論領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力

傅思明

(中共中央黨校，北京100091)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指明了未來中國全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)、路徑和任務(wù)。對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部明確提出了提高運(yùn)用法治思維和依法辦事能力的時(shí)代要求。該《決定》明確指出:“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?！?/p>

在中國特色社會(huì)主義法律體系形成以后，依法治國的重點(diǎn)將從“有法可依”過渡到“有法必依”，未來中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展必須始終堅(jiān)持法治思維和法治方式，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！包h員干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力”的提出，絕不是憑空而來的，是基于對中國當(dāng)前法治建設(shè)特定階段的特定要求提出的，具有明確的針對性和現(xiàn)實(shí)性。體現(xiàn)了黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的時(shí)代要求，將對黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和行為準(zhǔn)則等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，不僅從價(jià)值觀和方法論的高度提出了改革、發(fā)展與穩(wěn)定難題的破解之道，而且對新時(shí)期各級領(lǐng)導(dǎo)干部如何治國理政提出了新思路、新標(biāo)準(zhǔn)、新要求。

一、法治思維和法治方式的含義

所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治觀念的基礎(chǔ)上運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到的或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理，形成結(jié)論、作出決定的思想認(rèn)識活動(dòng)與過程。

與法治思維對應(yīng)的概念是非法律的思維、人治思維和法制思維。

首先，與法治思維對應(yīng)的概念有非法律的思維。法治思維的關(guān)鍵詞之一是法，是法律思維，而不是非法律的思維。這些非法律的思維，包括經(jīng)濟(jì)思維、政治思維、管理思維、文化思維、道德思維等等。這些思維，當(dāng)然是全面建成小康社會(huì)的重要思維，但不是也不應(yīng)當(dāng)是唯一的或者排他性的思維。除了上述非法律的思維以外，我們還應(yīng)當(dāng)重視法的思維，想問題、做判斷、行措施，還必須增加法的思維，以法為據(jù)，以法為尺。

其次，與法治思維對應(yīng)的概念有人治思維。法治，對應(yīng)的是人治，法治國家、法治政府，對應(yīng)的是人治國家和人治政府。法治思維直接對應(yīng)的就是人治思維。從這個(gè)意義上講，法治思維包含有更加豐富的內(nèi)涵，即民主的基礎(chǔ)、控權(quán)的核心、人權(quán)保護(hù)的目的、依法辦事的規(guī)則等等。

再次，與法治思維對應(yīng)的概念有法制思維。法制思維是依法為前提的嚴(yán)格依法辦事的思維，而法治思維則有更加全面的內(nèi)容和深刻的針對性，即法治不僅要“治民”，更要“治官”，規(guī)范、約束和監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)行是法治的核心，當(dāng)然也是法治思維的核心。

法治思維主要包含五個(gè)方面的思維內(nèi)容，即合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維和治官治權(quán)思維。

第一，合法性思維。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力時(shí)，無論是決策，還是執(zhí)行，或者是解決社會(huì)矛盾、糾紛，推動(dòng)發(fā)展、深化改革，都應(yīng)不斷審視其行為是否符合法律的規(guī)定和要求，包括行為的目的是否合法，行為的權(quán)限是否合法，行為的內(nèi)容是否合法，行為的手段是否合法，行為的程序是否合法，等等。合法性思維，是規(guī)則思維，也是制度思維，黨的十八大報(bào)告提出，要按制度辦事，用制度管事管人管權(quán)，就是這種思維的表現(xiàn)。

第二，權(quán)利義務(wù)思維。法律是規(guī)定權(quán)利義務(wù)的，法律關(guān)系就是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。管理者與被管理者之間，社會(huì)主體彼此之間，都是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。治理國家、管理社會(huì)都要尊重保護(hù)權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)法定職責(zé)。法治思維，必然包含權(quán)利與義務(wù)思維的內(nèi)容。各級領(lǐng)導(dǎo)干部所作決策和所行措施，大多是針對公民、法人和其他組織的，這些公民、法人和其他組織在法律上是權(quán)利義務(wù)主體，而不是可以隨意侵犯的客體。對他們權(quán)利的尊重、維護(hù)和保護(hù)，就是法治思維的表現(xiàn)，漠視、蔑視其權(quán)利，任意剝奪侵犯其權(quán)利，不是法治思維，而是典型的人治思維。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部行使的權(quán)力是公權(quán)力，公權(quán)力的特點(diǎn)就是既是權(quán)利也是義務(wù)。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行職責(zé)義務(wù)，不失職，不辱使命。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏資金時(shí)，采用發(fā)文件強(qiáng)行讓公務(wù)員集資的辦法，就是在蔑視和踐踏公務(wù)員的法律權(quán)利，是典型的非法治思維的表現(xiàn)。

第三，公平正義思維。法治體現(xiàn)了公平正義的精神和原則，法治思維自然要反映這種公平正義的內(nèi)在要求。例如，領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策時(shí)，程序性規(guī)則的約束往往是形式上的而不是實(shí)質(zhì)上的，公眾參與決策、決策的民主化，才是決策中的實(shí)質(zhì)性約束。讓公眾有序參與決策，決策反映公眾利益是公平正義在決策領(lǐng)域的體現(xiàn)。那種在決策工作中忽視公眾意見和利益，刻意袒護(hù)個(gè)別利益群體的做法，就是缺乏公共行政的公平正義思維的表現(xiàn)。在行政執(zhí)法中，隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，都不是法治思維，難以取信于民，也難以真正有效和長效。

第四，責(zé)任后果思維。法律不僅是行為規(guī)則，還有法律后果和法律責(zé)任。法治不僅是行為之治，也是后果之治。法治思維也不僅僅是行為規(guī)則思維，不僅僅是判斷思維和行為思維，更為重要的還有責(zé)任后果思維。因此，行為有后果，行為者要對其行為的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這是法治思維的應(yīng)有之義。對領(lǐng)導(dǎo)干部來講，必須對其權(quán)力行使和職責(zé)履行行為承擔(dān)責(zé)任后果，違法的行為要及時(shí)糾正，侵犯的權(quán)利要得到有效救濟(jì)保護(hù)，造成損害損失的要依法給予賠償，違法犯罪的要予以懲處。正所謂執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究、失職必問責(zé)。

第五，治官治權(quán)思維。法治以制約和監(jiān)督公權(quán)為核心，法治思維是以制約和監(jiān)督公權(quán)為核心內(nèi)容的思維。黨的十八大報(bào)告明確提出，要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這些要求，無不體現(xiàn)對公權(quán)力的制約和監(jiān)督，有著深刻的法治思維內(nèi)涵。對各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，治官治權(quán)思維，就是權(quán)力受制約和受監(jiān)督的思維。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，必須有嚴(yán)格、規(guī)范行使權(quán)力的思想觀念和行為模式，必須有接受制約和監(jiān)督的思維方式，而不是為所欲為，更不是膽大妄為。

按照黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》的要求，全面推進(jìn)依法治國，要“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法”，法治方式應(yīng)該包括四個(gè)方面:立法、執(zhí)法、司法、守法。所謂法治方式，即用法律手段，通過立法、執(zhí)法、司法過程的相互銜接、整體推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家良好治理的各種手段、方法、措施的總稱。具體而言，法治方式(或稱法律手段)包括立法(廣義的立法包括制定法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至包括制定各種規(guī)范性文件)、執(zhí)法(包括執(zhí)行、實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章)、司法(包括民事、刑事、行政訴訟和司法執(zhí)行)，也包括對法律所創(chuàng)制的制度(如政府信息公開制度、行政許可制度、行政處罰和行政強(qiáng)制制度、行政復(fù)議和仲裁制度)、機(jī)制(如市場機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、解紛機(jī)制)、設(shè)施(如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭)、程序(如行政程序)的運(yùn)用、適用?！胺墒侄巍毕鄬Α敖?jīng)濟(jì)手段”和“行政手段”而言，“法治方式”相對“人治方式”而言。而“人治方式”則是執(zhí)政者根據(jù)其個(gè)人意志和偏好，運(yùn)用其權(quán)、勢、術(shù)處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題、解決社會(huì)矛盾、爭議，維持其執(zhí)政程序的措施、方式、方法。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維缺失的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

經(jīng)過30多年的法治實(shí)踐，我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念有所提高，一些政府機(jī)構(gòu)聘請了法律顧問，重大決策要經(jīng)過法制工作部門的合法性審查，等等。如習(xí)近平總書記在浙江省委任職期間，一次到杭州臨安市下訪時(shí)配備了兩名隨行律師。之后，浙江省委、省政府作出了一個(gè)新決定:凡省級領(lǐng)導(dǎo)下訪去基層，必須聘請律師為隨行顧問，商量解決涉法信訪問題;再后來，浙江大部分地市縣黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)都配有若干名顧問律師。但不可否認(rèn)的是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念、法治思維能力水平已不適應(yīng)時(shí)代要求。從我國的法治實(shí)踐來看，目前存在的主要問題有以下幾個(gè)方面:

(一)發(fā)展不講法治

發(fā)展不講法治是法治觀念淡薄的典型表現(xiàn)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至提出“什么都依法，能發(fā)展嗎”這樣的問題，有些領(lǐng)導(dǎo)干部的慣性思維就是尋找法律漏洞，打法律擦邊球。如2010年江西宜黃強(qiáng)拆事件中，當(dāng)?shù)毓賳T聲稱“沒有強(qiáng)拆就沒有中國的城市化”、“每個(gè)人其實(shí)都是強(qiáng)拆政策的受益者”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部談起發(fā)展與法治的關(guān)系時(shí)常有這樣的“說法”:“發(fā)展有時(shí)就是要違規(guī)違法，嚴(yán)格按照法律，很可能辦不成事情”;“落后地區(qū)的發(fā)展，可能就是要走圈占土地、興辦園區(qū)的路子，這也是發(fā)達(dá)地區(qū)‘成功經(jīng)驗(yàn)’”;“誰干事，誰受累，這次被查處的都是認(rèn)真做事的人，這樣處理會(huì)挫傷干部的積極性”;“要發(fā)展就要有犧牲，關(guān)鍵是一些群眾目光短淺，思想落后，轉(zhuǎn)不過彎來”。

(二)改革突破法治

改革試點(diǎn)——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——逐步推廣——立法鞏固——再改革試點(diǎn)，是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中法治建設(shè)長期堅(jiān)持的基本模式。改革試點(diǎn)意味著對法律的突破，例如，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及其后的土地出讓改革，起初可以說是違法的。在法律嚴(yán)重缺乏，客觀上又不能“先立規(guī)矩后辦事”的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)初期，“先試點(diǎn)后立法”不會(huì)傷害法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，即使是在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是違法的改革，也容易為人們所接受。但隨著我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，改革一旦突破法律，對法律權(quán)威的沖擊就是致命的。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚未到位，適度的改革試點(diǎn)是必要的，但必須突破法律的改革試點(diǎn)本身也應(yīng)該納入法制的軌道，即必須創(chuàng)制例外的規(guī)則。例如，國家有關(guān)部門有必要制定出臺《改革創(chuàng)新條例》，規(guī)范改革:一是試點(diǎn)權(quán)的獲得必須通過被突破法律原立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，試點(diǎn)的范圍必須嚴(yán)格限定在有限、可控的“點(diǎn)”的范圍內(nèi)，凡未被授權(quán)的領(lǐng)域一律不得擅自突破法律規(guī)定，以保障法制的統(tǒng)一，有效減輕試點(diǎn)突破法律權(quán)威的影響。二是試點(diǎn)之初必須對試點(diǎn)目標(biāo)、原則等進(jìn)行適度規(guī)范，以保障試點(diǎn)的健康、有序推進(jìn)。三是試點(diǎn)過程中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析糾正問題，避免試點(diǎn)的長期化。

(三)穩(wěn)定壓倒法治

30多年改革開放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得的成就舉世公認(rèn)，但隨著改革的不斷深入推進(jìn)、利益關(guān)系深層次調(diào)整，尤其是公權(quán)力的不適當(dāng)行使等原因，我國出現(xiàn)了規(guī)模龐大、錯(cuò)綜復(fù)雜的各類矛盾。針對一些部門、一些地方出現(xiàn)的“有令不行、有禁不止”的政令不暢通現(xiàn)象，以及部門利益、行業(yè)利益、地方利益和個(gè)人非法利益至上的嚴(yán)重問題，中央適時(shí)提出顧全大局的大局思維要求;針對各類群體性事件不斷涌現(xiàn)的嚴(yán)峻形勢，中央提出“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要求。毫無疑問，這兩項(xiàng)要求的提出非常及時(shí)，非常正確。但從近年來的實(shí)踐看，一些地方、部門并沒有正確理解“顧全大局”和“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要義，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上，GDP至上，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是一切，將招商引資等同于大局;將穩(wěn)定理解為不出問題、沒有矛盾，以至于不惜一切代價(jià)和手段處理矛盾糾紛。有些甚至在“服從大局”和“穩(wěn)定壓倒一切”的幌子下，違紀(jì)違法，沖破法治的底線，牟取部門利益、地方利益甚至非法個(gè)人利益。尤其實(shí)踐中，對于什么是“大局”、“穩(wěn)定”，如何判斷“大局”、“穩(wěn)定”并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序控制。沒有標(biāo)準(zhǔn)和程序的控制，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的隨意行為很難保證其個(gè)人認(rèn)定的“穩(wěn)定”、“大局”事實(shí)上都是“穩(wěn)定”、“大局”。實(shí)踐中，個(gè)別部門、領(lǐng)導(dǎo)不依法辦事、干預(yù)司法的一個(gè)很重要理由就是為了“穩(wěn)定”與“大局”。近年來接連曝光的“誹謗領(lǐng)導(dǎo)”事件，如彭水詩案、稷文山案、高唐網(wǎng)案、王帥貼案、曹縣網(wǎng)案等，多數(shù)被領(lǐng)導(dǎo)貼上了“破壞地方穩(wěn)定與發(fā)展”的“大局”的標(biāo)簽，從而拘留逮捕、跨省追捕所謂“誹謗者”。這些事件告訴我們，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)指引、沒有有效程序控制的“服務(wù)大局”、“穩(wěn)定壓倒一切”很容易被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部濫用，從而成為隨意粘貼的標(biāo)簽、突破法律限制束縛的王牌。對于法治來說，這無疑是潛在的危險(xiǎn)。

(四)應(yīng)急不顧法治

新中國建立以來，社會(huì)重大突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生，1950年爆發(fā)的朝鮮戰(zhàn)爭、1954年湖北特大水災(zāi)、1956年前后農(nóng)民退社和工人罷工事件、1959年西藏叛亂、1975年駐馬店大洪水、1976年唐山大地震、1979年“渤海二號”沉船事故、1987年大興安嶺特大火災(zāi)、1988年上海甲肝疫情、1989年拉薩騷亂、1994年克拉瑪依友誼館火災(zāi)事件、1998年山西假酒事件、1998年長江特大洪水，1999年北約轟炸中國駐南使館事件、2001年中美撞機(jī)事件、2003年“非典”疫情、2003年安徽阜陽假奶粉事件、2003年開縣特大井噴事故、2005年松花江水污染事件、安徽池州群體性暴力事件以及禽流感疫情、2008年雪災(zāi)、汶川大地震以及三鹿奶粉事件，等等，這些事件始終在考驗(yàn)著我們黨和政府的應(yīng)急管理能力。但嚴(yán)格說來，在2003年以前，我國對于應(yīng)對突發(fā)公共事件的重視程度，還沒有上升到依法應(yīng)對的高度，那時(shí)我國政府基本上處于被動(dòng)應(yīng)對的狀態(tài)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳。像1988年上海甲肝疫情爆發(fā)后，我國也很快制定了《傳染病防治法》，但沒有以此為契機(jī)，全面制定突發(fā)公共事件的法律。2003年“非典”疫情使我國的國際形象受到了很大的損害，終于促使黨和政府下定決心，從制度上尋找依法、科學(xué)、有效地應(yīng)對突發(fā)事件的辦法和措施，2007年8月30日第十屆全國人大常委會(huì)專門制定了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。

應(yīng)急管理屬于非常態(tài)管理，但非常態(tài)管理并不意味著可以“脫法”管理。政府在危機(jī)管理中需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力，采取一系列行政強(qiáng)制措施等緊急措施，這些措施具有極大的優(yōu)先性、緊急性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，很容易被濫用，因而非常有必要加以有效的監(jiān)督和約束。當(dāng)然，非常態(tài)管理應(yīng)有別于常態(tài)管理之“法”。為了有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，我國在SARS后啟動(dòng)了大規(guī)模應(yīng)急預(yù)案制度建設(shè)和法制建設(shè)工作。但是，在應(yīng)急實(shí)踐中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，一些地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急處置中，違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序，侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如在預(yù)防禽流感、甲流感等傳染病期間，濫用隔離措施，濫捕濫殺動(dòng)物，公開個(gè)人信息擴(kuò)大化，有些地方甚至禁止飼養(yǎng)某類動(dòng)物;在應(yīng)對突發(fā)公共事件過程中，濫用警力，圍追堵截，隨意限制人身自由，封鎖信息，等等。一些領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)不注重法律知識的積累和法律素養(yǎng)的提升，法治觀念淡薄，在突發(fā)事件處置中，更是把法治拋在一邊。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維與法治方式能力的培養(yǎng)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵，完善國家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課”。要深入開展法治宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)信仰者、積極倡導(dǎo)者、自覺踐行者。

(一)深入推進(jìn)法治宣傳教育

深入推進(jìn)法治宣傳教育，提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。自1986年以來，通過持之以恒的普法工作，各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)不斷增強(qiáng)，依法決策、依法行政水平不斷提升。同時(shí)，和時(shí)代發(fā)展的要求相比，法治宣傳教育的作用還未得到充分發(fā)揮，工作中還存在一些不足:如對法治宣傳教育工作本身還缺乏更為深入的思考，對工作方法和手段研究得還不夠，對普法對象的特點(diǎn)和法律需求研究得不深，普法方式仍具有某些運(yùn)動(dòng)色彩，工作的系統(tǒng)性有待進(jìn)一步提升，等等。因此，法治宣傳教育必須進(jìn)一步拓展其內(nèi)涵和外延，擴(kuò)展其廣度和深度，對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，應(yīng)將法制教育提升到法治教育，從而在提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力上實(shí)現(xiàn)更大作為。

第一，更新工作理念。要以創(chuàng)新的思路推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作的“頂層設(shè)計(jì)”，特別是積極借鑒現(xiàn)代科學(xué)成果，研究法治思維的形成過程和運(yùn)用法治方式的行為要素，通過創(chuàng)新途徑、創(chuàng)新機(jī)制等手段，提高法治教育工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部在全民中帶頭做到學(xué)法、尊法、守法、用法。法治宣傳教育對思維和工作方式的影響是一個(gè)漸進(jìn)的過程，離不開制度的有力保障。要形成領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作制度體系，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的長期性和常態(tài)化，并將這一過程擴(kuò)展至領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、初任培訓(xùn)、升職轉(zhuǎn)任等各環(huán)節(jié)。在制度的設(shè)計(jì)上，要拓展法治教育工作內(nèi)涵，從注重事前教育向決策執(zhí)行后的效果評價(jià)、法理闡釋延伸，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的形成。在領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作中，要改變目前存在的重過程、輕結(jié)果，重形式、輕實(shí)效的弊端，努力形成以效果為導(dǎo)向的工作方式，切實(shí)把領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力納入法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)等目標(biāo)的考核體系中，作為檢驗(yàn)普法工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力形成新時(shí)期整體性、制度化、實(shí)效性并重的法治教育工作格局。

第二，創(chuàng)新工作方法。當(dāng)今社會(huì)日益開放、透明，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯加大，如何增強(qiáng)法治宣傳教育的說服力，創(chuàng)新法治教育工作方法是關(guān)鍵。當(dāng)前應(yīng)著力構(gòu)建三種類型的法治教育模式。一是導(dǎo)向型的法治教育模式。注重法治輿論的培育和引導(dǎo)。廣泛宣傳各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)文明執(zhí)法、公正司法，通過定期舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部“法治人物”評選等方式，大力宣傳領(lǐng)導(dǎo)干部中踐行法治的優(yōu)秀人物，大力宣傳用法治推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定問題的典型事跡，切實(shí)在領(lǐng)導(dǎo)干部中形成良好氛圍，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對法治價(jià)值的認(rèn)同。二是參與型的法治教育模式。在運(yùn)用傳統(tǒng)講解式普法方式的基礎(chǔ)上，多采取典型案例、視頻課件等教學(xué)方式，多組織參與行政復(fù)議、旁聽案件審理等實(shí)踐教學(xué)，提高法治教育活動(dòng)的思辨性、互動(dòng)性，在生動(dòng)的法治實(shí)踐中促使領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化法治意識、提高法律素養(yǎng)。加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，通過解讀、訪談、調(diào)查等網(wǎng)上互動(dòng)方式，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部了解法治建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的實(shí)際作用，提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的前瞻性和主動(dòng)性。三是滲透型的法治教育模式。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，積極構(gòu)建法治文化進(jìn)機(jī)關(guān)平臺，建立機(jī)關(guān)內(nèi)的法治文化陣地，設(shè)計(jì)有針對性的法治文化作品。要從具體工作中發(fā)現(xiàn)法治文化建設(shè)的重點(diǎn)，增強(qiáng)法治文化的影響力、滲透力和感染力，使領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)體會(huì)到法治就在身邊，從而形成推進(jìn)法治的自覺和自信。

第三，優(yōu)化工作體系。一是提升法治教育內(nèi)容的時(shí)代性。要以宣傳憲法為核心，加強(qiáng)對憲法基本原理的學(xué)習(xí)教育，切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識。同時(shí)，注重推介當(dāng)前法學(xué)前沿領(lǐng)域發(fā)展的新趨勢和新成果，啟迪領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部對法律的興趣，引導(dǎo)其理解和認(rèn)識法治的目的和本質(zhì)特征，奠定領(lǐng)導(dǎo)干部提升運(yùn)用法治思維和法治方式能力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是注重法治教育領(lǐng)域的廣泛性。不斷拓展法治教育工作領(lǐng)域。比如，在法治教育的對象上，要切實(shí)將各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層一線的領(lǐng)導(dǎo)干部納入其中，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育工作的全員化;在法治教育環(huán)節(jié)的設(shè)置上，將法治教育工作貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政的始終，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行理性反思，在直接的法治體驗(yàn)中形成法治思維，掌握法治方式。三是強(qiáng)化工作機(jī)制的協(xié)作性。司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與組織人事部門的聯(lián)動(dòng)，健全并落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，探索將依法決策、依法管理、依法辦事等考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要內(nèi)容，運(yùn)用紀(jì)律和組織等手段督促領(lǐng)導(dǎo)干部“真學(xué)、善用、堅(jiān)守”。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法路徑設(shè)計(jì)，細(xì)化各部門的法制宣傳教育任務(wù)，切實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)干部提供方便快捷的獲取法律知識、解決實(shí)際問題的服務(wù)渠道，從而以剛性制約和柔性服務(wù)的雙重機(jī)制共同促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提升。

(二)推廣典型經(jīng)驗(yàn)

推廣典型經(jīng)驗(yàn)，不斷引導(dǎo)和激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政。在我國這樣一個(gè)長期缺乏法治傳統(tǒng)、習(xí)慣于實(shí)行人治的國度，要推進(jìn)法治，建設(shè)法治國家、法治政府，必須注重樹立典型，即以主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法律手段處理和解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)矛盾、爭議的干部為典型，推廣這些典型治國理政的經(jīng)驗(yàn)，以帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法治發(fā)展。2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求，各地、各部門“要重視提拔使用依法行政意識強(qiáng)，善于用法律手段解決問題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部”，這是從組織路線上對法治建設(shè)的保障。在這方面，除了正面典型的引導(dǎo)作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽視的，對于那些堅(jiān)持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依，濫用職權(quán)，給國家、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的，要依法問責(zé)、追責(zé)。只有在組織、人事管理領(lǐng)域堅(jiān)持給非法治的人亮“紅燈”，給法治的人開“綠燈”，才能促使我們整個(gè)國家公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部不斷自覺培養(yǎng)和提高運(yùn)用法治思維和法律手段治國理政的能力。

(三)改善法治環(huán)境

法治環(huán)境與法治思維以及法治方式的運(yùn)用是辯證的和互動(dòng)的關(guān)系。法治思維增強(qiáng)了，會(huì)自然促進(jìn)法治方式的運(yùn)用;法律手段運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，自然會(huì)改善法治環(huán)境;而法治環(huán)境改善了，又會(huì)反過來影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。這是法治的良性循環(huán)。那么，怎么改善法治環(huán)境呢?筆者認(rèn)為，認(rèn)真貫徹實(shí)施胡錦濤同志2011年3月28日在中共中央政治局組織的第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出的四個(gè)“更加注重”是最重要和根本性的措施。這四個(gè)“更加注重”分別是:第一，更加注重制度建設(shè)。所謂“制度建設(shè)”，既包括進(jìn)一步完善推進(jìn)行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的各項(xiàng)立法，特別是行政程序立法，也包括健全保障法律執(zhí)行、運(yùn)作、實(shí)施的各種具體制度，如保障行政公開、公正、公平的各種制度。第二，更加注重行政執(zhí)法和推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。在這方面，加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變有著特別重要的意義。第三，更加注重行政監(jiān)督和問責(zé)。監(jiān)督和問責(zé)是依法行政的重要保障。為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開，保障人民群眾批評政府、監(jiān)督政府權(quán)利的落實(shí)。第四，更加注重依法化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。依法化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定既是依法行政的目標(biāo)和要求，也是依法行政的保障。為此，應(yīng)建立多元化的解決社會(huì)矛盾、爭議、糾紛的機(jī)制，包括健全、完善調(diào)解、信訪、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等各項(xiàng)相關(guān)制度。