充分發(fā)揮社會組織在化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面的積極作用

王煥培

（湖南省社會主義學院，湖南 長沙 410001）

改革開放以來，社會組織得到快速生成和發(fā)展，已成為社會建設的重要力量，已成為黨聯(lián)系新的社會階層的橋梁和紐帶，政府加強和創(chuàng)新社會治理的助手，在提供公共服務、反映社會訴求、化解社會矛盾、規(guī)范市場主體行為等方面發(fā)揮著重要作用。當前，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加速期，各種社會矛盾日益浮現(xiàn)，呈現(xiàn)多發(fā)性、突發(fā)性、群體性、復雜性等特征。在全面建設小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局實施過程中，如何充分發(fā)揮社會組織在預防和化解社會矛盾的積極作用，為維護社會穩(wěn)定作出更多更大的貢獻，是擺在我們面前的新課題，深入開展這方面研究有重要現(xiàn)實意義。

一、社會組織在化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面能發(fā)揮積極作用

一是能最大限度地減少社會矛盾的發(fā)生。一方面，社會組織具有安全閥的作用。中國民眾的社會心理歷來就有不患寡而患不均的心態(tài)，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型加劇了社會分化和階層差別的擴大，部分人產(chǎn)生了不公平感，有些人自身不一定有利益損失，但對社會有不滿情緒。在這樣的心態(tài)支配下，這些人的心理和情緒得不到及時有效的疏導，正當訴求得不到體制內(nèi)渠道的積極回應，會產(chǎn)生負面情緒甚至過激行為。情感關(guān)懷類等社會組織能搭建了情緒舒展和釋放的平臺，以情緒的發(fā)泄、情感的撫慰和心理疏導，減少社會認同張力，社會矛盾因此而減少。另一方面，社會組織具有對社會矛盾的預警作用。社會組織根植于社會基層，能及時發(fā)現(xiàn)、密切關(guān)注可能造成社會矛盾乃至沖突的各種傾向性、苗頭性的動態(tài)信息，通過社會矛盾信息預警和矛盾弱化能夠有效地防范社會矛盾發(fā)生。

二是能最大限度地降低一般性沖突轉(zhuǎn)化為群體性事件的概率。阿爾蒙德認為，“當一個社會中各種成分缺乏有組織的集團，或無法通過現(xiàn)存的有組織的集團充分表達自己的利益時，一個偶然的事件或一個領(lǐng)袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們蓄積著的不滿，并會以難以預料和難以控制的方式突然爆發(fā)?！保?］現(xiàn)實中，強勢群體具有資源的優(yōu)勢，掌握著話語權(quán)和主動權(quán)；弱勢群體缺乏資源的優(yōu)勢，沒有話語權(quán)和主動權(quán)，且利益訴求表達的渠道不多不暢，且維權(quán)成本高。利益沖突中博弈能力的失衡，優(yōu)勢方必然有恃無恐，不會傾向于以溝通、協(xié)商的方式解決問題。在弱勢群體的權(quán)益受到侵害時，往往采取過激行為來彌補博弈能力的不足，達到維權(quán)的目的。社會組織能聚合分散個體的聲音和力量，以組織的形式表達弱勢群體的利益訴求，促使矛盾相關(guān)者以理性、平和、溝通、協(xié)商的方式解決問題，有助于矛盾解決，避免事態(tài)擴大和升級，弱化負面影響。

三是能最大限度地緩解政府作為沖突焦點的壓力。市場經(jīng)濟發(fā)展為中國經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁的動力，但市場經(jīng)濟并非萬能。有的企業(yè)注重自身效益而忽視其他利益相關(guān)者的利益，有的地方政府出臺的公共政策過多考慮經(jīng)濟性而忽視社會性。目前因缺乏有效的組織途徑，民眾習慣于向政府直接表達各種訴求，當利益難以滿足、問題難以解決時，民眾的不滿和怨氣便指向政府。盡管不同性質(zhì)的事件維權(quán)對象不同，但參與民眾卻總是傾向于以圍堵黨政機關(guān)、阻塞道路交通等方式，引起政府和社會的關(guān)切，促進問題的解決。要扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢，應當在民眾與政府之間構(gòu)建一個利益沖突的緩沖帶，社會組織能發(fā)揮這樣作用。一方面，社會組織能廣泛集中民意民情，及時把分散的公民的訴求匯集起來，通過理性平和的方式傳輸給政府，為政府決策提供信息，從而提高政府決策的科學性和民主性。另一方面，及時把政府的政策意圖、決策依據(jù)和對相關(guān)問題的處理意見及時反饋給公民，增進公民與政府之間的相互信任，推動政策決策順利實施。社會組織架設市場主體間協(xié)商平臺，從源頭上預防和減少各種矛盾的發(fā)生，有利于社會和諧穩(wěn)定。

二、制約社會組織在化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面積極作用發(fā)揮的因素

目前，社會組織參與化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面還存在諸多障礙，既有政府對社會組織參與公共沖突治理的顧慮，也有社會組織發(fā)展和參與社會矛盾治理的制度供給不足，還有社會組織自身社會矛盾化解能力不強等問題。

（一）政府對社會組織參與公共沖突化解存在顧慮

社會組織參與公共沖突的處理，以利益代表者的身份直接介入沖突過程，會對政府行為產(chǎn)生監(jiān)督和制約，影響沖突各方的利益分配。以政策倡導方式間接介入公共沖突過程，影響有關(guān)公共政策走向和決策實施，最終也影響資源分配。社會組織無論以哪種方式介入公共沖突，都會影響政府處理沖突的程序、運作方式和決策。所以，政府會對社會組織介入公共沖突過程產(chǎn)生警惕和防范心理。另外，政府與社會組織在公共沖突治理中的目標有差異。政府處理公共沖突時，以結(jié)果和效率為導向，注重平息沖突、嚴防沖突升級和不良后果的釀成；社會組織處理公共沖突時，注重過程公平和價值維護，注重沖突各方爭議的實質(zhì)、公平解決，致力于實現(xiàn)公共沖突治理后的深層問題解決。社會組織在治理目標上與政府存在差異性，導致政府對社會組織參與公共沖突治理過程排斥，成為社會組織參與公共沖突治理的重大障礙。

（二）社會組織參與社會矛盾化解存在制度障礙

目前，有關(guān)規(guī)范社會組織的法規(guī)還不完善，影響社會組織的發(fā)展和功能發(fā)揮。一方面，我國現(xiàn)有規(guī)范社會組織的法規(guī)在體系、內(nèi)容、銜接等方面還存在缺陷，對社會組織的活動沒有明確具體的法律依據(jù)，也沒有把社會組織納入體制內(nèi)民意表達制度中。另一方面，在對社會組織的管理上，設置較高準入門檻，實行雙重管理體制。這些制度性障礙使社會組織的發(fā)展和參與社會矛盾化解面臨諸多困境。一是注冊困境。一些社會組織因找不到合適的業(yè)務主管單位、達不到準入條件難以在民政部門注冊，有的只得到工商部門注冊。二是參與困境。工商部門登記注冊的社會組織以營利組織的身份開展公益服務活動，造成自身的困境：營利性造成其不能享受社會組織的有關(guān)稅收優(yōu)惠待遇，也難以獲得國內(nèi)基金會的資助；公益性造成其實際運營中服務低收費低，營利不足使其面臨生存困境，名實不符使其面臨法律風險。沒有注冊的草根社會組織，其行動自由度較高，但由于缺乏政府的認可，開展社會矛盾化解活動面臨合法性危機。三是定位困境。一些社會組織出現(xiàn)行政化傾向和商業(yè)化傾向，偏離了社會組織的非政府性、非盈利性的屬性。

（三）社會組織參與社會矛盾化解的能力不足

一是資金緊張。社會組織參與社會矛盾化解的資金來源主要依靠服務性收費，獲得政府補貼、民間捐贈少，抑制了其參與社會矛盾治理的內(nèi)生動力。二是人才缺乏。目前我國社會組織中人員構(gòu)成不夠合理，專職人員較少，志愿者也很缺乏，又沒有合適的激勵機制，難吸引人才和留住人才，造成人員的流動性大。三是經(jīng)驗不足。當前，我國社會組織剛剛邁入?yún)⑴c社會糾紛、社會沖突治理的門檻，主要在群體性公共沖突的預防、日常性公共沖突的化解這兩個方面發(fā)揮作用。但參與社會矛盾治理的社會組織的數(shù)量很少、參與的頻率較低、參與的方式較簡單，參與經(jīng)驗不足，如介入角色的定位、方式的選擇、深度的掌控與矛盾相關(guān)各方關(guān)系的處理技術(shù)等都需要不斷積累經(jīng)驗。四是社會組織在社會矛盾議題拓展能力和互動合作能力存在不足。各種類型、各個地區(qū)的社會組織不會聚焦單一沖突議題，合力化解，也不會將單一沖突議題拓展為多元議題，尋求更加迂回和多樣的沖突解決方案。

（四）公眾對社會組織的認可程度低

一方面，社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、決策機制、管理制度不完善，政府對社會組織的監(jiān)管不到位，很多社會組織對于資金流向控制不嚴，賬目不清、丑聞頻出，導致公眾對于社會組織的信任度很低。另一方面，傳統(tǒng)思維定勢造成我國公眾對社會組織有偏見，目前民間自發(fā)的、草根性的社會組織并不被人們所認可，公眾對社會組織在維護權(quán)益、表達利益訴求方面作用的信任度較低。

（五）統(tǒng)一戰(zhàn)線在服務社會矛盾化解的優(yōu)勢和作用未能充分發(fā)揮

統(tǒng)一戰(zhàn)線在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面具有人才、參與渠道等優(yōu)勢和獨特作用。但目前統(tǒng)一戰(zhàn)線在助推社會矛盾化解、維護社會穩(wěn)定方面的優(yōu)勢和作用未能充分發(fā)揮出來。一方面，對體制內(nèi)各種組織中的黨外代表人士開發(fā)和利用不夠。組織義工性、服務性黨外代表人士專家組或服務團參與政府維穩(wěn)部門有關(guān)具體活動未常態(tài)化，組織義工性、服務性黨外代表人士專家組或服務團走出去為基層政府提供有關(guān)服務也未常態(tài)化。另一方面，對體制外社會組織黨外代表人士開發(fā)和利用不夠。目前社會組織統(tǒng)戰(zhàn)工作較薄弱，有關(guān)制度安排不足，統(tǒng)戰(zhàn)部門內(nèi)部未設立專抓這項工作的機構(gòu)，人大、政協(xié)未設立為社會組織黨外代表人士反映訴求、參政議政的通道，制約社會組織反映群眾訴求、規(guī)范主體行為等作用發(fā)揮。

三、有效發(fā)揮社會組織在化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面積極作用的路徑

為了充分發(fā)揮社會組織在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面的積極作用，一方面，需要深化對社會組織參與社會矛盾治理積極作用的認識，為社會組織的發(fā)展和作用發(fā)揮營造良好的外部環(huán)境，并提供必要的支持。另一方面，社會組織在參與社會矛盾化解過程中，要注重提升自身的能力和公信力，逐步獲得社會治理主體的認可。

（一）提高認識，把社會組織納入社會矛盾預防和化解的工作體系之中

黨的十八大提出，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障在內(nèi)的社會管理格局，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成集源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的全方位的社會管理機制。黨的十八屆三中全會提出，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。因此，各級黨委要高度重視社會組織統(tǒng)戰(zhàn)工作，促進社會在提供服務、反映訴求、規(guī)范行為等作用發(fā)揮。各級政府要創(chuàng)新社會矛盾治理機制，變“條塊結(jié)合、以塊為主”［2］為“條塊結(jié)合，塊為主導，社會組織參與、統(tǒng)一戰(zhàn)線服務”，把各方面力量整合起來，形成多方協(xié)同參與預防和化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的大格局。各級人大、政協(xié)要搭建和暢通社會組織黨外代表人才反映訴求、參政議政的渠道，推動社會矛盾深層次解決。

（二）完善法規(guī)，為社會組織參與社會矛盾化解提供制度保障

一要進一步完善社會組織的各項具體法律法規(guī)。降低準入門檻，簡化審批程序，加強雙重管理體制創(chuàng)新，實現(xiàn)登記、備案管理相結(jié)合，為規(guī)模較小、組織化程度較低、人員較少的社區(qū)基層組織提高生存和發(fā)展空間。二要制定和完善有關(guān)具體社會組織的單行法律。依據(jù)分類管理的原則，制定符合社會組織分類特征的專項法規(guī)，不僅要對我國社會組織的成立、登記、管理、運營、監(jiān)督等問題進行規(guī)范，而且要對社會組織的體制內(nèi)政治參與、稅收減免、政府采購、社會監(jiān)督等方面進行規(guī)定。三要制定社會組織法。以保障公民的結(jié)社自由為宗旨，與現(xiàn)有法律規(guī)范合理銜接，保證憲法、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)配套，明確社會組織的指導思想、管理原則、活動領(lǐng)域和范圍、活動準則、權(quán)利與義務等，對社會組織的存在和行為予以法律保障。

（三）加強支持，培育和扶持社會矛盾化解類社會組織的發(fā)展

一要建立社會組織孵化培育基地。基于當前基層社會矛盾的多發(fā)易發(fā)的態(tài)勢，應著重孵化培育社會服務類、矛盾調(diào)解類、情緒疏導類、權(quán)益維護類社區(qū)社會組織，為初創(chuàng)期的社會組織提供免費辦公場地、辦公設施、小額補助、能力建設、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等服務，讓他們盡快發(fā)育、成長和成熟起來。二要推進專門性基層調(diào)解組織的建立和發(fā)展。目前，勞動爭議、交通事故、醫(yī)療糾紛、土地征用、物業(yè)管理、城市拆遷、農(nóng)村承包地調(diào)整、消費者權(quán)益保護、環(huán)境污染等領(lǐng)域的社會矛盾較突出。為此，應重點培育專業(yè)性、行業(yè)性、權(quán)威性的調(diào)解組織。三要加大對社會組織的財稅扶持力度。在不改變?nèi)嗣裾{(diào)解原有性質(zhì)和運行方式的前提下，政府通過稅費減免、財政轉(zhuǎn)移支付、購買服務等多種形式，提供其生存發(fā)展的條件。四要設立社會矛盾化解專項基金。推動建立公共財政轉(zhuǎn)向參與社會矛盾化解的社會組織的獎勵資助機制，將專項資金的使用從直接的經(jīng)費補貼轉(zhuǎn)向以獎代撥，形成有序競爭的激勵機制。

（四）完善機制，為社會組織參與社會矛盾化解搭建平臺

一要建立資格認定機制。對符合條件的社會組織，維穩(wěn)部門應授予其以人民調(diào)解組織的資格，提高其合法性、知名度和公信力。二要完善信訪代理制度。擴大信訪代理員的隊伍范圍，吸納統(tǒng)一戰(zhàn)線黨外代表人士進入信訪代理隊伍，幫助群眾協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決問題，規(guī)范上訪行為，防止集體上訪演化為群體性事件。三要建立聯(lián)動機制。在公共沖突的預防和化解工作中，維穩(wěn)部門要與社會組織建立相互之間的信息交流機制，吸收基層調(diào)解組織、權(quán)益維護組織、行業(yè)協(xié)會等社會組織的意見和建議。在沖突干預過程中，行政部門、司法部門還要與社會組織在法律指導、程序?qū)?、效力確認等方面銜接、協(xié)調(diào)和配合，形成大調(diào)解的工作格局。比如，在人民檢察院與民間調(diào)解的銜接方面，要加強刑事和解與人民調(diào)解的銜接；在法院調(diào)解與民間調(diào)解的銜接方面，推廣訴前告知人民調(diào)解、訴中委托人民調(diào)解、訴后執(zhí)行和解調(diào)解，法院確認行業(yè)調(diào)解組織、人民調(diào)解組織所達成的調(diào)解協(xié)議的效力；在公安機關(guān)與民間調(diào)解的銜接方面，要在公安派出所設立人民調(diào)解工作室［3］。四要建立人才培訓機制。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部門要加強對社會組織黨外代表人士培訓，提供其政治把握能力、參政議政能力、民主監(jiān)督能力和服務水平。政府有關(guān)部門要加強對社會組織專職、兼職和義務工作者的培訓，提升其掌握不同情境下應對民間糾紛、社會沖突的不同策略，社會矛盾和沖突預防、管理和化解的方式，與沖突各方溝通的技巧、控制各方情緒等方面的能力。五要加大對維穩(wěn)部門安排黨外代表人士為監(jiān)察員的力度。統(tǒng)戰(zhàn)部門要加強與有關(guān)部門的銜接，選擇一批法律學者、專家到維穩(wěn)部門或組織任特邀監(jiān)察員，促進社會矛盾公平合理解決；要根據(jù)社會突出矛盾，堅持自愿、義務為原則，組成專業(yè)性黨外代表人士專家組或服務團，經(jīng)常性走出去、走下去開展法律義務宣傳、法律援助、公共政策出臺的社會矛盾風險評估等活動，為化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定作出實實在在的貢獻。

（五）加強引導和監(jiān)管，全面提升社會組織的社會公信力

一要引導建立健全的內(nèi)部管理制度。引導社會組織健全會員大會制度、重大活動報告制度、財務管理制度、換屆選舉制度、信息公開制度、人力資源管理制度、項目管理制度等，促進社會組織運轉(zhuǎn)的規(guī)范性和工作效率提高。二要引導建立規(guī)范的工作程序。要引導社會組織圍繞受理委托、收集證據(jù)、審閱資料、責任評定、擬定調(diào)解方案、溝通調(diào)解、簽署調(diào)解協(xié)議、履行協(xié)議、回訪等一系列環(huán)節(jié)，建立了一套規(guī)范操作工作程序。三要引導社會組織在參與社會矛盾治理中把握好角色定位。社會組織以特定群體利益代言人的角色介入到糾紛、沖突過程中，要注意獲得特定群體的支持，增強自身參與的合法性，也要注意與糾紛、沖突相對方和沖突管理者的溝通，采取理性的權(quán)益維護方式來為特定群體進行利益表達和利益維護，不能以擴大沖突事態(tài)、破壞社會穩(wěn)定為代價。當社會組織以第三方干預者的角色介入沖突過程中時，自身的角色定位為干預主體，而非沖突主體，要以沖突的調(diào)解者、協(xié)調(diào)者、交流促進者、信息提供者等角色出現(xiàn)，通過協(xié)調(diào)、溝通、促進等行動達到干預沖突過程，促進沖突的化解。四要進一步加大對社會組織的監(jiān)管力度。強化以年檢為核心的信息報告制度，加強行政監(jiān)督；建立網(wǎng)絡、媒體、公眾共同參與的公益舉報制度，加強對社會組織的社會監(jiān)督；大力開展社會組織的信用評級制度，推進社會組織的行業(yè)自律制度建設。

［1］康曉強.有效發(fā)揮社會組織在化解社會矛盾方面的積極作用［J］.教學與研究，2014，（04）.

［2］易承志.社會組織在應對大都市突發(fā)事件中的作用及其實現(xiàn)機制［J］.中國行政管理，2014，（02）.

［3］徐曉海.維護社會穩(wěn)定的新機制：有效的社會管理［J］.吉林大學社會科學學報，2010，（05）.