當(dāng)下司法改革的目的、路徑和措施

楊 翔

（中國農(nóng)工民主黨湖南省委副主委、省高級人民法院副院長）

十八屆四中全會決議明確表述依法治國在黨和國家工作全局中的重要地位和重要作用。在一定角度看，中央幾個重要決議和習(xí)近平系列講話精神體現(xiàn)了現(xiàn)階段執(zhí)政黨對于什么是真正的法治、法治與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系、如何建設(shè)中國法治等方面新的深刻理解認識，這意味著要真正貫徹落實中央的法治理念和措施，需要我們進行新的思想解放——重新理解法治意義、重新建立法治思維、重新認識司法規(guī)律、重新確立依法生活的信心和方式。司法是國家法治的重要組成部分，更是推動其它法治工作的重要抓手。司法改革已經(jīng)從熱門話題正變成全國各地的實際行動。目前，有關(guān)司法改革的頂層設(shè)計和地方自主推進兩個區(qū)域已經(jīng)基本厘清。根據(jù)頂層設(shè)計的統(tǒng)一安排，一些省市區(qū)進行了從法官分類管理、跨行政區(qū)域的管轄法院的設(shè)立、主審法官與合議庭負責(zé)制的改革。但是基于先前司法改革不佳的實際效果，人們對于當(dāng)下司法改革能否成功民眾有許多疑慮，對有關(guān)司法改革的目標(biāo)及其可能實現(xiàn)的程度也存在不同看法，這些分歧對于司法改革措施的確定和落實造成了困擾，最終可能會影響到司法改革應(yīng)當(dāng)獲得的效果，必須得到合理適當(dāng)?shù)年U釋。

一、規(guī)律與共識：司法改革及其面臨的質(zhì)疑

司法改革在漸近地推行著，有關(guān)改革的質(zhì)疑在司法系統(tǒng)內(nèi)外廣泛存在。質(zhì)疑之一：長期以來司法就是黨委和政府工作的重要抓手，改革以后，實現(xiàn)省級以下司法機構(gòu)人財物的統(tǒng)一管理。那么省級以下的地方黨委和政府的工作如何推進？質(zhì)疑之二：內(nèi)地司法機構(gòu)長期以來就是地方政權(quán)的重要組成部分，是“刀把子”，是強制力，受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持。省級統(tǒng)一管理人財物以后，基于管理有效幅度的影響，是否會出現(xiàn)管理缺位、不到位等狀況？失去了地方黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持，司法機構(gòu)在解決當(dāng)?shù)丶m紛過程中能否有效運行？質(zhì)疑之三：長期以來，司法工作一直都置于地方黨委等多重機構(gòu)的監(jiān)督之中，就司法機構(gòu)內(nèi)部而言，司法權(quán)的運行始終堅持了行政審批式的案件處理流程，堅持審委會、檢委會討論重大、疑難、復(fù)雜案件。換言之，集體決定和集體負責(zé)是司法權(quán)運行的基本狀態(tài)，也是憲法和組織法規(guī)定的內(nèi)容。人們認為系統(tǒng)外的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和系統(tǒng)內(nèi)的集體責(zé)任制有效地防止了大量的司法腐敗和不公等問題的發(fā)生，也解決了一些司法腐敗和不公之類的問題。當(dāng)這種集體把關(guān)、集體承擔(dān)責(zé)任方式被改革成為主審法官、合議庭獨立辦案后，在司法程序具有嚴格的時間、順序和效力約束時，如何防止并且有效解決主審法官濫用司法權(quán)的問題——解除公職或者啟動審判監(jiān)督程序能否實現(xiàn)合理而有效的錯誤糾正目的？等等。這些質(zhì)疑要么是站在政治視角，提出司法改革措施中有關(guān)地方法院與地方黨委政府關(guān)系的調(diào)整是否符合堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法規(guī)定；要么是站在司法現(xiàn)實狀況，提出現(xiàn)在的司法機構(gòu)和司法隊伍能不能夠、可不可以適應(yīng)中央頂層設(shè)計的司法改革預(yù)期；在這些質(zhì)疑和擔(dān)心中，有關(guān)司法權(quán)本身應(yīng)當(dāng)如何配置、如何運行才符合司法規(guī)律，才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能似乎沒有引起人們足夠的關(guān)注和重視。一個需要引起注意的問題是，這些質(zhì)疑在某種程度上把現(xiàn)行的司法機制，無論是司法權(quán)力配置還是司法權(quán)運行，都被視為符合中國實際狀況的最合理最科學(xué)的模式。因此，在質(zhì)疑者看來，司法改革本身是否需要都成為一個問題。

二、獨立審判與司法公正：當(dāng)下司法改革的關(guān)鍵及其把握

中華人民共和國司法改革自建國伊始就在進行。2 0世紀5 0年代初期的司法改革運動最終成為一場對于司法專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化的反向革命。［1］可以看出，真正意義上的司法改革是從2 0世紀7 0年代末8 0年代初才開始的。當(dāng)下司法改革的措施是上述改革的繼續(xù)和深化，比如省級以下司法機構(gòu)人財物的統(tǒng)一管理，當(dāng)然也包括對于其中某些問題和弊病的再糾正。［2］與此前進行的N次司法改革相比較，當(dāng)下的司法改革無疑具有更加鮮明的特色，改革的目標(biāo)、路徑和措施都更加具有廣度、深度和力度。

首先，本輪改革是中共中央直接主導(dǎo)和推定的，因此它必然會要也能夠觸動現(xiàn)行司法機構(gòu)和黨委政府等公共權(quán)力機構(gòu)之間盤根錯節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，厘清不同權(quán)力之間的邊際及其相互影響；另一方面它必然觸動司法機構(gòu)體系內(nèi)部深層次的機制障礙，突破司法機關(guān)基于部門利益糾葛所導(dǎo)致的司法主體自身對于非司法權(quán)力的追逐和堅守，排除司法機構(gòu)對于司法改革的非理性反對。

其次，當(dāng)下司法改革的目標(biāo)比較明確，無論是跨行政區(qū)域司法機構(gòu)的設(shè)置，還是省級以下司法機構(gòu)人財物的統(tǒng)一管理，或者司法權(quán)運行方式的改變，目的都是為了使司法機構(gòu)真正獲得獨立行使審判權(quán)的基礎(chǔ)和條件，使司法機構(gòu)能夠真正獨立行使審判權(quán)。試圖排除現(xiàn)行機制和體制障礙，使司法權(quán)運行更加符合司法規(guī)律，真正發(fā)揮現(xiàn)代司法機制在社會治理過程中不可替代的作用是當(dāng)下司法改革的重要預(yù)期。因此，除了前面所提到的有關(guān)司法機構(gòu)設(shè)置方面的改革措施外，人們還可以在改革設(shè)計方案中找到諸如“推進以審判為中心的訴訟制度”“實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”等反映現(xiàn)代司法特質(zhì)的內(nèi)容。

再次，改革措施的初步是要實現(xiàn)司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，而通過法官責(zé)任終身負責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件記錄等配套措施，使司法機構(gòu)和司法人員逐漸具有公正、廉潔的特質(zhì)和品格，并最終達到獨立行使的審判權(quán)能夠公正、廉潔、高效運行。一支長期適應(yīng)甚至依賴領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持來辦理案件的司法人員隊伍無疑會缺乏對于維護法律權(quán)威的堅定信念，并且因此缺乏相應(yīng)的裁判能力和公正立場。當(dāng)下司法改革所蘊含的風(fēng)險之一，就是目前的司法人員尚不完全具備按照改革路徑運行改革設(shè)計的司法權(quán)的全部能力。這樣的司法人員又必須以現(xiàn)有的人員作為基礎(chǔ)培養(yǎng)而成。這一過程中，人們既可能面對機制不順和機構(gòu)相互抵觸產(chǎn)生的司法權(quán)運行受阻問題，更加可能面臨司法人員品格和素質(zhì)缺陷產(chǎn)生錯案而難以及時有效糾正帶來的負面影響。對此，我們必須具有充分的意識和準備。

三、信心和耐心：真正實現(xiàn)獨立行使審判權(quán)仍然有待時日

有關(guān)司法改革的積極和消極看法［4］，實際上還包含著人們有關(guān)獨立行使審判權(quán)所需要的前提和條件的不同認識，以及司法機關(guān)在獲得相應(yīng)前提和條件時能否真正獨立行使審判權(quán)的困惑。

（一）在“領(lǐng)導(dǎo) 、監(jiān)督、支持”仍然存在情況下，司法權(quán)的獨立行使程度取決于領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持的依法程度。目前的司法改革不可能使地方黨委和政府對中級法院、基層法院的所有聯(lián)系都被切斷，同時，省級黨委和政府對于司法機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督還得到加強。［5］如何能夠保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)監(jiān)督權(quán)在法律軌道里運行盡管不是司法改革的內(nèi)容，但是對于司法改革目標(biāo)的最終現(xiàn)實具有重要意義。

（二）法律權(quán)威的良法前提：良法是善治之前提。

近三十多年來，現(xiàn)行法律體系的缺陷實際上導(dǎo)致兩個重要的負面結(jié)果：一是改革經(jīng)常突破法律規(guī)定；二是法律在社會生活中沒有得到人們特別是公共權(quán)力機關(guān)的尊重和遵守。因此，健全或者改善現(xiàn)行法律體系，使之更加符合社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的需要，法律內(nèi)容更加全面、科學(xué)和合理是重塑或者增強法律權(quán)威的重要前提。但是人們對于遵守的法律自身可以并且應(yīng)當(dāng)提出一定的要求，即法律必須符合科學(xué)、合理等良法要求。就我國法治現(xiàn)狀而言，尊重和維護一個不完備的法律體系實際上比遵守良法更加重要，因為這是創(chuàng)制良法的開始。只有社會形成了尊重法律權(quán)威的基本共識，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)監(jiān)督權(quán)才可能在法律規(guī)范中行使。

（三）政府與市場經(jīng)濟關(guān)系及其影響：經(jīng)濟方式一直是法治建設(shè)一個關(guān)鍵的條件或者阻礙。2 0世紀5 0年代開始的司法演變過程實際上就是伴隨著當(dāng)時經(jīng)濟社會主義改造過程——私有經(jīng)濟成份的逐漸減少直至消亡，公有制性質(zhì)經(jīng)濟成份的擴大直至獨占天下；2 0世紀7 0年代末開始的法治建設(shè)則與公有制經(jīng)濟逐步開發(fā)、私有經(jīng)濟逐漸發(fā)展相伴隨，軌跡上正好與五十年代的情況相反。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟模式的特點之一，是政府在市場經(jīng)濟中的地位和作用。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府充當(dāng)著市場的重要主體，直接和間接地參與市場經(jīng)濟活動；二是政府在市場中的作用往往是經(jīng)濟性的，政府具有追逐經(jīng)濟利益的沖動；三是上述兩個原因?qū)е抡谑袌霰O(jiān)管過程中的中立立場受到影響，并且常常成為訴訟過程中有形或者無形的當(dāng)事人。經(jīng)濟糾紛是司法機構(gòu)目前面臨的最大案件來源，司法改革后的司法機制能否真正獨立行使審判權(quán)，與政府在市場經(jīng)濟中的角色具有巨大的關(guān)聯(lián)。當(dāng)下的市場經(jīng)濟改革主要圍繞政府功能的合理改造進行，這也與司法改革的要求相適應(yīng)。可以預(yù)見的是，市場經(jīng)濟改革的程度會在一定層面上決定司法改革的效果——只有當(dāng)政府回歸到它應(yīng)有的位置，司法機構(gòu)在解決糾紛過程中才會漸漸看不到政府的身影。

（四）正當(dāng)程序基礎(chǔ)上的司法正義與實事求是的訴訟請求。如果說前面三個問題意味著公共權(quán)力對于司法改革后獨立行使審判權(quán)的影響，那么，正當(dāng)程序則是社會民眾、文化傳統(tǒng)和社會治理理念共同面對的問題。換言之，現(xiàn)代司法機制仍然是建立在正當(dāng)程序基礎(chǔ)之上，是通過形式正義達到實體正義。在這一過程中，基于法律事實與客觀事實的差異，由于法律規(guī)范與社會生活具體場景的差異，也由于社會多元利益調(diào)整的需要等原因，司法裁判往往只能體現(xiàn)部分公正，是一種有限的正義。［6］而中國傳統(tǒng)中實事求是的理念使人們對于原本不完善的司法機制賦予了追求實體正義的嚴格要求，并且為此設(shè)置了復(fù)雜的審判監(jiān)督程序等糾錯路徑。現(xiàn)實中，這種理念一方面體現(xiàn)為當(dāng)事人難以滿足的訴訟請求，另一方面也可能成為公共權(quán)力機關(guān)對于司法過程的重要考量——司法必須鐵證如山，并在每一個案件中實現(xiàn)人們能夠感受到的公平正義。如果把這里所說的公平正義都理解成為一種實體意義上的公平正義，這是否可能會成為司法機制的不可承受之重？而司法機構(gòu)為了盡量實現(xiàn)這樣的要求，就可能將裁判糾紛功能轉(zhuǎn)化為調(diào)和矛盾，運用一切手段和方式，借助各種社會力量和影響使糾紛得到平息，甚至可能不惜使通過改革剛剛能夠獨立行使的審判權(quán)又重回混沌之中。

對于當(dāng)下的司法改革我們有理由抱有充分的熱情和希望，因為在當(dāng)下的改革圖景中我們能夠看到司法應(yīng)有的地位和功能獲得相應(yīng)的確認；同時，對于改革的艱難和曲折，我們也必須抱有明智的認識和清醒的自省，特別是應(yīng)當(dāng)認識到每一個法律人對于改革負有的責(zé)任。我們沒有任何理由也不可能坐等司法改革成果的到來，而是要直接參與改革過程之中，為改革目的的最終實現(xiàn)共同承擔(dān)風(fēng)險和成本支出。

［1］大批擁有法律專門素質(zhì)的司法人員由于其具有在舊政府工作的經(jīng)歷而被逐出了新中國的司法隊伍，取代他們的是一批根正苗紅的工人和農(nóng)民。事實上，建立在完全廢除“六法全書”前提下的新中國司法體制在改革過程中主要遵循或者選擇的方式，是模仿前蘇聯(lián)司法制度和深入發(fā)展延安司法經(jīng)驗，也就是堅持司法工作方方面面的政治領(lǐng)導(dǎo)，比如黨委審批案件；堅持司法的人民性、大眾化和去程序化。一種現(xiàn)代司法機制的中國化改造最終導(dǎo)致正常司法制度在中國社會治理過程的完全消失。

［2］這些問題往往是上述改革過程中形成的，如涉法涉訴信訪機制、去專業(yè)化職業(yè)化和弱化訴訟程序功能等。這些問題在當(dāng)時往往還是在所謂司法改革名義下創(chuàng)制的，結(jié)果卻是司法的去司法化。

［4］有關(guān)司法改革措施的落實和司法改革預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)是與司法改革相關(guān)的兩個關(guān)聯(lián)性問題。前者是對于在當(dāng)前環(huán)境下改革措施能否真正落實的一種擔(dān)心，后者則是在改革措施落實到位以后能否達到改革設(shè)計者預(yù)期的目標(biāo)的一種擔(dān)憂。所謂烏托邦和反烏托邦現(xiàn)象，主要就是對于上述問題態(tài)度：樂觀的或者悲觀的。其中最為悲觀的觀點認為：司法改革不僅存在相關(guān)措施在當(dāng)下環(huán)境中難以完全落實的困境，而且即使改革措施落實到位了，也難以實現(xiàn)改革者的預(yù)期。

［5］2015年1月20日展開的一年一次中央政法工作會議上，中央政法委書記孟建柱對于省級以下司法機關(guān)人財物的統(tǒng)一管理具體安排進行了闡述，各級黨委對于司法工作仍然具有不同程度的領(lǐng)導(dǎo)職能，比如司法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理。

［6］南京的彭宇案件與美國的辛普森案件相比較，就裁判的實體內(nèi)容看，沒有人可以說辛普森案件的裁判比彭宇案件更加高明，甚至就案件事實而言，辛普森案件就是一個錯案。而只是由于這個錯案是經(jīng)過正當(dāng)程序產(chǎn)生的，人們接受了司法機關(guān)提供的瑕疵產(chǎn)品；彭宇案件中，被告是否見義勇為本身在證據(jù)上就存在問題，法官的裁量并非背離法律規(guī)定。只是裁判結(jié)果違背了人們有關(guān)褒獎見義勇為的預(yù)期，實際上是這個社會需要一個見義勇為的典范，因此人們不在乎法院裁判是否合法，更不在乎司法權(quán)威的確立對于整個社會的意義，而是在乎是否符合社會一時的預(yù)期需要。