中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主解讀

張 峰

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京 海淀100081）

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），全面總結(jié)改革開放以來我國多黨合作和政治協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出總體部署和頂層設(shè)計(jì)。在今年全國政協(xié)十二屆三次會(huì)議上，俞正聲主席作政協(xié)全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告，專門論述了如何“更好發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主中的重要作用”。會(huì)議期間，全國政協(xié)委員專門學(xué)習(xí)討論了《意見》。當(dāng)然，在貫徹《意見》的過程中，也存在著一些認(rèn)識(shí)和理解的問題，需要解決。我梳理出一些問題，談?wù)勎业乃伎?，供大家參考?/p>

一、黨中央高度重視社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，根本目的是什么

概括地說，就是發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治?！兑庖姟分赋?，協(xié)商民主“是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，“黨的十八大和十八屆三中全會(huì)深刻總結(jié)我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署”，協(xié)商民主“為發(fā)展中國社會(huì)主義民主政治豐富了形式，拓展了渠道，增加了內(nèi)涵”，“為發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治注入新的活力”，就是要突出發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治這一根本目的。具體地說，是要破解民主這一難題。人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟，我們舉著這面旗幟，爭取到了民主黨派和各族人民的支持，建立起了新中國。但在民主問題上，我們也有過諸多失誤。改革開放后，民主建設(shè)再起步，但也是一波三折。盡管如此，我們在發(fā)展民主上還是取得了一些決定性進(jìn)展，但隨著人民生活的不斷改善，群眾政治參與積極性不斷提高，對擴(kuò)大民主行使表達(dá)權(quán)的要求更為突出，如果不能得到滿足，將會(huì)引起強(qiáng)烈的不滿。我國的政治制度是好的，但民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行存在諸多不完善的地方，還不能使政治制度的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。現(xiàn)在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，就是為了破解民主難題，積極推進(jìn)政治體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，既是全面深化改革的總目標(biāo)，更是一個(gè)政治體制改革的命題?！兑庖姟烽_宗明義指出：社會(huì)主義協(xié)商民主“是深化政治體制改革的重要內(nèi)容”，明確表達(dá)了這個(gè)意圖。

協(xié)商民主不是今天才有的，但在今天具有更加重要的意義。當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會(huì)的決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。《意見》提出我們要面對“四個(gè)新”，即改革開放進(jìn)程中利益格局深刻調(diào)整的新形勢；社會(huì)新舊矛盾相互交織的新變化；市場經(jīng)濟(jì)條件下思想觀念多元多樣的新情況；世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競爭博弈的新挑戰(zhàn)。深刻闡明了我們所面臨的形勢和問題。

二、為什么有了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，還要再提“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”

在我國，一談到協(xié)商民主，人們都會(huì)想到它的制度基礎(chǔ)——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。但這次《意見》只是用“堅(jiān)持和完善我國根本政治制度和基本政治制度”加以涵蓋，并沒有特意標(biāo)明。相反，倒是兩處指出：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“不斷健全和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。由此產(chǎn)生了一個(gè)問題：社會(huì)主義協(xié)商民主制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是什么關(guān)系？“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是黨的十八大報(bào)告第一次提出的一個(gè)新概念。在十八大之后的一段時(shí)間，黨的正式文獻(xiàn)中未再用“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”概念，包括習(xí)近平總書記在慶祝政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話和十八屆三中全會(huì)的《決定》。再次使用“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”概念是十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)”。而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我們一直使用的，并且寫進(jìn)了憲法。社會(huì)主義協(xié)商民主制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度并用，是目前已形成的規(guī)范用法。為什么我們有了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一成文性制度，還要再創(chuàng)造“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”這一新概念呢？其根本原因在于，前者是“中國特色社會(huì)主義政黨制度”，是特指包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商在內(nèi)的政治協(xié)商，并不能囊括協(xié)商民主的全部類型，如人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等。而后者恰恰又需要既廣泛又多層地開展起來，為此就有必要以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)進(jìn)行拓展，創(chuàng)造出更具廣泛性和包容性的社會(huì)主義協(xié)商民主制度，為協(xié)商民主建設(shè)提供制度性保障。再則，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，協(xié)商民主只是其中一個(gè)功能，而社會(huì)主義協(xié)商民主制度是關(guān)于協(xié)商民主這一社會(huì)主義民主形式的制度，二者是一種交叉關(guān)系，不是屬于同一類別。

三、什么是協(xié)商民主；西方“協(xié)商民主”理論的區(qū)別是什么

關(guān)于什么是協(xié)商民主的問題，長期以來一直缺乏一個(gè)嚴(yán)格的定義。我國許多研究者通常認(rèn)為：協(xié)商民主是公民通過自由而平等的對話、討論、審視等方式參與公共決策和政治生活，從而賦予立法和決策以合法性和合理性的一種治理模式。這個(gè)定義概括了協(xié)商民主的一般情況，有其合理性，可以看作是學(xué)術(shù)性定義，不足之處在于缺乏中國特色，不能作為社會(huì)主義協(xié)商民主的定義。在黨的有關(guān)文獻(xiàn)中，比較接近協(xié)商民主定義主要有兩處：一處是2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》的概括：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！逼渲校叭嗣駜?nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”可以看作是社會(huì)主義協(xié)商民主。另一處是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！薄兑庖姟分赋觯骸皡f(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式?！边@一定義明確了協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)者是中國共產(chǎn)黨，協(xié)商的主體是人民內(nèi)部各方面，協(xié)商的內(nèi)容是改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，協(xié)商的基本要求是在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，協(xié)商的目的是努力形成共識(shí)。特別是表明協(xié)商民主是重要民主形式，蘊(yùn)含著承認(rèn)民主形式的豐富性。從對協(xié)商民主的各基本要素均有所明確的角度看，這是一個(gè)關(guān)于協(xié)商民主的科學(xué)定義，為加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)提供了基本遵循。

上個(gè)世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一種“deliberative democracy”，其本意是“審慎民主”，中央編譯局將其翻譯為“協(xié)商民主”。這種譯法是這個(gè)詞匯具有的含義之一，與我國早已有的協(xié)商民主實(shí)踐相適應(yīng)，易于為我國讀者所理解接受，自然有其道理。但由此也造成了一定誤解，似乎西方國家早就有協(xié)商民主，我國的協(xié)商民主是學(xué)他們的。為此，有必要作些澄清。西方左翼學(xué)者提出“審慎民主”是為了彌補(bǔ)西方代議制民主存在的弊端，而非創(chuàng)造出一種新的民主形式來取而代之。西方“審慎民主”研究目前還主要處于理論上的探討，遠(yuǎn)未達(dá)到付諸實(shí)踐的程度，更未形成制度性的規(guī)定。它和我國大力發(fā)展的社會(huì)主義協(xié)商民主不可同日而語。當(dāng)然，我們也要看到，西方“審慎民主”理論熱的出現(xiàn)，客觀上展現(xiàn)了協(xié)商民主有可能作為一種新型民主潮流而出現(xiàn)的趨勢。西方學(xué)者關(guān)于“審慎民主”的許多研究成果，特別是程序性設(shè)計(jì)方面，對于我國加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)有一定的借鑒意義。

四、如何理解協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢

“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重大判斷。理解這一判斷，主要是解決了兩個(gè)重大認(rèn)識(shí)問題：一是協(xié)商民主為什么產(chǎn)生于社會(huì)主義中國？二是社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢是什么？

《意見》強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實(shí)踐?！眳f(xié)商的本意是商量、討論、溝通，就此而言，古今中外歷來皆有協(xié)商行為和協(xié)商活動(dòng)。但作為政治制度規(guī)定的協(xié)商民主，既不是從外國學(xué)來的、搬來的，也不是我國封建社會(huì)留下來的，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實(shí)踐中創(chuàng)造出來的。早在新民主主義革命時(shí)期，我們黨就形成了新民主主義的議事精神，就是毛澤東同志所說的“跟人民商量辦事”，就是周恩來同志所說的“不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”。這種議事精神，在抗日根據(jù)地的“三三制”政權(quán)建設(shè)中有了以協(xié)商民主為鮮明特色的新型民主政治的成功嘗試。一屆政協(xié)的協(xié)商建國，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。黨的十三大提出“建立社會(huì)協(xié)商對話制度”，特別是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)深刻總結(jié)我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，社會(huì)主義協(xié)商民主在理論和實(shí)踐上不斷得到豐富和發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式”，不僅是符合實(shí)際的，而且是當(dāng)之無愧的。協(xié)商民主為什么產(chǎn)生于社會(huì)主義的中國，主要原因在于有深厚的基礎(chǔ)：一是文化基礎(chǔ)即中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，二是理論基礎(chǔ)即馬克思主義中國化的理論成果毛澤東思想和中國特色社會(huì)主義理論體系，三是實(shí)踐基礎(chǔ)即改革開放以來中國在政治體制上的不斷創(chuàng)新，四是制度基礎(chǔ)即我國的根本政治制度和基本政治制度，以及公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。

關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中曾有概括：“推進(jìn)協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進(jìn)決策科學(xué)化民主化?！焙髞碓谌嗣裾f(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中，他又具體地概括為五個(gè)方面：可以廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)，有效克服黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無以落實(shí)的弊端。在此基礎(chǔ)上，《意見》提出了一個(gè)中觀性的概括，提出了“五個(gè)有利于”：“有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信。”

五、如何理解民主的實(shí)質(zhì)，以及協(xié)商民主與選舉民主（票決民主）的關(guān)系

“民主”一詞起源于希臘文 “德謨”和“克拉西”兩個(gè)詞合成，前者的意思是“人民”和“地區(qū)”，后者的意思是“權(quán)力”和“統(tǒng)治”。合起來說，“民主”就是指“人民的權(quán)力”，或者更確切地說是“由人民直接地通過分區(qū)選出來的代表來治理、統(tǒng)治”。中國古代典籍中雖然很早就有“民主”一詞，但實(shí)際的意思是“民之主”。由于這個(gè)歷史傳統(tǒng)的原因，西方理解的民主強(qiáng)調(diào)的是選舉而且是直接選舉，奉行多數(shù)人決定原則。但我們理解的民主，跟他們有區(qū)別，實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主。至于實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體形式則主要取決于基本國情、歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！边@集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人對民主涵義的新理解。

《意見》下發(fā)后，大家會(huì)發(fā)現(xiàn)沒有提“選舉民主”甚至“選舉”，似乎是把協(xié)商民主當(dāng)作民主的唯一形式。其實(shí)，這是一種誤解。2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》提到的“人民通過選舉、投票行使權(quán)利”，也是我國社會(huì)主義民主的一種重要形式。2007年國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國政黨制度白皮書》，首次概括兩種民主形式提出“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)?！贝嬖诘膯栴}是，把人民通過選舉、投票行使權(quán)利概括為“選舉民主”，并與“協(xié)商民主”相對應(yīng)是否準(zhǔn)確，因?yàn)橥镀毙袨椴煌耆怯糜谶x舉，更多地用于決策。從這個(gè)意義說，可能概括為“票決民主”更為準(zhǔn)確。這也是迄今為止黨中央關(guān)于協(xié)商民主的文獻(xiàn)中一直沒有使用“選舉民主”這一概念的重要原因之一。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，選舉是民主的主要形式，特別是實(shí)現(xiàn)全國性直選一直是我國發(fā)展人民民主的目標(biāo)。鄧小平同志1987年曾經(jīng)設(shè)想中國大陸在下個(gè)世紀(jì)可以普遍實(shí)行直接選舉。照理說我們現(xiàn)在就要把擴(kuò)大直選范圍提到日程上來，但我們注意到，以美國為代表的西方國家，極力通過“顏色革命”向全世界推行他們的多黨競爭全國直選，致使一些照搬西方民主模式的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)滑坡，民不聊生，政局動(dòng)蕩，惡斗不斷，宗教極端勢力和恐怖主義勢力猖獗。就國內(nèi)來看，民主選舉中存在的賄選和候選人身份失真問題比較嚴(yán)重也比較普遍。特別是目前我國社會(huì)貧富差距過大，腐敗問題突出，社會(huì)分化嚴(yán)重，匆忙實(shí)行全國直選，勢必導(dǎo)致局面失控，甚至黨的執(zhí)政地位喪失。因此在發(fā)展民主問題上要堅(jiān)守定力，調(diào)整思路。西方國家那樣的選舉制度，一人一票選總統(tǒng)，不是我們的發(fā)展方向。這不是說，我們不需要發(fā)展選舉民主了，十八屆四中全會(huì)《決定》仍然強(qiáng)調(diào)“完善國家機(jī)構(gòu)組織法，完善選舉制度和工作機(jī)制”。而是說協(xié)商民主要走上前臺(tái)，成為發(fā)展人民民主的重點(diǎn)選擇。為了保證和支持人民當(dāng)家作主，就必須保障人民享有廣泛而持續(xù)的政治權(quán)利，使人民不僅有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，并且要避免投票后就進(jìn)入休眠期的形式主義問題。按照我國憲法規(guī)定，公民的基本政治權(quán)利主要是兩個(gè)方面：一是選舉權(quán)和被選舉權(quán)；二是言論、出版等方面的自由。前者涉及到選舉民主，后者涉及到協(xié)商民主。因此，發(fā)展人民民主，選舉民主和協(xié)商民主兩種形式都需要。事實(shí)上，協(xié)商民主與選舉民主（或票決民主）一般都不是獨(dú)立存在的，而是相互結(jié)合的，并且只有在結(jié)合中才能發(fā)揮其應(yīng)有的效力和作用?！兑庖姟芬沧⒁獾搅藚f(xié)商民主的局限性，即存在著“議而不決、決而不行”的可能性。

六、如何發(fā)揮各協(xié)商渠道的作用，構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系

社會(huì)主義協(xié)商民主體系是由若干協(xié)商渠道所構(gòu)成的。黨的十八大報(bào)告關(guān)于協(xié)商渠道的表述比較簡略，僅僅提“國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》補(bǔ)充上了“基層組織、社會(huì)組織”兩個(gè)渠道。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話，將協(xié)商渠道細(xì)化為中國共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類智庫等10個(gè)渠道?！兑庖姟吩诔浞治崭鞣揭庖姾屠碚摻缪芯砍晒幕A(chǔ)上，歸納出7個(gè)主要協(xié)商渠道，分別是政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。主要變化是把中國共產(chǎn)黨和民主黨派合并為“政黨協(xié)商”，把基層組織和企事業(yè)單位合并為“基層協(xié)商”，“各類智庫”雖然沒有列為協(xié)商渠道，但仍然指出“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。同時(shí)《意見》不再使用“行政協(xié)商”、“民主協(xié)商”、“社會(huì)協(xié)商”等較為模糊并且與協(xié)商渠道相交叉的概念。從構(gòu)建完善的協(xié)商民主體系來看，這些協(xié)商渠道都要發(fā)揮作用，缺一不可，但從各自的主要職能和開展協(xié)商活動(dòng)的發(fā)育成熟程度來看，又不能等量齊觀、齊頭并進(jìn)，必須有區(qū)別地對待。因此，《意見》將7個(gè)協(xié)商渠道區(qū)分為三類情況或者說“三個(gè)梯隊(duì)”：第一類是繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)的，有政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商；第二類是要積極開展的，有人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商；第三類是需要逐步探索的，有社會(huì)組織協(xié)商。這樣的區(qū)分既照顧到了全面，又突出了重點(diǎn)。

七、繼續(xù)加強(qiáng)政黨協(xié)商的創(chuàng)新性意義是什么

《意見》下發(fā)正值2005年5號文件10周年，明顯具有紀(jì)念的意義?！兑庖姟愤@一部分最大的創(chuàng)新是將中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商第一次明確地概括為“政黨協(xié)商”，并列為各協(xié)商渠道之首，以突出其重要性。提出“政黨協(xié)商”這一新概念旨在表明，我國是實(shí)行政黨政治的國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，8個(gè)民主黨派是參政黨，依照中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，在平等的基礎(chǔ)上開展協(xié)商，合作共事，以鞏固和發(fā)展和諧政黨關(guān)系。

《意見》提出的創(chuàng)新性舉措主要是三個(gè)方面：（一）規(guī)范政黨協(xié)商形式。2005年5號文件主要是明確協(xié)商的內(nèi)容，對于協(xié)商的主要形式只是簡單地提“協(xié)商會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等”。而《意見》則依據(jù)政黨協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將協(xié)商內(nèi)容與協(xié)商形式相結(jié)合，把協(xié)商的會(huì)議形式完善為四類，即就黨和國家重要方針政策、重大問題召開的專題協(xié)商座談會(huì)，就重要人事安排在醞釀階段召開人事協(xié)商座談會(huì)，就民主黨派的重要調(diào)研課題召開的協(xié)商座談會(huì)，以及根據(jù)工作需要召開的其他協(xié)商座談會(huì)，并相應(yīng)地規(guī)定了中共中央的主持人，體現(xiàn)了對政黨協(xié)商的高度重視。同時(shí)將中共中央負(fù)責(zé)同志與民主黨派中央負(fù)責(zé)同志約談形式，中共中央與民主黨派書面溝通協(xié)商形式也作為政黨協(xié)商形式，使之進(jìn)一步豐富。（二）完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。這是十八屆三中全會(huì)《決定》提出的重要舉措，俗稱“直通車”，《意見》將其規(guī)范為三種情況：一是集體性的，民主黨派中央每年以調(diào)研報(bào)告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。二是個(gè)人性的，民主黨派中央負(fù)責(zé)同志可以個(gè)人名義向中共中央和國務(wù)院直接反映情況、提出建議。三是配合性的，根據(jù)需要，經(jīng)統(tǒng)一安排邀請民主黨派中央負(fù)責(zé)同志參加中共中央政治局常委、委員開展的國內(nèi)考察調(diào)研以及重要外事活動(dòng)。（三）加強(qiáng)政黨協(xié)商保障機(jī)制建設(shè)。這是針對影響和制約民主黨派參加政黨協(xié)商、履行參政議政民主監(jiān)督職能存在的突出問題而提出來的。主要是三個(gè)機(jī)制：一是知情明政機(jī)制。知情才能出力，明政才能參政。因此，《意見》要求：有關(guān)部門定期提供相關(guān)材料，組織專題報(bào)告會(huì)，協(xié)助民主黨派優(yōu)化考察調(diào)研選題。二是聯(lián)系溝通機(jī)制。民主黨派的參政議政、民主監(jiān)督在很大程度上涉及政府和司法機(jī)關(guān)工作，因此，《意見》要求：加強(qiáng)政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)與民主黨派的聯(lián)系，視情況邀請民主黨派列席有關(guān)會(huì)議、參加專項(xiàng)調(diào)研和檢查督導(dǎo)工作。三是協(xié)商反饋機(jī)制。協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要從制度上保障協(xié)商成果落地。因此，《意見》提出：中共中央將協(xié)商意見交付有關(guān)部門辦理，有關(guān)部門及時(shí)反饋落實(shí)情況。民主黨派參加政黨協(xié)商，存在著本領(lǐng)恐慌、能力不足的突出問題。由于黨中央的高度重視，我國的政黨協(xié)商在中央層面一直開展得比較好，但在地方層面差異比較大，甚至不同程度上存在著不把民主黨當(dāng)作政黨來對待的傾向，因此，《意見》特別強(qiáng)調(diào)：各省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委要結(jié)合實(shí)際，對開展政黨協(xié)商作出具體安排。這對政黨協(xié)商在全國不同層級范圍內(nèi)深入開展起來具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

八、如何理解立法協(xié)商以及民主黨派和人民政協(xié)參與立法協(xié)商

“立法協(xié)商”是十八屆三中全會(huì)《決定》提出來的，要求“深入開展立法協(xié)商”。十八屆四中全會(huì)《決定》對立法協(xié)商進(jìn)行了展開表述：“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。”

在我國只有人大具有立法權(quán)，立法協(xié)商也必然是由人大主導(dǎo)的?！兑庖姟吩谌舜髤f(xié)商部分專門列出“深入開展立法工作中的協(xié)商”一條。展開來說，主要有五點(diǎn)：一是立法準(zhǔn)備階段的協(xié)商，“制定立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議”。二是立法起草階段的協(xié)商，“健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)與相關(guān)方面的溝通協(xié)商”。三是立法過程中的協(xié)商，“健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”。四是立法公開的協(xié)商，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制”。五是立法特殊情況的協(xié)商，“對于法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識(shí)基礎(chǔ)上再依法提請表決”。就人大的立法工作而言，關(guān)于立法協(xié)商這五個(gè)方面的規(guī)定是比較嚴(yán)密的，應(yīng)該予以肯定。

九、如何發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主建設(shè)中的地位和作用

過去普遍有這樣一種認(rèn)識(shí)，一談到協(xié)商民主，人們一般都會(huì)想到人民政協(xié)的協(xié)商。但按《意見》對協(xié)商渠道的排序，政協(xié)協(xié)商排在政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商之后，位居第四，并不突出。由此給人造成一種印象，似乎政協(xié)協(xié)商的地位弱化了。其實(shí)這是一種誤解，《意見》是按照我國現(xiàn)行政治組織架構(gòu)來對協(xié)商渠道進(jìn)行排序的，并不表明排后的協(xié)商渠道不重要。《意見》把政協(xié)協(xié)商列為繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)的三個(gè)協(xié)商渠道之一，并且把習(xí)近平總書記在慶祝政協(xié)65周年大會(huì)上提出的“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用”再次予以強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)了黨中央對人民政協(xié)和政協(xié)協(xié)商的高度重視。協(xié)商渠道有多種，但專門協(xié)商機(jī)構(gòu)只有一個(gè)，就是人民政協(xié)。這意味著人民政協(xié)要在發(fā)展協(xié)商民主中承擔(dān)著更重要的責(zé)任。

當(dāng)然，隨著協(xié)商民主在各協(xié)商渠道蓬勃開展起來，過去一些由人民政協(xié)所承擔(dān)的協(xié)商活動(dòng)可能主要由其他協(xié)商渠道來做，政協(xié)協(xié)商確有一個(gè)重新定位的問題。雖然所有協(xié)商民主活動(dòng)都涉及到共識(shí)、決策和利益問題，但按協(xié)商主要目的來劃分，協(xié)商活動(dòng)大致可劃分為三種類型的協(xié)商，即共識(shí)性協(xié)商、決策性協(xié)商、利益性協(xié)商。人民政協(xié)既非國家政權(quán)機(jī)關(guān)，亦非決策機(jī)構(gòu)和利益協(xié)調(diào)部門，其協(xié)商活動(dòng)雖然有益于科學(xué)民主決策、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，但主要目的是形成共識(shí)，即屬于共識(shí)性協(xié)商范疇。因此，《意見》首先明確政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容，“主要包括國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等?！?/p>

《意見》對政協(xié)協(xié)商的總要求是“進(jìn)一步完善”。具體來說，主要是三方面的工作：一是完善政協(xié)會(huì)議及其他協(xié)商形式。二是加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接。三是加強(qiáng)人民政協(xié)制度建設(shè)。雖然人民政協(xié)只是協(xié)商渠道之一，但作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，也需要與其他協(xié)商渠道有效銜接，積極參與或配合。《意見》在其他協(xié)商渠道中涉及到政協(xié)的主要有：一是政府協(xié)商，政府要加強(qiáng)與政協(xié)委員的溝通協(xié)商，完善政協(xié)提案辦理聯(lián)系機(jī)制。二是人民團(tuán)體協(xié)商，“政協(xié)要充分發(fā)揮人民團(tuán)體及界別委員的作用，積極組織人民團(tuán)體參與協(xié)商、視察、調(diào)研等活動(dòng)，密切各專門委員會(huì)和人民團(tuán)體的聯(lián)系”。另外，人民政協(xié)要進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化，探索新的社會(huì)組織等參加政協(xié)活動(dòng)的方法途徑。

十、如何加強(qiáng)和完善黨對協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

《意見》雖然最后用一部分專門講加強(qiáng)和完善黨對協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上通篇都強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)。“協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，是黨的十八屆三中全會(huì)作出的基本定性?！兑庖姟凡粌H開宗明義重申了這一定性，而且更為明確地提出了在加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)過程中堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線的具體要求，如把涉及群眾切身利益的實(shí)際問題作為協(xié)商民主的主要內(nèi)容，把更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)作為加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的基本原則之一，就人大協(xié)商提出密切代表同人民群眾聯(lián)系，就政府協(xié)商提出加強(qiáng)與群眾代表的溝通協(xié)商，就人民團(tuán)體協(xié)商提出圍繞做好新形勢下黨的群眾工作開展協(xié)商，就基層協(xié)商提出更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，就黨對協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)提出尊重群眾首創(chuàng)精神，等等。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的根本保證。協(xié)商民主有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，是黨中央在新的歷史條件下提出的新任務(wù)，涉及國家的各層級和社會(huì)的各方面，具有一定的探索性和創(chuàng)新性，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展。具體來說：一是思想上高度重視。各級黨委要把協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署和重要議事日程，對職責(zé)范圍內(nèi)各類協(xié)商民主活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署。二是制度上予以保障。建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方分工負(fù)責(zé)、公眾積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。按照民主集中制原則進(jìn)行協(xié)商，確保協(xié)商依法開展、有序進(jìn)行，防止出現(xiàn)議而不決、決而不行的現(xiàn)象。三是實(shí)踐上探索創(chuàng)新。協(xié)商民主建設(shè)是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商之外的其他方面協(xié)商都需要通過試驗(yàn)積累經(jīng)驗(yàn)開拓發(fā)展，因此各級黨委要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新。要注重協(xié)商的廣泛性，綜合運(yùn)用提案、會(huì)議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多種協(xié)商方式，避免協(xié)商形式單一，重新造成文山會(huì)海的形式主義問題。要尊重群眾首創(chuàng)精神，重視基層實(shí)踐創(chuàng)造，注重對協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉總結(jié)，樹立協(xié)商民主建設(shè)先進(jìn)典型，發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用。要加強(qiáng)協(xié)商民主理論研究，不斷豐富和發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主理論體系。

關(guān)于協(xié)商民主與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，還有兩個(gè)具體問題要解決。一是黨內(nèi)有沒有協(xié)商民主及其與社會(huì)協(xié)商的關(guān)系問題。協(xié)商民主的本意是商量著辦事，就此而言，黨內(nèi)也有協(xié)商。但為什么沒有將黨內(nèi)協(xié)商列為協(xié)商渠道呢？主要原因在于，協(xié)商民主是不同利益主體之間的協(xié)商，而中國共產(chǎn)黨不僅沒有自己的特殊利益，而且黨內(nèi)也不存在不同的利益主體，不可將黨內(nèi)協(xié)商與其他各種協(xié)商渠道相提并論。但這不妨礙我們將協(xié)商作為黨內(nèi)民主的重要方面，堅(jiān)持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，健全黨內(nèi)民主制度，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)和促進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展。二是進(jìn)一步細(xì)化各類協(xié)商的實(shí)施辦法并制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)問題。這次中央印發(fā)的《意見》，主要是發(fā)出加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的動(dòng)員令，所提要求還比較原則，下一步的工作是分類作出具體而詳細(xì)的規(guī)定，這樣，未來關(guān)于協(xié)商民主建設(shè)的制度才能更加成熟、更加定型。