地方政府績(jī)效管理的實(shí)證分析與提升
——基于泰州市的調(diào)查與思考

蔡新燕

(中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300)

地方政府績(jī)效管理的實(shí)證分析與提升
——基于泰州市的調(diào)查與思考

蔡新燕

(中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300)

以績(jī)效管理的相關(guān)理論和思想為基礎(chǔ)，通過調(diào)查分析泰州市績(jī)效管理現(xiàn)狀，對(duì)泰州市績(jī)效管理實(shí)踐探索進(jìn)行分析，找出當(dāng)前政府績(jī)效管理存在的問題及原因，在此基礎(chǔ)上提出提升泰州市政府績(jī)效管理的實(shí)效路徑，企望為泰州乃至全省推進(jìn)績(jī)效管理工作提供理論支撐和實(shí)踐依據(jù)。

泰州；政府；績(jī)效管理；實(shí)證分析

政府績(jī)效管理作為一種有效的公共管理模式，已經(jīng)被世界許多國(guó)家所采用。在這一趨勢(shì)的帶動(dòng)下，從 20 世紀(jì) 80 年代以來，國(guó)內(nèi)許多省、市進(jìn)行了政府績(jī)效管理的實(shí)踐探索。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，全國(guó)已有27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開展了政府績(jī)效管理工作。2011年以來，江蘇省泰州市堅(jiān)持定性考評(píng)與定量考評(píng)相結(jié)合、內(nèi)部考評(píng)與外部考評(píng)相結(jié)合、過程評(píng)估與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合、傳統(tǒng)考評(píng)方法與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)相結(jié)合的原則，按照“全覆蓋、抓重點(diǎn)；先部門、后全員；重項(xiàng)目、管過程”的總體思路，推行“年初有計(jì)劃、過程有評(píng)估、日常有督查、結(jié)果有獎(jiǎng)懲”的績(jī)效管理模式。

泰州市實(shí)行績(jī)效管理的歷程較短，評(píng)價(jià)效果有待檢驗(yàn)，但作為一項(xiàng)跟進(jìn)性的制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索，呈現(xiàn)出快速推進(jìn)的勢(shì)頭，也取得了顯著成效。因此，研究分析泰州實(shí)踐案例，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)政府績(jī)效管理理論與地方政府實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)逐步縱深推行泰州市乃至全國(guó)政府績(jī)效管理工作具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、泰州市政府績(jī)效管理的基本情況

1．堅(jiān)持全覆蓋一體化，突出關(guān)聯(lián)性。堅(jiān)持著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，97家市級(jí)機(jī)關(guān)部門(單位)全部納入績(jī)效管理范圍，實(shí)現(xiàn)了管理對(duì)象全覆蓋。由于“評(píng)價(jià)對(duì)于不同層次對(duì)象所產(chǎn)生的壓力也很不均衡。 它固然對(duì)官僚機(jī)構(gòu)及部門負(fù)責(zé)人產(chǎn)生了較大壓力，但很難再下壓到普通職員身上，后者依然可以自行其是，特別是在工作作風(fēng)方面”[1]。2013年起績(jī)效管理工作延伸至各市、區(qū)，有條件的市、區(qū)還擴(kuò)大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及園區(qū)。同時(shí)，在市級(jí)機(jī)關(guān)部門內(nèi)部全面實(shí)施績(jī)效管理，建立覆蓋所有處室及在編在崗人員的績(jī)效考評(píng)體系和實(shí)施辦法，初步形成了覆蓋全市的“三分三統(tǒng)全覆蓋”的績(jī)效管理工作模式，即以個(gè)人績(jī)效保證處室績(jī)效，以處室績(jī)效保證部門(單位)績(jī)效，以市級(jí)機(jī)關(guān)部門(單位)和各市(區(qū))績(jī)效保證全市的績(jī)效。

2．堅(jiān)持指標(biāo)制定科學(xué)化，突出導(dǎo)向性。重視指標(biāo)體系建設(shè)，建立了“四類四級(jí)目標(biāo)管理體系”，充分發(fā)揮考核指標(biāo)的“風(fēng)向標(biāo)”作用。

一是堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，突出中心工作。年初，市委市政府經(jīng)過調(diào)研論證，確定泰州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作重點(diǎn)，形成市級(jí)層面主體工作目標(biāo)。各部門、單位按照各自職能，對(duì)全市工作目標(biāo)進(jìn)行層層分解和細(xì)化落實(shí)，分別形成本部門、本單位的職能工作目標(biāo)。同時(shí)，為體現(xiàn)全局性、先進(jìn)性和可考核性的原則，職能工作目標(biāo)制定具體按以下程序進(jìn)行：先由各部門、單位從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面，對(duì)職能工作提出具體目標(biāo)；然后由市目標(biāo)辦牽頭，在綜合比較的基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)逐個(gè)審定，必要時(shí)請(qǐng)相關(guān)部門、單位修改重報(bào)。經(jīng)過幾上幾下反復(fù)協(xié)商后，經(jīng)市效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審議后報(bào)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)審定。

二是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，建立分類指標(biāo)體系。加大資源整合力度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理各類考核評(píng)比，在指標(biāo)體系上進(jìn)一步綜合，做好各類考核評(píng)比活動(dòng)與綜合考評(píng)的銜接，切實(shí)避免重復(fù)考核、多頭考核的現(xiàn)象。為了兼顧各類職位的特點(diǎn), 同時(shí)使指標(biāo)體系構(gòu)建具有可比性、針對(duì)性，將考核對(duì)象劃分為黨群口(A類)、政府口(B類)、金融口(C類)、公共服務(wù)企業(yè)(D類)四種不同類型，建立了“四類四級(jí)”目標(biāo)管理體系。一級(jí)指標(biāo)由職能工作、管理工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)和工作滿意度4個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。二級(jí)指標(biāo)由重點(diǎn)工作、常規(guī)工作等12個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。三級(jí)指標(biāo)按管理對(duì)象類別不同各有側(cè)重。四級(jí)指標(biāo)中，個(gè)性指標(biāo)具體由被評(píng)估單位結(jié)合部門實(shí)際制定并報(bào)批，共性指標(biāo)中管理工作目標(biāo)由各相關(guān)牽頭考評(píng)部門組織制定。共性指標(biāo)用來在評(píng)價(jià)對(duì)象之間進(jìn)行橫向比較；個(gè)性指標(biāo)用來對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象自身的歷史情況進(jìn)行縱向比較；專項(xiàng)指標(biāo)用來評(píng)估專項(xiàng)工作，并在過程控制中進(jìn)行糾錯(cuò)。

三是優(yōu)化指標(biāo)體系。根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期政府工作的重點(diǎn)，在保持指標(biāo)體系基本框架穩(wěn)定的前提下，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)一步修改完善，充分發(fā)揮指標(biāo)體系的導(dǎo)向作用。2013年市級(jí)機(jī)關(guān)部門考核指標(biāo)體系中，刪去了覆蓋面不廣的機(jī)關(guān)園林綠化、衛(wèi)生城市長(zhǎng)效管理兩個(gè)項(xiàng)目，增加了關(guān)乎全局、涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)的依法治市、文明城市創(chuàng)建、綜合治稅等項(xiàng)目。指標(biāo)的增減變化使其更加合理有效。

3．堅(jiān)持過程監(jiān)控精細(xì)化，突出公正性。注重過程管理，改變以往某些評(píng)選及考評(píng)“年底組織”、“一槌定音”的做法，充分發(fā)揮平時(shí)考核的作用，促進(jìn)目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。

一是建立績(jī)效管理電子平臺(tái)。積極推進(jìn)信息化建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化管理，開發(fā)與97個(gè)部門聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的“績(jī)效管理電子評(píng)估系統(tǒng)”、“重大項(xiàng)目與重點(diǎn)任務(wù)效能監(jiān)察系統(tǒng)”、“監(jiān)控查詢系統(tǒng)” 和“電子民調(diào)系統(tǒng)”等管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“信息技術(shù)支撐與管理同步”。通過電子評(píng)估系統(tǒng)，被考評(píng)單位及時(shí)上傳工作進(jìn)展情況，共性指標(biāo)實(shí)行年度考評(píng)，個(gè)性指標(biāo)按季度評(píng)估，通過評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)時(shí)反饋及時(shí)有效地鞭策政府改進(jìn)工作。

二是建立推行“大網(wǎng)絡(luò)”督查機(jī)制。整合督查力量，建立單位自我監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集單位日常監(jiān)控、年終聯(lián)合督查的全面監(jiān)控體系。為進(jìn)一步了解被考核部門的真實(shí)工作情況，平時(shí)采取領(lǐng)導(dǎo)檢查、單位自查、市績(jī)效辦抽查、群眾投訴、數(shù)據(jù)采集單位督促多種方式進(jìn)行督查管理，變事后督查為全程督查，強(qiáng)化對(duì)部門、單位目標(biāo)完成情況的全過程動(dòng)態(tài)管理。

三是建立了績(jī)效輔導(dǎo)改進(jìn)機(jī)制。建立結(jié)果綜合分析機(jī)制，定期分析考核結(jié)果；建立情況反饋制度，考評(píng)結(jié)果和監(jiān)督檢查情況及時(shí)反饋，協(xié)同相關(guān)部門研究解決問題、提出改進(jìn)意見，形成以考促改的良性循環(huán)機(jī)制；建立定期會(huì)商制度，研究績(jī)效管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷完善績(jī)效管理；建立務(wù)實(shí)管用的督查考核問責(zé)機(jī)制，做到督查結(jié)果公開通報(bào)，成績(jī)顯著的予以表揚(yáng)，推進(jìn)不力的嚴(yán)肅問責(zé)。

4．堅(jiān)持考核評(píng)估科學(xué)化，突出實(shí)效性?？?jī)效評(píng)估是績(jī)效管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，采用日?？荚u(píng)、集中考評(píng)和綜合評(píng)議相結(jié)合的辦法，科學(xué)規(guī)范地推進(jìn)考核評(píng)估。

一是日?？荚u(píng)注重民主參與。成立效能建設(shè)網(wǎng)，建立起向社會(huì)公開發(fā)布市級(jí)機(jī)關(guān)績(jī)效管理年度目標(biāo)計(jì)劃及進(jìn)展情況，增強(qiáng)綜合考評(píng)的透明度，促進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)意見的整改。通過機(jī)關(guān)效能投訴監(jiān)督電話、12345政府服務(wù)熱線和政風(fēng)行風(fēng)熱線、來訪接待、意見征集等多種渠道，及時(shí)受理基層和群眾反映的問題。

二是集中考評(píng)注重工作實(shí)績(jī)。年終集中考評(píng)時(shí)，除了看目標(biāo)完成情況，還要看完成目標(biāo)的難易程度、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的高低層次、工作實(shí)績(jī)的貢獻(xiàn)大小，綜合分析后，再進(jìn)行合理地打分。

三是綜合評(píng)議注重內(nèi)外結(jié)合。“自上而下”進(jìn)行考評(píng)往往信度不高，“自下而上”進(jìn)行評(píng)價(jià)往往效度不高，為了解決這一問題，綜合評(píng)議由領(lǐng)導(dǎo)評(píng)鑒和社會(huì)評(píng)議兩方面構(gòu)成，形成了“內(nèi)外結(jié)合”的考評(píng)機(jī)制，對(duì)單一考核結(jié)果進(jìn)行了糾偏，促進(jìn)了考評(píng)考核客觀公正。

四是調(diào)查核實(shí)注重真實(shí)可靠。市效能辦或有關(guān)部門采取實(shí)地考察、專項(xiàng)檢查、抽樣檢查等方式對(duì)相關(guān)指標(biāo)完成情況進(jìn)行核實(shí)。

5．堅(jiān)持結(jié)果使用多元化，突出激勵(lì)性。堅(jiān)持把績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、 罰劣的重要依據(jù)，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。將公務(wù)員年度考核與單位評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，單位評(píng)價(jià)為“優(yōu)秀”或“良好”等次的，提高其公務(wù)員年度考核“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例；反之，降低“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例。評(píng)估結(jié)果確定為“優(yōu)秀”、“良好”和“達(dá)標(biāo)”的部門單位，其公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員年度考核“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例分別按20%、18%和15%執(zhí)行，市委、市政府發(fā)給年終一次性績(jī)效管理獎(jiǎng)金。同時(shí)，市級(jí)機(jī)關(guān)部門績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為“十佳人民滿意機(jī)關(guān)”、“十佳服務(wù)地方發(fā)展單位”、“效能建設(shè)先進(jìn)單位”的重要依據(jù)；市(區(qū))績(jī)效評(píng)估的結(jié)果作為評(píng)選“優(yōu)勝獎(jiǎng)”的重要依據(jù)；處室績(jī)效考評(píng)的結(jié)果作為市“雙爭(zhēng)雙評(píng)”評(píng)選績(jī)效優(yōu)秀處室的重要依據(jù)；個(gè)人績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為公務(wù)員優(yōu)秀等次評(píng)選的重要依據(jù)。對(duì)于被評(píng)為誡勉的單位和個(gè)人，按照績(jī)效考核的相關(guān)要求，嚴(yán)肅問責(zé)。

二、泰州市推進(jìn)政府績(jī)效管理需要注意的幾個(gè)問題

績(jī)效管理是公共部門管理工作的難題，且在我國(guó)開展時(shí)間不長(zhǎng)，各地區(qū)在實(shí)踐中更多的是自我摸索和相互的經(jīng)驗(yàn)借鑒。不可忽略的是，政府績(jī)效管理實(shí)踐受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的影響，我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐所面對(duì)的環(huán)境較為復(fù)雜，在廣泛運(yùn)用后也產(chǎn)生了一些問題。泰州市持續(xù)推進(jìn)政府績(jī)效管理需要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐研究，同時(shí)借鑒反思其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

1．價(jià)值理念的錯(cuò)位。價(jià)值理念是政府績(jī)效管理的靈魂，是決定政府績(jī)效管理成效的深層因素，能夠引導(dǎo)、調(diào)整和規(guī)范政府績(jī)效管理的行為?？?jī)效管理基于不同的價(jià)值取向開展，結(jié)果是完全不一樣的。西方國(guó)家推行政府績(jī)效管理的核心理念是結(jié)果導(dǎo)向和顧客滿意，是為結(jié)果而管理，而不是僅僅關(guān)注政府管理的投入與過程。周志忍圍繞政府績(jī)效管理中的結(jié)果導(dǎo)向和顧客滿意兩個(gè)方面所存在的顯著問題，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效管理的特點(diǎn)之一就是將績(jī)效管理作為開展中心工作、落實(shí)上級(jí)政策的一個(gè)輔助工具，而一些“政績(jī)工程”、“形象工程”、“ 面子工程”成為地方政府的中心工作之后，其是否能夠切實(shí)反映人民群眾的需求和愿望需要深思。

另外，一些地方設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)沒有充分考慮各單位、部門的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，往往是“為了管理而進(jìn)行管理”，導(dǎo)致有的部門對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不清楚，把績(jī)效考核當(dāng)作了績(jī)效管理的全部，以為績(jī)效管理就是考核，甚至有的考評(píng)對(duì)象認(rèn)為績(jī)效管理是包袱，降低了績(jī)效管理的導(dǎo)向價(jià)值。隨著工作的長(zhǎng)期推進(jìn)，激勵(lì)作用有所衰減，效果也就不甚理想。

2．指標(biāo)體系的偏離。一是指標(biāo)設(shè)立存在困難?！罢块T本身目標(biāo)體系較為復(fù)雜，體現(xiàn)為政府目標(biāo)的多元性與軟目標(biāo)性質(zhì)，政府部門提供的產(chǎn)品與服務(wù)多為非終端產(chǎn)品，對(duì)其投入與產(chǎn)出的度量存在著客觀的困難。”[2]績(jī)效管理來源于西方的企業(yè)管理，而公共管理與企業(yè)管理存在本質(zhì)性的差異，這也使得績(jī)效評(píng)估在公共部門應(yīng)用過程中有著更多的技術(shù)障礙和一定的操作困境。與企業(yè)管理當(dāng)中以利潤(rùn)最大化的量化指標(biāo)不同，政府的產(chǎn)出很多是無形的公共服務(wù)，難以量化，很難用客觀指標(biāo)加以衡量。

二是過度強(qiáng)調(diào)“非使命目標(biāo)”。指標(biāo)體系目標(biāo)偏離的主要表現(xiàn)是過度強(qiáng)調(diào)“非使命目標(biāo)”，包括信訪、計(jì)劃生育、招商引資等任務(wù)逐步納入考核體系，考核指標(biāo)可謂五花八門、項(xiàng)目繁多。有的甚至實(shí)行“一票否決”制。非使命目標(biāo)很多是為應(yīng)對(duì)壓力性政治需求而采取的權(quán)宜之計(jì)，但卻使公眾真正的需求被邊緣化。

三是指標(biāo)過分求全。政府職能具有宏觀性和綜合性，所以在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)往往過于追求考核指標(biāo)的全面，使考核指標(biāo)盡量涵蓋所有工作，結(jié)果是求全失重。很多地方為了減輕各部門應(yīng)付多頭檢查的壓力，也歸口管理了原有的多項(xiàng)檢查考核項(xiàng)目。但是過多的考核指標(biāo)會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)體系日趨復(fù)雜，不僅會(huì)增加行政成本，而且會(huì)使被評(píng)估單位無所適從，找不到方向和重點(diǎn)。

3．績(jī)效信息的失真?？?jī)效信息收集不僅是一個(gè)績(jī)效監(jiān)控、為考核收集證據(jù)的過程，也是發(fā)現(xiàn)績(jī)效問題和優(yōu)秀績(jī)效原因的過程。全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的信息是有效開展政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)行的考評(píng)模式下，政府部門作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮，“信息孤島”現(xiàn)象和“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象使得要掌握真正有效的績(jī)效信息依然是十分困難的。“績(jī)效信息落實(shí)靠部門自查自報(bào)，會(huì)產(chǎn)生信息黑洞，影響信息的效度和信度。而且，考評(píng)小組對(duì)考評(píng)的工作結(jié)果很難進(jìn)行復(fù)核，需要到被考評(píng)單位調(diào)取相關(guān)書面材料，耗費(fèi)的時(shí)間以及人力、物力較多。同樣，績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)核考評(píng)小組考評(píng)結(jié)果的難度也較大。”[3]“這也導(dǎo)致政府績(jī)效管理的一個(gè)難題——‘測(cè)不準(zhǔn)’、‘測(cè)量什么就實(shí)現(xiàn)什么’?！盵4]

4．公眾參與的不足。從總體上來看，我國(guó)公眾參與程度不高，還處于“有限參與”階段。公眾參與熱情較低，缺乏主動(dòng)性和積極性，政府依然處于主導(dǎo)地位，決定公眾參與的形式、途徑和程序，公眾一般只是被動(dòng)地進(jìn)行評(píng)議。民意測(cè)評(píng)過程中，參與主體沒有得到科學(xué)的界定，普通民眾相對(duì)較少，評(píng)估者在各個(gè)受眾群體中不具有代表性，一些評(píng)估者和許多被評(píng)估對(duì)象沒有接觸，公眾不了解評(píng)價(jià)對(duì)象，導(dǎo)致公眾評(píng)價(jià)得來的信息存在一定程度的偏差和失真，使得感情色彩、輿論因素和從眾心理嚴(yán)重干擾評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正，很難獲得真實(shí)的結(jié)果[5]。

5．評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的單一?？?jī)效評(píng)估結(jié)果沒有得到充分合理的利用，僅僅把績(jī)效評(píng)估作為打分排名、評(píng)比評(píng)優(yōu)的考核工具，沒有與干部考核、干部任用和資源配置相結(jié)合，更沒有診斷出部門管理中的問題，以便及時(shí)改進(jìn)，沒有起到發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進(jìn)工作的功效。這也使績(jī)效管理流于形式，評(píng)估結(jié)果應(yīng)用并沒有促進(jìn)考核對(duì)象思考如何通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題和解決問題[6]。

與此同時(shí)，一些地方績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用上急功近利，不分情況推行一票否決、末位淘汰來進(jìn)行威懾、懲處，往往導(dǎo)致被評(píng)估對(duì)象的短期行為或弄虛作假傾向，并且抵觸績(jī)效管理，加大績(jī)效管理推行難度。

6．績(jī)效管理尚未形成制度化。立法保障是政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)，加強(qiáng)政府績(jī)效管理立法工作，用制度、法律法規(guī)對(duì)績(jī)效管理的目標(biāo)、內(nèi)容、方式、結(jié)果運(yùn)用等加以規(guī)定，有利于提高績(jī)效管理的權(quán)威性、規(guī)范性，也有利于政府績(jī)效管理的持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。許多國(guó)家和地區(qū)在推行績(jī)效管理時(shí)出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，如美國(guó)1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，韓國(guó)政府也于2001年頒布實(shí)施了《有關(guān)政府業(yè)務(wù)等評(píng)估基本法》，從政策層面保障績(jī)效管理順利持續(xù)的開展。

我國(guó)多數(shù)地方政府績(jī)效管理處于自發(fā)狀態(tài)，多以地方政府頒布的文件為主，缺乏規(guī)范和體系[7]。沒有制度化、規(guī)范化約束，也使得政府績(jī)效管理具有一定的間斷性，缺乏可持續(xù)性。

三、泰州市政府績(jī)效管理的提升路徑

從政府績(jī)效管理共性要求出發(fā)，結(jié)合我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)和近年來西方國(guó)家績(jī)效管理的發(fā)展趨勢(shì)，借鑒反思其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推行泰州市政府績(jī)效管理應(yīng)從以下四個(gè)方面進(jìn)一步深化和完善。

1．積極更新考評(píng)理念。政府績(jī)效管理的價(jià)值導(dǎo)向必須著重突出人本理念。 一方面，樹立以公民為中心的政府績(jī)效管理基本理念。從“發(fā)展為了誰 ”、“發(fā)展依靠誰”出發(fā)，以民眾滿意度為政府績(jī)效評(píng)估的基本尺度，來考慮和選擇評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方式。另一方面，強(qiáng)化考評(píng)的導(dǎo)向功能，由注重排名和獎(jiǎng)懲向發(fā)現(xiàn)解決問題轉(zhuǎn)變，探索與考評(píng)對(duì)象建立積極的、開放的新型合作關(guān)系。

2．不斷完善指標(biāo)體系。一方面，把績(jī)效管理放在戰(zhàn)略的高度去重視，將戰(zhàn)略規(guī)劃融入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)。自2007年起，韓國(guó)政府就要求各部門需明晰自身的使命、愿景、戰(zhàn)略目標(biāo)及今后5年的績(jī)效目標(biāo)，并制定相應(yīng)的“績(jī)效管理施行計(jì)劃”，以確定當(dāng)年的績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)。為此，我們需要通過明晰被考評(píng)方的使命、愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)來構(gòu)建指標(biāo)體系。另一方面，要注重指標(biāo)設(shè)置的針對(duì)性，既要注重指標(biāo)體系的完整性，又要避免指標(biāo)過于細(xì)致和技術(shù)化，防止過多過濫；既要突出工作重點(diǎn)，又要防止設(shè)置太偏，要在突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，合理分配指標(biāo)的分值和權(quán)重。

3．實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體多元化。由于政府績(jī)效的寬泛性、綜合性、復(fù)雜性，任何一個(gè)單獨(dú)的評(píng)估主體都不能全面準(zhǔn)確地對(duì)其進(jìn)行評(píng)估判斷，為此，必須設(shè)立多元評(píng)估主體克服單一的評(píng)估主體帶來的缺陷。“要構(gòu)建多元政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體體系，而且各個(gè)評(píng)價(jià)主體之間還要進(jìn)行有效的組合和搭配?！盵8]要精細(xì)化選擇參與評(píng)議的人群，選擇對(duì)考核對(duì)象知悉度較高的“顧客”進(jìn)行評(píng)議，提高評(píng)議信度。

4．完善公民積極參與機(jī)制。一是進(jìn)一步完善政務(wù)公開?？?jī)效評(píng)估可劃分為“內(nèi)部控制”和“外部問責(zé)”兩種基本類型。如果著眼于內(nèi)部控制，會(huì)引起信息作假，因?yàn)樯霞?jí)主管難以核實(shí)上報(bào)信息的真?zhèn)?，公眾又無法進(jìn)行監(jiān)督；如果著眼于外部問責(zé)，意味著要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，前提是公開評(píng)估內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果等信息[9]。因此，完善政務(wù)公開是有效解決信息虛假問題的重要途徑，要將打造“透明政府”和“績(jī)效政府”有機(jī)整合，健全政務(wù)透明機(jī)制，設(shè)置制度化平臺(tái)吸引和方便公眾監(jiān)督政府績(jī)效。

二是積極拓寬公眾參與途徑。公眾參與不能僅僅停留在績(jī)效評(píng)估階段，而要積極拓寬公眾參與途徑，實(shí)現(xiàn)全過程參與。如加大對(duì)已經(jīng)建立的電子民調(diào)系統(tǒng)的運(yùn)用，電子民調(diào)系統(tǒng)除了開展階段性(年度)滿意度調(diào)查，還要在績(jī)效管理的全過程中收集社情民意，反饋給相關(guān)單位、部門，同時(shí)，抓好整改情況的追蹤督導(dǎo)。

三是及時(shí)對(duì)民意作出回應(yīng)。一方面，對(duì)公民的需求和意見建議，政府及相關(guān)部門要及時(shí)答復(fù)，如果雙方意見有分歧，要進(jìn)行雙向溝通協(xié)調(diào)，直到達(dá)成共識(shí)。另一方面，基于對(duì)民意的尊重和回應(yīng)，要將公民的參與結(jié)果運(yùn)用到改善政府工作的實(shí)際中。

5．重視結(jié)果運(yùn)用和改進(jìn)提高。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)實(shí)踐表明，政府績(jī)效管理能否持續(xù)并取得實(shí)效，績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是關(guān)鍵?？?jī)效考評(píng)完成后，僅僅評(píng)定考核名次、進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)還不夠，還應(yīng)全面深度分析考評(píng)整體結(jié)果，形成績(jī)效評(píng)估綜合分析報(bào)告，找差距、抓整改、促提升[10]。

為保障評(píng)估結(jié)果的客觀、公正，還要建立健全績(jī)效申訴機(jī)制。如果評(píng)估產(chǎn)生偏差，或雙方認(rèn)識(shí)不一致，被評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議，可以依據(jù)程序提出評(píng)估申訴，從而促進(jìn)績(jī)效考評(píng)健康推進(jìn)。

6．績(jī)效管理制度化。當(dāng)前政府績(jī)效管理立法時(shí)機(jī)也許尚不成熟，但通過立法保障工作積極推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理的制度化和規(guī)范化進(jìn)程應(yīng)是努力的方向?！案拭C模式”在持續(xù)發(fā)展中就遭遇到由于政府內(nèi)部利益博弈和行政領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度轉(zhuǎn)變等原因，而相關(guān)評(píng)價(jià)工作中止的情況，這也反映了績(jī)效管理制度化的重要性。

一是從立法上確立政府績(jī)效管理地位，提升政府績(jī)效管理權(quán)威性。通過立法保障工作，確?？?jī)效管理成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)、常規(guī)工作，成為對(duì)政府機(jī)構(gòu)的法定要求，以法的力量來促使地方政府進(jìn)行行政管理改革。政府績(jī)效管理機(jī)構(gòu)在政府中應(yīng)具有相應(yīng)的地位，能夠不受干擾地對(duì)有關(guān)政府活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督和評(píng)估。泰州市政府績(jī)效管理的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是市效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，是常設(shè)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員是從各單位、部門臨時(shí)抽調(diào)組成。同時(shí)，各單位、部門負(fù)責(zé)績(jī)效管理的工作人員大多數(shù)也是兼職，經(jīng)常調(diào)動(dòng)和變更，具有不穩(wěn)定性。“為提高績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、穩(wěn)定性和專業(yè)性，建議將績(jī)效評(píng)估與管理機(jī)構(gòu)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，配以適宜的規(guī)格和合適的專職人員，為建立市政府績(jī)效管理長(zhǎng)效機(jī)制打下基礎(chǔ)?！盵11]

二是完善政府績(jī)效管理的制度和規(guī)范，形成政府績(jī)效管理體系的基礎(chǔ)法律框架。在政府績(jī)效管理的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、程序、方法及結(jié)果利用等方面作出詳細(xì)規(guī)定，有助于加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，形成標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的績(jī)效管理體系。

三是建立健全相關(guān)配套制度與機(jī)制，為政府績(jī)效管理實(shí)施提供制度支撐。為培育和推行績(jī)效管理，西方國(guó)家跟進(jìn)建立了相關(guān)的配套制度，形成與實(shí)際的績(jī)效管理相輔相成的支撐體系。借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)有效推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效管理非常重要。只有變革與完善政府管理模式內(nèi)在的制度基礎(chǔ)，才能真正解決我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問題和障礙。要深化干部人事制度改革，堅(jiān)持考人和考事相結(jié)合，有效解決黨委考人、政府考事“兩張皮”；要建立以績(jī)效為中心的考評(píng)、激勵(lì)、培訓(xùn)、晉升和工資制度，真正發(fā)揮績(jī)效的激勵(lì)和導(dǎo)向作用；要建立績(jī)效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合制度，運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果優(yōu)化政府項(xiàng)目的支出預(yù)算等，從而為政府績(jī)效管理的有效實(shí)施提供強(qiáng)有力的制度支撐。

[1]黃俊堯．從“壓力型考核”到“公眾制度化參與”——地方政府績(jī)效考評(píng)模式的轉(zhuǎn)型與路徑依賴[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(4).

[2]楊鈺．我國(guó)地方政府績(jī)效管理的行政生態(tài)學(xué)分析[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011,(4).

[3]陳太博，畢新華．政府績(jī)效管理年終考評(píng)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2012,(12).

[4]閻波，高小平．政府績(jī)效管理創(chuàng)新中的“樣本點(diǎn)”公共管理[EB/OL].http://www.cpaj.com.cn/news/20131014/n37643339.shtml.

[5]毛雷軍．公眾參與政府績(jī)效管理的困境及對(duì)策研究[D].湖南大學(xué)，2010：23-24.

[6]劉志剛，胡稅根，曹貴斌．省級(jí)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估的動(dòng)因、局限性及其改進(jìn)[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010,(4).

[7]樸鐘權(quán)．中韓政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與比較研究[D].浙江大學(xué)，2007：29.

[8]方振邦，葛蕾蕾，李俊昊．韓國(guó)政府績(jī)效管理的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示[J].煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，(7).

[9]三位業(yè)內(nèi)專家學(xué)者直面政府績(jī)效評(píng)估難點(diǎn)[EB/OL].http://www.gs.chinanews.com/news/2008/07-16/3679.shtml.

[10]劉江平．地方政府績(jī)效管理新趨勢(shì)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-04-22.

[11]楊洪．重視績(jī)效管理促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)[J].特區(qū)實(shí)踐與理論，2011,(1).

[責(zé)任編輯：郭莉娜]

2014-09-30

蔡新燕(1983-)，女，江蘇泰州人，講師。

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