高校國家助學金與政府收入分配公平問題研究

王煥清 劉建發(fā)

(湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410205)

一、問題的提出

黨的十八大報告指出公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求［1］。我們要在2020 年全面建成小康社會，取得中國特色社會主義事業(yè)新的勝利，必須牢牢把握好這一基本要求。必須加緊建立包括權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平等在內(nèi)的社會公平保障體系，努力營造一個公平的社會環(huán)境，保障廣大人民群眾平等參與、平等享受、平等發(fā)展的權(quán)利。黨的十八屆三中全會通過的關(guān)于全面深化改革的決定中也指出，要堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點［2］。這說明全面深化改革，就是要緊緊圍繞更好保障和改善民生來進行，緊緊圍繞促進社會公平正義來進行。政府收入分配制度改革也應(yīng)該以社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點，通過推進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及到全體民眾。教育公平是社會公平的一個重要組成部分，也是社會關(guān)注的熱點部位，如何解決好家庭經(jīng)濟困難學生的上學問題，政府也給予了高度重視，近些年來國家有關(guān)部門出臺了很多有關(guān)學生資助方面的政策措施，針對高校大學生建立了以國家獎助學金、國家助學貸款、學費補償貸款代償、新生入學資助、勤工助學、校內(nèi)獎助學金、困難補助、伙食補貼、學費減免等各項資助措施構(gòu)成的資助體系。就政府財政投入的高校國家助學金①而言，現(xiàn)在有20%以上的高校家庭經(jīng)濟困難學生②得到國家助學金資助。政府通過收入分配手段，為家庭經(jīng)濟困難大學生提供財政支持，可以為弱勢群體提供利益補償和公平競爭、向上發(fā)展的機會，改善他們的生存環(huán)境與狀態(tài)，消除社會性的不公平，平衡社會關(guān)系，能夠保障高等教育公平在每一個貧困大學生及所在家庭中得以體現(xiàn)。目前，作為資助高校家庭經(jīng)濟困難學生的國家助學金，對保障家庭經(jīng)濟困難學生接受高等教育的過程公平，并幫助他們順利完成學業(yè)的作用已經(jīng)非常明顯的體現(xiàn)出來。高校助學金制度已經(jīng)成為政府社會保障制度的一項重要內(nèi)容，是促進社會公平正義、營造公平的社會環(huán)境的重要制度保障。同時，由于資助對象來源于不同地區(qū)的貧困家庭，高校國家助學金也成為政府履行公共財政職能，推進政府收入分配公平、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重要手段。

二、高校國家助學金與政府收入分配公平的理論基礎(chǔ)

1、公共服務(wù)均等化理論

公共服務(wù)均等化是公共財政的基本目標之一，政府通過在基本公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、社保、住房等方面的制度性安排，為全體社會成員提供水平大致相當?shù)墓卜?wù)，并通過基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)，進一步縮小城鄉(xiāng)差距和社會成員之間的貧富差距，改善地區(qū)之間發(fā)展不均衡的狀況。高校貧困大學生中，既有來自農(nóng)村家庭的學生，也有來自城鎮(zhèn)家庭的學生，政府對貧困大學生發(fā)放助學金，雖然公共服務(wù)的提供對象是各個高校在讀的貧困大學生，但是生存環(huán)境得到改善的不僅是貧困大學生個人，還有貧困大學生所在的家庭，通過政府提供的助學金，貧困大學生所在家庭的收入水平和支付能力同樣會得到提高，同時也實現(xiàn)了政府公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的均等化服務(wù)目標。

2、教育公平理論

公平是我國社會主義核心價值觀的主要內(nèi)容之一。教育公平是社會主義核心價值觀在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是政府對教育資源進行合理配置的依據(jù)和原則。公平的教育就必須為每一個人提供相同的教育機會，這種機會不應(yīng)該受地域、家庭背景、經(jīng)濟狀況等外在因素的影響。我國的教育法規(guī)對所有公民的教育機會平等也有非常明確的規(guī)定③?？忌洗髮W一直被許多貧困家庭的孩子看成是改變命運的機會，國家應(yīng)該保障每一個家庭經(jīng)濟困難學生受教育的權(quán)利，如果一個大學生僅僅因為家庭的經(jīng)濟原因而輟學，這就違背教育公平的原則。實施高校國家助學金，政府對經(jīng)濟困難的大學生進行資助，通過緩解困難學生家庭在經(jīng)濟上的壓力，從而保障了每一個貧困大學生不會因為經(jīng)濟這一外在因素而失學，這就保證了教育的起點公平，保障了這一部分弱勢群體受教育的權(quán)利。所以要實施高校國家助學金，建立健全的國家資助體系，保證教育公平的實現(xiàn)。

3、人力資本投資理論

隨著科學技術(shù)的發(fā)展和社會生產(chǎn)率的提高，現(xiàn)代國家管理越來越依賴受過高等教育的高層次人才。根據(jù)人力資本理論，國家對高等教育的財政投入不僅能給個人帶來收益，也能產(chǎn)生巨大的社會效益。隨著學生及其家長以學費的形式分擔高等教育成本，并且這幾年一直呈上升的趨勢，高校貧困生一詞也隨之出現(xiàn)。許多家庭經(jīng)濟困難的學生因交不起學費而輟學，即使通過助學貸款而暫時不需考慮學費問題，許多家庭也因為無法支付學生的生活費及住宿費等而不得不放棄高等教育的入學機會。如果說一個大學生因家庭經(jīng)濟原因而輟學對于個人和家庭來說是一種不幸，那么對國家而言，則是人力資本上的一大損失。為減少此類現(xiàn)象的發(fā)生，國家必須加大對教育的投入，建立健全的大學生資助體系。國家對高校貧困大學生的資助，不僅有利于解決貧困大學生的經(jīng)濟困難問題，而且對這些學生的激勵使得他們更好的提升自我、全面發(fā)展，人力資本投資回報率會大大提升，就能為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)合格建設(shè)者和可靠接班人提供保證，具有巨大的社會經(jīng)濟效益。

三、政府收入分配公平性在高校國家助學金上的具體表現(xiàn)

1、由高校國家助學金發(fā)展過程中的變化分析政府收入分配在國家助學金政策著力點上的變化

建國后至1993 年這段時期，我國高等教育基本處于免費階段，全體或大部分學生能夠享受助學金。這段時期，高校學生在校學習期間是不用繳費的，即使是1989 年在收費政策上有所調(diào)整，也只是由學生繳納100 －300 元不等的雜費和住宿費。與之相適應(yīng)，在校大學生是可以享受助學金的。雖然中間出現(xiàn)一些政策上的調(diào)整和變化，如1955 年對學生資助范圍進行調(diào)整，人民助學金由全體發(fā)給改為部分發(fā)給;1964 年提高助學金標準，擴大受資助學生的比例［3］，1986 開始實行獎學金制度，但從總體上來看，在這段時間全體或大部分學生是能夠享受助學金的，發(fā)放助學金的目的是為了幫助大學生解決生活上的問題，但從助學金的性質(zhì)上看是帶有福利性和普惠性的。

1994 年我國高校收費政策出現(xiàn)重大變化，高等教育不再實行義務(wù)教育，高校學生實行繳費上學，高校通過收費進行成本補償。同時國家在資助政策上也進行了調(diào)整，不再面向全體或大部分學生發(fā)放助學金，而只對生活特別困難學生進行資助，并逐步明確國家助學金幫助家庭困難大學生解決生活費用上的困難問題，國家助學貸款解決學費和住宿費上的困難問題。

從高校國家助學金演變過程可以看出，在免費高等教育時期，高校國家助學金是面向全體或大部分學生發(fā)放的，是帶有福利性和普惠性的;而在高校繳費上學后，高校國家助學金只用于資助貧困大學生解決生活困難問題，助學金在性質(zhì)上出現(xiàn)了新的變化，由原來的福利性變?yōu)閷μ囟▽ο蟮纳罾щy補助。

2、高校國家助學金資助的貧困大學生群體的逐步擴大進一步體現(xiàn)了政府公共服務(wù)均等化目標

隨著我國高校學費制度的調(diào)整，結(jié)束免費上學，實行繳費上學之后，有在校大學生的家庭每年的費用開支就會增加一筆，而對于那些貧困家庭而言，學費加上生活費等各種費用就是一筆巨大的負擔，全面實行對高校困難家庭大學生的國家助學金制度，幫助他們解決好學習期間的生活費用問題，無論是對學生本人或?qū)W生所在家庭，還是對于整個社會來說都是具有正效應(yīng)的，也充分體現(xiàn)了政府在收入分配上的公平導向。

高校國家助學金對在校生的覆蓋率已由2005 年的3%提高到現(xiàn)在的20%以上，資助貧困大學生增長近7 倍。教育部2013 年學生資助發(fā)展報告統(tǒng)計顯示:2013 年，各類助學金共資助全國普通高校學生708.48 萬人，占在校生總?cè)藬?shù)的26.95%，比2012 年增加15.36 萬人。其中，資助東部地區(qū)高校學生224.2 萬人，占東部地區(qū)高校學生總數(shù)的21.96%;資助中部地區(qū)高校學生270.91 萬人，占中部地區(qū)高校學生總數(shù)的27.5%;資助西部地區(qū)高校學生213.37 萬人，占西部地區(qū)高校學生總數(shù)的34.25%［4］。高校國家助學金實現(xiàn)了它的資助功能，幫助家庭經(jīng)濟困難大學生解決了生活上的難題，保證了其正常的學習和生活。

政府通過實施國家助學金政策對貧困大學生給予生活上的資助，對于貧困大學生及其家庭而言，會提高他們的收入水平，同時由于貧困大學生是來自于不同地區(qū)的貧困家庭，雖然情況千差萬別，但都有一個共同特點就是貧困，在大學形成了一個相對集中的困難群體。政府通過國家助學金對這一特定群體提供生活上的資助，實質(zhì)上是通過大學這一載體將政府公共服務(wù)提供給了來源于不同地區(qū)的困難群體，實現(xiàn)政府公共服務(wù)均等化目標。

3、高校國家助學金資助標準的逐步提高進一步體現(xiàn)了政府收入分配更加注重公平的特點

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和居民整體生活水平的提升，政府教育財政投入經(jīng)費在不斷增加，國家資助保障水平也得到進一步提高，高校國家助學金的資助標準也在一步一步向上走。如2007 年國家將高校國家助學金的資助標準從平均每生每年1500 元增加到了每生每年2000 元，2010 年又將資助標準從平均每生每年2000 元增加到了每生每年3000 元。而且，高校國家助學金的資助金額也在不斷增長之中，教育部2013年學生資助發(fā)展報告統(tǒng)計顯示:2013 年，政府、高校及社會提供的資助總金額為574.11 億元，比2012 年增加26.28 億元，增幅4.80%。其中，助學金金額為168.16 億元，占資助總額29.29%，比2012 年增加8.50 億元，增幅5.32%［4］。隨著高校國家助學金資助標準和資助金額的不斷提升，在整個高校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系中，高校國家助學金已經(jīng)成為高校貧困大學生一項最重要的生活費用保障。同時，在高校國家助學金的資金保障方面，為進一步體現(xiàn)地區(qū)公平原則，中央與地方在所承擔的資助資金分配上，在考慮高校所在地區(qū)和生源地的情況的基礎(chǔ)上進行比例分擔，將全國分為東、中、西部三個地區(qū)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定不同地區(qū)的承擔比例④?？梢钥闯?，高校國家助學金政策制度的每一個調(diào)整和變化，都體現(xiàn)了政府收入分配更加注重公平的特點。

四、政府收入分配公平視角下高校國家助學金存在的問題及優(yōu)化路徑

1、政府收入分配公平視角下高校國家助學金存在的問題

(1)高校國家助學金的法律、法規(guī)不完善

建國以來，國家高度重視對高校學生的資助工作，相關(guān)部門也出臺了很多有關(guān)助學工作的制度文件，特別是2007 年國務(wù)院對高校助學工作出臺相關(guān)文件之后，我國對高校家庭經(jīng)濟困難學生的資助政策逐步得到完善，如在國家勵志獎學金、國家助學貸款、勤工助學、學費減免等多方面都有相應(yīng)的制度配套，可以說形成了一個資助高校家庭經(jīng)濟困難學生的比較完整的政策體系。但從目前情況來看，對高校國家助學金的規(guī)范還停留在規(guī)章制度層面，還沒有上升到法律層面上來，針對高校國家助學金的專門性法律還是個空白。雖然對高校國家助學金的制度規(guī)定有國務(wù)院層面的，也有部委和地方政府層面的，甚至還有各個高校層面的，但由于缺乏剛性的全國性專門高校國家助學金法律，我國高校國家助學金面臨著許多不容忽視的問題，如中央與地方、教育行政主管部門與高校之間如何進行職責劃分、地區(qū)與地區(qū)之間如何均衡、資助標準和條件如何把握、出現(xiàn)問題后如何承擔法律責任等都還存在較大分歧和差別。在全面深化改革和全面依法治國的今天，為了使高校國家助學金各項工作進一步規(guī)范化，亟待有一個全國性高校國家助學金專門法律文件。

(2)高校國家助學金資助標準偏低，資助作用有限

財政部、教育部在2010 年對高校國家助學金資助標準進行調(diào)整，將平均資助標準由每生每年2000 元上調(diào)至每生每年3000 元，資助所需資金仍然由中央財政和地方財政按原定比例分擔④［5］。由此，現(xiàn)在高校國家助學金的平均資助標準為每生每年3000 元;資助層次分為三個等級，一等4000 元，二等3000 元，三等2000 元。對于這樣的資助標準，筆者認為當前的國家助學金資助標準偏低。按照每月最低的生活標準400 元來算，其高校國家助學金一等才剛剛可以滿足其生活費的需要，這里并不包括學習、交友、通訊等基本費用，而二等和三等就還不夠其基本的伙食支出了。特別由于近幾年來物價不斷上漲，這樣的高校國家助學金資助標準己經(jīng)不能滿足目前貧困大學生每月的生活費用了。由于資助標準的設(shè)定偏低，所以高校國家助學金發(fā)揮的作用還遠遠不夠。

2、政府收入分配公平視角下高校國家助學金的優(yōu)化路徑

(1)完善制度立法，建立高校國家助學金制度法律體系

依法治國是黨的十五大確定的基本方略，九屆人大二次會議把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進了憲法，黨的十八大又提出“全面推進依法治國”的奮斗目標［1］，黨的十八屆四中全會又對全面推進依法治國若干重大問題進行了專門研究，并明確提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系。全面依法治國基本方略的確定與實施，也要求我國高校國家助學金領(lǐng)域加強法制建設(shè)，全面實行依法治“助”。加強高校國家助學金立法，運用法律手段保障高校助學金，是依法治“助”的必然要求，也是依法治國應(yīng)有之義?？梢姡獙崿F(xiàn)高校國家助學金制度的法治化，首先要做的就是制定出良好的法律，以便有法可依。我國現(xiàn)行高校國家助學金制度的發(fā)展，基本上是有賴于有關(guān)部門的文件通知，或是有關(guān)領(lǐng)導人在特定場合的講話要求。這種情況的存在表明我國的高校助學金制度建設(shè)顯然是處于政策的探索發(fā)展階段，進一步規(guī)范完善其法制建設(shè)，是十分必要的。同時，通過將高校國家助學金方面的相關(guān)制度上升為法律，也可以進一步推進高等教育的法治建設(shè)。在做好立法工作的基礎(chǔ)上，還要做好國家助學金法律政策實施的監(jiān)督檢查工作，建立明確的制度執(zhí)行監(jiān)管措施。在我國，目前只有高校國家助學金制度通過財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的文件來進行規(guī)范和監(jiān)管。因此，目前在高校對于助學金的申請、評審，助學金的發(fā)放，高校國家助學金的監(jiān)督和檢查等事項能夠并且應(yīng)當作出統(tǒng)一的規(guī)定，只有這樣才能保證大學生在維護自己合法權(quán)益時有法可依。特別是隨著社會發(fā)展和改革的進一步深化，新現(xiàn)象、新問題不斷出現(xiàn)，需要進行修改和補充，建議在認真總結(jié)現(xiàn)行資助體系的基礎(chǔ)上，制定《高校國家助學金法》，制定完備的高校國家助學金法律體系，用法律制約和規(guī)范高校助學金行為。

(2)政府加大教育財政投入，適當提高資助標準，擴大學生資助面

政府要加大教育財政投入。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 －2020 年)提出，提高國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012 年達到4%的標準。教育經(jīng)費占GDP 的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%［6］。我國把這個比例定為4%，雖然在2012 年已經(jīng)達到4%的目標，但是這一目標只是達到欠發(fā)達國家的水平，這與我國的國際地位極不相稱。教育財政投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財政的重要職能。同時，國家通過制定明確的財政支持教育發(fā)展目標和公共教育經(jīng)費年增長指標，編制統(tǒng)一的預(yù)算科目，強力推行，完善高等教育經(jīng)費預(yù)算管理制度，以此來保證高校充足的運營經(jīng)費，這當然也包含高校國家助學金投入資金，確保高校國家助學金經(jīng)費充足。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展及物價水平的快速上漲，對貧困大學生的資助標準也應(yīng)相對提高，建議由原來每生每年平均資助標準3000 元增加到每生每年平均資助標準3500 元，以確保貧困大學生能夠正常地學習和生活。根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際，進一步擴大經(jīng)濟困難的大學生資助面，建議高校國家助學金對在校生的覆蓋率由20%擴大到25%，資助等次由三個等級變?yōu)樗牡葌€級，每一等資助標準可以依次調(diào)整為5000 元、4000 元、3000 元、2000 元，讓更多的貧困大學生受益，這也是政府收入分配公平的客觀要求。

【注 釋】

①高校國家助學金是指由中央和地方政府共同出資設(shè)立，主要資助家庭經(jīng)濟困難的全日制普通高校本?？?含高職、第二學士學位)在校學生的生活費用開支。

②教育部全國學生資助管理中心對家庭經(jīng)濟困難學生的定義是指學生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校學習期間學習和基本生活費用的學生。

③《中華人民共和國教育法》第九條的規(guī)定是:公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。

④國務(wù)院《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》 (國發(fā)［2007］13 號)中，對中央和地方高校國家助學金的分擔比例的標準是:對于西部地區(qū)，不分生源，中央與地方分擔比例為8∶2;對于中部地區(qū)，生源為西部地區(qū)的，中央與地方分擔比例為8∶2，生源為其他地區(qū)的，中央與地方分擔比例為6∶4;對于東部地區(qū)，生源為西部地區(qū)和中部地區(qū)的，中央與地方分擔比例分別為8∶2 和6∶4，生源為東部地區(qū)的，中央與地方分擔比例根據(jù)財力及生源狀況等因素分省確定。

［1］ 編寫組. 十八大報告輔導讀本［M］. 北京:人民出版社，2012:1 －58.

［2］ 中共中央. 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］. 北京:人民出版社，2013:3 －4.

［3］ 張建奇. “免學費加人民助學金”政策的形成、實施及其作用和影響［J］. 清華大學教育研究，2002，(4):33 －38.

［4］ 教育部網(wǎng).2013 年中國學生資助發(fā)展報告［EB/OL］. http://csa. cee. edu. cn/tongzhigonggao/20140827/2059. html，2014 －08 －27.

［5］ 宗 禾. 聚焦財政助學［N］. 中國財經(jīng)報，2010 －09 －28(4).

［6］ 張 斌. 淺析我國人力資本投資中的教育投資［J］. 長春工程學院學報(社會科學版)，2005，(2):41 －44.