從化解鄰避效應(yīng)看基層協(xié)商民主價值之彰顯

曾姍姍 楊 瓊

（中共湘潭市委黨校、市社會主義學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

黨的十八大指出 ：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”中共十八屆三中全會進(jìn)一步指出，要“開展形式多樣的基層協(xié)商民主，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”?；鶎訁f(xié)商民主受到了越來越多的重視。有專家認(rèn)為，基層協(xié)商民主就是指“在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動”。所謂鄰避效應(yīng)，通俗地講，就是這個項目也許很必要，但是因?yàn)橛幸欢ǖ奈：π?，請“不要建在我家后院”；或者是“我不喜歡，我就反對”這樣一種心理狀態(tài)。而基層協(xié)商民主作為一種全新的治理理念，為化解包括鄰避效應(yīng)在內(nèi)的各種社會矛盾提供了新的路徑選擇。

一、基層協(xié)商民主是化解鄰避效應(yīng)的有效手段

鄰避效應(yīng)是一種全球城市化進(jìn)程中面臨的普遍現(xiàn)象。目前，我國正處于城市化急速發(fā)展的時期，快速發(fā)展的城市化需要建設(shè)一批新的公共設(shè)施，例如PX項目、垃圾處理廠（場）、公路橋梁、墓地、精神病院等等，但是很多項目都因群眾反對被擱置或者暫緩建設(shè)。一方面是公共需求不斷擴(kuò)大，一方面是政府有關(guān)這些項目的決策不斷受到抵制，引發(fā)越來越多的鄰避沖突。面對這樣的兩難處境，政府必須尋找更為科學(xué)的決策和治理方式。基層協(xié)商民主作為一種全新的治理理念，為基層政府治理提供了新的路徑選擇，而在化解當(dāng)前不斷增多的鄰避沖突上，它的作用尤為突出。

（一）基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的合法性。從政治學(xué)的角度看，政府決策的合法性主要來源于“公眾的認(rèn)同”，而公眾產(chǎn)生認(rèn)同感最有效、最重要的方式就是直接參與決策過程。在諸多鄰避沖突案例中，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的公眾參與程序，政府決策的合法性不斷受到質(zhì)疑。基層協(xié)商民主的一個重要特點(diǎn)就是群眾直接、平等、廣泛地參與，并在協(xié)商中形成共識，它正好契合了政府決策的合法性要求。顯然，基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的合法性。

（二）基層協(xié)商民主有利于提升政府決策的科學(xué)性?？茖W(xué)的決策要求決策者跟專家以及社會公眾進(jìn)行雙向和多向的信息交流，建立良好的互動關(guān)系，廣泛地集中民智民意，而這些只有通過基層協(xié)商民主才能有效地完成。在各種鄰避案例中，群眾爭論的焦點(diǎn)不是要不要建的問題，而是在哪里建、如何建的問題，基層協(xié)商民主正好可以解決政府決策過程中廣受詬病的科學(xué)性問題。

（三）基層協(xié)商民主有利于保證社會政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。社會的穩(wěn)定在于基層，而社會的矛盾也多發(fā)于基層。在利益分化日益多元的時代，如何有效地化解包括鄰避效應(yīng)在內(nèi)的各種社會矛盾沖突，是我們必須要認(rèn)真對待的問題。協(xié)商民主一個重要的特點(diǎn)就是參與方式的協(xié)商性，協(xié)商對話而不是暴力沖突，它更有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與，并將社會矛盾化解在基層。

（四）基層協(xié)商民主有助于實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征是民主治理，協(xié)商民主作為一種重要的民主形式，具有平等性強(qiáng)、參與面廣、共識性高等特點(diǎn)，這正是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要途徑。

二、當(dāng)前基層協(xié)商民主實(shí)踐之困

（一）協(xié)商意識淡薄

按照國家政策規(guī)定，政府在公共政策、重大項目上馬以及其它事關(guān)群眾切身利益的決策之前和決策執(zhí)行過程中應(yīng)該與群眾進(jìn)行充分的協(xié)商。但事實(shí)上是，部分基層政府從一開始協(xié)商意識就嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：

1.不協(xié)商。在余杭事件中，從政府公布余杭垃圾焚燒發(fā)電廠的項目規(guī)劃到群眾知情后進(jìn)行反對，并多次聚集、上訪，再到?jīng)_突爆發(fā)，余杭區(qū)政府仍然沒有召開有群眾直接參與的聽證會或者座談會。這種不與群眾直接對話的情況，就是不協(xié)商的一個突出表現(xiàn)。

2.走形式。有的政府在溝通時只征詢了一小部分群眾或者專家的意見，大部分群眾并不知道有過這樣的協(xié)商程序；有的地方也召開了協(xié)商會或聽證會上，但是，在這樣的協(xié)商會或者聽證會上，人們看到的只是幾張老面孔，群眾早已對這樣的協(xié)商和聽證失去了信任。

（二）協(xié)商內(nèi)容不明確

中共十八屆三中全會指出，要以“社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商。重大項目的決策和上馬，是應(yīng)該向群眾宣傳解釋，但宣傳、解釋不能算作協(xié)商，那只是灌輸、教育。協(xié)商應(yīng)該是就項目本身可能涉及到與群眾切身利益有關(guān)的問題，與群眾溝通、對話，充分聽取群眾的意見和建議，并在決策的時候加以考慮和采納。因此，基層協(xié)商民主的內(nèi)容，應(yīng)該是與群眾密切相關(guān)的那些“利益問題”，包括國家之利、社會之利，也包括群眾之利，這才是協(xié)商的重點(diǎn)。2014年3月底、4月初的茂名PX項目就出現(xiàn)過協(xié)商內(nèi)容不明確的問題。

（三）協(xié)商主體不平等

1.協(xié)商主體地位不平等?；鶎訁f(xié)商民主的參與主體主要是基層政府和群眾，雖然我國經(jīng)濟(jì)政治體制改革正在進(jìn)行當(dāng)中，但是由于種種因素的影響，政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)社會中仍然處于主導(dǎo)地位，基層群眾對權(quán)力的敬畏感仍然比較突出。

2.信息獲取能力不平等。政府部門具有天然的信息優(yōu)勢，他們掌握著項目利弊的所有信息，但在公布項目信息時，他們往往只強(qiáng)調(diào)項目的科學(xué)性、合理性，對其中的危害避而不談；群眾獲取信息的渠道不僅有限，而且其危害性還往往被放大，并因此對政府產(chǎn)生不信任感。

（四）協(xié)商程序不規(guī)范

協(xié)商民主最重要的就是程序問題。在協(xié)商民主實(shí)踐過程中，正確的程序應(yīng)該是政府向社會公布項目計劃，與群眾協(xié)商項目選址及相關(guān)問題，取得群眾認(rèn)可后，積極推動項目落實(shí)，在項目落實(shí)過程中就有關(guān)問題與群眾繼續(xù)協(xié)商，項目完成后讓群眾監(jiān)督項目的運(yùn)行情況。很多基層政府在上馬鄰避設(shè)施時，也有召開聽證會的程序，但程序執(zhí)行的早晚以及程序執(zhí)行的真誠度決定了鄰避效應(yīng)是成功化解還是演變?yōu)猷彵軟_突。在余杭事件中，未溝通，已開工，這是余杭項目僅一個月就演變?yōu)槿后w性事件最重要的原因。沒有程序的民主就沒有實(shí)質(zhì)的民主，協(xié)商不按程序，群眾沒有享受到實(shí)際的民主權(quán)利，這樣的決策當(dāng)然難以取得群眾的認(rèn)可和支持。

（五）協(xié)商形式單一

1.政府組織的協(xié)商形式少。在很多鄰避案例中，聽證會是政府部門采取的最主要方式，而事實(shí)上聽證會的作用是有限的；座談會雖然有，但以政府召集群眾座談為主；至于更為廣泛的網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)上互動，也因?yàn)闆]有及時的信息回復(fù)難以產(chǎn)生應(yīng)有的價值。

2.群眾期望或者自發(fā)的協(xié)商形式難以得到政府的支持。群眾自發(fā)組織起來的聚集商量，需要一定的政策支持，場地、資金等條件也需要配套落實(shí)，但是在很多鄰避案例中，基層政府不僅不給予相應(yīng)的政策支持，而且還可能對群眾自發(fā)的聚集商量采取一定的阻撓措施。

三、全面推進(jìn)基層協(xié)商民主之策

（一）著力強(qiáng)化協(xié)商意識

強(qiáng)化協(xié)商意識，最關(guān)鍵的就是要把協(xié)商民主的重要性內(nèi)化于心，外化于行。實(shí)踐出真知，強(qiáng)化協(xié)商意識，最好的途徑就是參與民主實(shí)踐?？梢詮膬蓚€層面入手：

1.從政府層面來說，就是要化被動協(xié)商為主動協(xié)商，變問題倒逼的協(xié)商為積極主動協(xié)商，充分尊重群眾的參政意愿和維權(quán)要求；同時，化形式化的協(xié)商為實(shí)質(zhì)性的協(xié)商，從協(xié)商的程序設(shè)計到協(xié)商的成果落實(shí)、結(jié)果反饋，均認(rèn)真摸索，不斷提高施政藝術(shù)。另外，還要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐成果，并加快制度建構(gòu)，促進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化。

2.從群眾層面來說，必須拋棄那種“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的陳舊觀念，積極、主動地參與協(xié)商。不要以為事不關(guān)己高高掛起，也不要以為協(xié)商民主只是走走形式、裝裝樣子。只要每個人都積極參與，群眾的公共意識就會不斷增強(qiáng)，而群眾的權(quán)利也能夠得到進(jìn)一步的保障。

（二）合理確定協(xié)商內(nèi)容

對于基層來說，協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)該是那些與群眾密切相關(guān)的利益問題。當(dāng)然，這里有兩個問題特別值得注意：

1.要正確界定議題范圍。應(yīng)當(dāng)看到，“積極協(xié)商”不等于“事事協(xié)商”，國家大政方針等重大政治問題需要協(xié)商，但放到基層可能協(xié)商不了。但是一些看似瑣碎的小事，對基層來說可能就是大事，例如本地區(qū)一條公路的建設(shè)等，這些問題不但跟群眾切身利益密切相關(guān)，而且以他們現(xiàn)有的知識水平和能力，也完全能夠提出合理化的建議和設(shè)想。因此，基層在確定協(xié)商內(nèi)容時，不僅要具體、明確，還要充分考慮到自身所在的層次，積極主動地協(xié)商有條件協(xié)商、客觀上也需要協(xié)商的問題。

2.要分清議題的輕重緩急。選擇協(xié)商議題一般遵循“三個圍繞”的原則：即圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和重要事項，圍繞當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娖毡殛P(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，圍繞黨委政府現(xiàn)階段的中心任務(wù)。從這三個原則出發(fā)，對于那些重大而又緊急、與群眾切身利益密切相關(guān)的問題，應(yīng)當(dāng)早為、多為、主動為；對于那些政策、人財物等客觀因素尚不具備的，可以先開展調(diào)查研究，做好相應(yīng)準(zhǔn)備工作。

（三）積極培育協(xié)商主體

協(xié)商主體是協(xié)商民主實(shí)踐過程中最活躍的因素，因此，我們應(yīng)該在培育協(xié)商主體方面多下工夫。

1.擴(kuò)大主體范圍。一方面，更加積極地發(fā)揮基層政協(xié)的作用，把協(xié)商民主貫穿基層政協(xié)履職全過程。基層政協(xié)必須更加積極主動地開展協(xié)商，主動就基層社會重大問題與實(shí)際問題組織有關(guān)方面進(jìn)行協(xié)商，真正發(fā)揮政協(xié)的協(xié)商主渠道作用。另一方面，培育和壯大社會組織的力量，更好地發(fā)揮社會組織的作用。因此，應(yīng)該下大力氣培育和壯大社會組織，在社會組織的成立、規(guī)范化運(yùn)作等等各方面給予指導(dǎo)和支持。

2.提升參與理性。首先，出于公心參與協(xié)商。協(xié)商民主的一個重要前提就是參加協(xié)商的主體必須是公正的，大家參與協(xié)商的目的不是為了一己私利，而是為了追求公共利益的最大化。因?yàn)橹挥谐鲇诠?，協(xié)商主體才能理性地表達(dá)自己以及所代表的群體的要求，才能耐心的傾聽其他主體的意見，并最終達(dá)成共識。其次擺正位置參與協(xié)商。協(xié)商各方主體是平等的，主辦方不能趾高氣揚(yáng)，參與方也不必畏畏縮縮，大家具有平等的協(xié)商權(quán)利。

3.增強(qiáng)協(xié)商能力。獲取能力一般遵循這樣一個過程，首先，通過教育、學(xué)習(xí)獲得思想；然后是通過實(shí)踐強(qiáng)化所獲得的思想，并且形成能力。在協(xié)商民主實(shí)踐中，首先，通過宣教讓大家對協(xié)商民主有一個基本的認(rèn)識，然后通過直接的協(xié)商民主實(shí)踐讓大家強(qiáng)化這種意識并且獲取基本的能力，這樣的過程對于提高協(xié)商主體的協(xié)商能力，無疑具有重要的作用。

4.科學(xué)規(guī)范協(xié)商程序。黨的十八大提出，要“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性?！笨梢姡_的協(xié)商程序應(yīng)是協(xié)商于決策之前和決策之中，而決策之前的協(xié)商尤為重要。在這里我們必須堅持協(xié)商民主的“三在前、三在先”原則。即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前，真正做到先協(xié)商后決策、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后實(shí)施。

5.努力創(chuàng)新協(xié)商形式。協(xié)商的渠道和平臺是協(xié)商的基礎(chǔ)，沒有一定的協(xié)商形式，就難以達(dá)到協(xié)商效果的實(shí)質(zhì)。因此，必須用好已有的，創(chuàng)造更新的：

（1）扎實(shí)用好已有協(xié)商形式?；鶎訁f(xié)商民主，很多時候不是有沒有渠道和平臺的問題，而是有沒有好好運(yùn)用的問題。由鄰避效應(yīng)引發(fā)的沖突，很多就是沒有用好基本的協(xié)商平臺，沒有召開聽證會，沒有與群眾座談，政府關(guān)起門來決策。而成功化解鄰避效應(yīng)的案例中，往往是綜合運(yùn)用了各種協(xié)商形式，例如新聞發(fā)布會、座談、聽證、網(wǎng)上互動等等?？梢姡鸦A(chǔ)的協(xié)商形式運(yùn)用好，把基本的協(xié)商渠道疏通好，也能夠與群眾溝通好。

（2）不斷拓展其它協(xié)商形式。發(fā)展永無止境，創(chuàng)新也永無止境，我們在開展協(xié)商民主的時候，還可以也應(yīng)該拓展其它協(xié)商形式，以適應(yīng)多元主體的協(xié)商要求。例如，充分發(fā)揮手機(jī)終端的作用，利用微信、微博等交流平臺來進(jìn)行溝通和協(xié)商，等等。當(dāng)然，適合的才是最好的，各地在踐行協(xié)商民主的過程中，可以也應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)新自己的協(xié)商形式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。