺乏，2012年底，青島市人社局對進(jìn)入該局人力資源信息管理系統(tǒng)的108．5萬農(nóng)村勞動力所具有的技能水平的統(tǒng)計結(jié)果顯示，初級工僅占2．8%，中級工僅占0．63%，高級工僅占0．16%，技師僅占0．1%，無職業(yè)技術(shù)等級的高達(dá) 96．31%［3］。對青島市流動人口抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者認(rèn)為從社區(qū)得到過就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)的分別占11%、9%［4］。這樣的一種文化程度和技能狀況，使農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城后很難找到工作，即便是找到工作一般也只能從事簡單體力勞動，難以進(jìn)入高級產(chǎn)業(yè)和崗位，在人力資源市場競爭中處于弱勢地位。截至2012年底，青島全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)102萬人，從勞動合同簽訂情況看，其就業(yè)流動性大，穩(wěn)定性差。簽訂2年以上勞動合同的占56．1%，滿1年不滿2年的占29．5%，不足1年的占14．4%。已轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力絕大多數(shù)處于務(wù)農(nóng)與就業(yè)的交替過程中，在城市工作和生活的穩(wěn)定性差［2］。另一方面，由于部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民意識、價值觀念、思維方式、行為方式、生活習(xí)慣等方面與城鎮(zhèn)原有居民存在的差異導(dǎo)致兩者之間的隔閡與排斥，加之相關(guān)制度政策環(huán)境尚不完善，使這部分人較難融入城鎮(zhèn)社會，調(diào)查顯示，對城鎮(zhèn)社區(qū)缺乏歸屬感的外來人口達(dá)24%。所以，必須建立和完善針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的科學(xué)文化教育和崗位技能培訓(xùn)體制機(jī)制，全面提升他們的素質(zhì)。

首先，各級政府部門要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，切實(shí)抓好對進(jìn)城務(wù)工人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。培訓(xùn)要有針對性，根據(jù)用人單位的用工需要開展“訂單式”培訓(xùn)，以增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)用性。要完善對農(nóng)民工專業(yè)技能培訓(xùn)的補(bǔ)貼制度，根據(jù)不同工種、所獲技能級別分別給予不同數(shù)額的補(bǔ)貼，逐步提高補(bǔ)貼比重，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)他們參加培訓(xùn)的主動性和積極性。其次，要整合各種社會教育資源搭建針對進(jìn)城農(nóng)民的常態(tài)化素質(zhì)教育平臺，全面提升他們的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)。一是通過舉辦各種掃盲班提高進(jìn)城農(nóng)民中文盲和半文盲群體的基本文化素質(zhì)。二是對進(jìn)城農(nóng)民中的中青年人提供繼續(xù)教育學(xué)費(fèi)補(bǔ)助，幫助他們提高學(xué)歷水平，改善知識結(jié)構(gòu)。三是通過各種宣傳教育方式和潛移默化的文化熏陶，使進(jìn)城農(nóng)民逐步樹立起現(xiàn)代城市文明觀念、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識、競爭協(xié)作意識、規(guī)則意識、公共生活意識、法治意識、政治參與意識等，使他們的思想觀念與城市的主流文化相融合。

五、完善農(nóng)民工社會參與的體制機(jī)制

提高農(nóng)民工代表在各級黨代會、人大代表、政協(xié)委員中的比例，確保農(nóng)民工依法享有更多的參與國家治理和表達(dá)利益訴求的機(jī)會。企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)要積極吸收農(nóng)民工中的優(yōu)秀分子參加黨團(tuán)組織。工會要成為農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)者，讓農(nóng)民工通過工會參與工資談判協(xié)商、企業(yè)管理等。城鎮(zhèn)發(fā)展要充分體現(xiàn)包容性，尊重外來務(wù)工人員，積極創(chuàng)造條件讓農(nóng)民工以主人翁的姿態(tài)參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理并共享社區(qū)發(fā)展成果。城鎮(zhèn)社區(qū)要加強(qiáng)對農(nóng)民工及其隨遷家屬的幫扶和關(guān)懷，增加其對社區(qū)的歸屬感，使其盡快融入城鎮(zhèn)主流社會。

［1］陳玉光．城鎮(zhèn)化要注重質(zhì)量［N］．學(xué)習(xí)時報，2013-11-04．

［2］國務(wù)院第二次全國農(nóng)業(yè)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，中華人民共和國國家統(tǒng)計局．第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報:第五號［Z］．2008-02-27．

［3］青島市人社局．青島市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)基本情況［R］．2013．

［4］李煒，等．城鄉(xiāng)一體化視野下的流動人口問題研究——基于青島市流動人口現(xiàn)狀的調(diào)查分析［J］．中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報，2012，(5)．