基于長期歷史變遷的中國國家治理模式研究

馬蔡琛

(南開大學 經(jīng)濟學院，天津 300071)

就國家治理而言，自秦漢以來的兩千年中，我們始終在探索著一個極具國情色彩的命題，那就是“單一制大國”的國家治理模式。這應(yīng)該是一個只有中國才會面對的嚴肅話題，西方文明中并無類似之困擾。作為現(xiàn)代西方文明策源地的歐洲諸國，不僅沒有相關(guān)經(jīng)驗可供借鑒;依據(jù)存在決定意識的邏輯，甚至在其思維范式中，很可能就從未考慮過“大國治理”之類的問題。這也是現(xiàn)時的中國，緣何建立現(xiàn)代國家治理體系，需要從歷史演進和文化傳統(tǒng)中尋找啟迪的原因所在。

蓋因在中國這樣的單一制大國，其國家治理之道更需要從長期歷史演進中去尋找啟迪。當我們較之古人多了這兩千多年歷史經(jīng)驗的時候，從“大歷史” (macro －h(huán)istory)的視角反觀之，可以發(fā)現(xiàn)這種社會政治經(jīng)濟秩序的重構(gòu)，每隔200 年左右重組一次，形成了中國王朝興衰的治亂循環(huán)。從這個意義上講，單一制大國的國家治理模式問題是一個困擾了兩千年的常話常新的命題。

一、從“中國式烹飪”說開去:強資源約束下的制度安排

隨著霧霾問題的日益嚴重，“中國式烹飪”是否為“元兇”之一，成為一個頗為有趣的話題。2013 年10 月，有關(guān)部門對廣大市民提出殷切期望， “城市大了之后，中國人習慣的烹飪，對PM2.5 的貢獻也不小，希望市民配合做好清潔空氣的工作”［1］。當下的各種所謂“中國式”的話題中，中國式烹飪方式的緣起，也確實具有某些國情特征的色彩。

據(jù)許倬云先生考證，漢語詞匯中，蒸煮烤炙等諸種烹飪方法，均系古已有之。其中有一個“煼”字，可能就是今天的“炒”字，當系包括大火急炒的烹飪方式。如果這一假設(shè)成立，則最具中國特色的烹飪方式，很可能已見于漢代［2］。就考古佐證而言，漢代的鍋具，盡管仍顯厚重，但已有越來越薄小的趨勢，估計就是為了配合“炒”菜的方法，以迅速提高鍋的溫度。究其原因，這種先行將食物切割細小，然后用急火烹調(diào)的“中國式烹飪”方式，很可能是出于節(jié)省燃料的考慮。

這種可能性至少可以從兩個維度得到支撐。第一，與歐洲文明除了耕地還有林地、牧地的情形不同，中國古代因“人稠地窄”之故，幾乎除了住宅用地，其余均作為耕地(中國鄉(xiāng)村房舍緊密相連的緊促式布局，不像歐美諸國呈分散式布局，應(yīng)與節(jié)約耕地有關(guān))。以“柴火”為主要燃料的時代，中國之燃料緊張程度應(yīng)該更為顯著。第二，中國古代之城市化較為發(fā)達，距離生產(chǎn)樹木的燃料來源地頗遠。古代文學作品中，經(jīng)常出現(xiàn)以“柴”作為商品、以“樵夫”作為職業(yè)的情形。直至近代開埠以來，“地當九河要津”的天津，其市民仍有到水鋪買開水的習慣。原因在于，人們?nèi)兆舆^得節(jié)省，常習慣在做飯前才點爐子，較少單純燒開水費爐火。早晨洗漱去買溫水，家里待客沏茶或午餐、晚飯前后，才去打壺開水［3］?？梢?，燃料約束在中國古代乃至近代，是確實存在的。

從“中國式烹飪”的故事可以發(fā)現(xiàn)，不僅是燃料約束， “強資源約束”大體構(gòu)成了中國社會經(jīng)濟制度變遷的一個重要變量。生產(chǎn)力發(fā)展緩慢的條件下，因“人稠地窄”之局限，在諸種正式制度安排及風俗習慣的形成中，需要充分考慮人均資源占有量相對較低的資源約束條件。這也是近代歐美諸國，在人均資源極度豐富情形下，所形成的三權(quán)分立、聯(lián)邦制、兩黨輪替等社會制度，從根本上就與中國國情“水土不服”的主要原因之一(美國的誤區(qū)在于，將這種僅適用于美國本土的制度安排，誤以為是全球普適價值，且不遺余力地加以輸出;就其效果而言，大凡引入美國所謂的“民主自由”制度之國家，后來基本上都陷于困境之中)。資源約束條件上的差異，是中國國家治理現(xiàn)代化過程中，需要給予充分重視的命題。

歐美制度的優(yōu)劣所在，或許還存有爭議，但其總體構(gòu)架之不適于中國，則是自戊戌變法以來，中國近代社會改革者逐漸認識到的一個道理?；蛟S正是因為這個緣故，最終促使他們在社會變革路徑的選擇上，更多取法于東洋。就社會經(jīng)濟秩序設(shè)計的可參考性而言，日本在資源匱乏條件下的諸種制度設(shè)計與移植改良，或許更多可供借鑒之處。

二、社會變革的“三十年假說”

萬物恒流，無物常駐。凡事窮則變，變則通，通則久。就長期趨勢而言，社會運行的轉(zhuǎn)型期不應(yīng)是一個常態(tài)的現(xiàn)象。也就是說，變革的目的是為了“通”、為了“久”、為了“長治久安”。從這個意義上講，任何一場社會變革、任何一種經(jīng)濟體制改革、任何一段社會轉(zhuǎn)型期，終歸有基本上大功告成之日。為了考察歷代經(jīng)濟社會變革的時間跨度，筆者歸納了一些古今中外重要改革的起止時間，如表1 所示。

表1 歷代主要經(jīng)濟社會變革的時間跨度表

由此可見，三十年很可能是社會變革成敗的一個重要分水嶺。其緣何呈現(xiàn)此種規(guī)律性之分布，大致有這樣幾個原因:

1、穩(wěn)定預(yù)期的形成

大凡一個社會轉(zhuǎn)型期，各群體既有之利益格局，勢必會有所變化，而對于未來穩(wěn)定預(yù)期的盡快形成，將有助于改革的成功。商鞅變法中轅門立木的故事，就是為了穩(wěn)定預(yù)期。如果社會轉(zhuǎn)型期過長，甚至達到50 －60 年的時間跨度，則涉及大約兩代至三代人的世界觀形成，均處于社會轉(zhuǎn)型的非穩(wěn)態(tài)階段，這自然不利于穩(wěn)定預(yù)期的形成。

2、支撐人才的生命周期

任何改革都需要得力的人才支撐，才可能取得成功。中國自恢復(fù)高考制度以來，至今已三十余年，當年恢復(fù)高考制度后最初的“七七”、“七八”等幾屆大學生，也就是所謂“五零后”，自改革啟動之初，就是中堅力量。目前這批人大多已年過五十(有些已然年過六十)。這些人可以為改革做出重要貢獻的時間段，大體以十年為期望值，還是較為現(xiàn)實的。這一代人的主要作用在于掌舵。而所謂的“六零后”、“七零后”一代，目前大多方當壯年，這是“最后一代使用過糧票的人”，也就是尚知還有世事艱難之日。這一代人的主要作用在于劃槳。再往后的“八零后”、“九零后”則進入獨生子女一代，恰如古人所云“生于憂患，死于安樂”，已然甚難作為改革推進的主力軍，但可以待改革大廈主體竣工后，負責其內(nèi)部裝修的具體工作。這一代人的生活精致，做這種細致的裝修工作，較前兩代人更為擅長。因而，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出， “到二0 二0 年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”［4］這也暗含了基于人力資源周期變化的考慮。

3、外部環(huán)境的戰(zhàn)略機遇期

任何改革都需要較為有利之國際環(huán)境，而外部環(huán)境是不斷變化的，其不可掌控因素較多。在相對較短時間內(nèi)完成改革的主體工程，有利于在國際環(huán)境由“常量”轉(zhuǎn)化為“變量”之前(而不是之后)，把握住改革的戰(zhàn)略機遇期。

對于日本的明治維新和中國的戊戌變法，導(dǎo)致二者成敗得失的因素當然是多方面的，但國際環(huán)境的變化同樣值得注意。明治維新之際的19 世紀60 年代，英國是世界頭等強國，但美國尚有南北矛盾有待解決，德國、意大利尚未完成國家統(tǒng)一。這一時期的資本主義各國忙于國內(nèi)矛盾，以及與英國的競爭，客觀上削弱了對日本的控制力。而當時的中國，盡管維新思潮初現(xiàn)端倪，但未能充分利用這一有利的改革時間窗口。待到30 年后的戊戌變法時代，資本主義已然發(fā)展至帝國主義階段，他們相互之間“利益均沾”而瓜分中國的政策取得了一致，中國變法自強的外部環(huán)境更為不利［5］。故而有效利用改革的“國際環(huán)境窗口期”是十分重要的。

按照通常的算法，中國的經(jīng)濟體制改革是從1978 年算起的，但需要注意的是，我們采用了漸進式的改革路徑，故而前半程的改革更多預(yù)熱的性質(zhì)，改革的實質(zhì)性推進更多地體現(xiàn)在后半程。1992 年提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這是一個偉大的轉(zhuǎn)折。1992 年的重大理論突破，有力推動了我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，國家面貌發(fā)生了歷史性變化。從這個意義上講，中國市場化導(dǎo)向的改革，從1992 年算起是不無道理的。1992 年至2020 年的大體三十年時間跨度內(nèi)，完成這一偉大的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，是一件非常值得期待的事情。

三、治理中心與經(jīng)濟重心相背離的千年格局

1、治理中心的東移

中國兩千多年來的政府治理中心，大體呈現(xiàn)從西向東不斷移動的過程，而經(jīng)濟中心則呈現(xiàn)逐步南遷之勢。自秦始皇統(tǒng)一中國定都咸陽以來，秦漢以至隋唐的大約1000 年間，除東漢以及偏安南方的政權(quán)之外，均定都長安(今陜西西安一帶)。然而，自北宋定都汴梁(今河南開封)以后，治理中心轉(zhuǎn)至中原地區(qū)，關(guān)中地區(qū)此后再也沒有成為國家的治理中心。后面的1000 年中，大多數(shù)朝代的治理中心進一步東移，自元朝以來均定都北京。

治理中心東移(后來略呈北上之勢)的原因，在于秦漢時代，政府治理中心在“關(guān)西”(也就是函谷關(guān)以西的關(guān)中地區(qū))，經(jīng)濟發(fā)展重心在“關(guān)東”。關(guān)中地區(qū)因四面均有險峻關(guān)口可以有效防守，故建立統(tǒng)一國家后，出于國家安全考慮，西安均成為政府治理中心的首選方案。然而，關(guān)中地區(qū)面積有限，險峻關(guān)口又容易因封鎖而自閉，故需要“山東地區(qū)”的糧食供應(yīng)①，才能維持。而山東地區(qū)一旦出現(xiàn)動亂，就將直接影響王朝的穩(wěn)定。隋朝的時候，還曾出現(xiàn)因關(guān)中缺糧，皇帝帶領(lǐng)百官跑到今天河南一帶來找糧食吃的事情。因此，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口的密集，關(guān)中地區(qū)的狹促局面，已然不能承擔治理中心的使命，故而將治理中心東移，就成為必然之舉。當然，東移也不能一下子移動很遠，于是就從關(guān)中地區(qū)轉(zhuǎn)至了中原地區(qū)。

然而，一旦離開關(guān)中天險的屏蔽，在中原地區(qū)建立治理中心，則面臨著無險可守的局面。尤其是燕云十六州割讓給契丹以后，導(dǎo)致中國北方的門戶洞開，國防線從長城一線后退至黃河一線。這種情況下，一旦北方游牧帝國南侵，中原王朝的統(tǒng)治者連逃跑的機會都沒有，就直接演變?yōu)椤熬缚抵異u”了。出于國防安全的角度，元、明、清三代又不得不將治理中心北進前出到長城一線，開創(chuàng)了近800 多年定都北京的格局。

2、經(jīng)濟重心的南遷

政府治理中心不斷東移的同時，中國的經(jīng)濟重心則呈現(xiàn)南遷的態(tài)勢。自東漢末年以來，北方戰(zhàn)亂頻繁，大量人口南遷，帶來了先進的生產(chǎn)技術(shù)和充足的勞動人口，三國、東晉等歷朝不斷加大江南開發(fā)的力度。到了隋唐時，歷經(jīng)三國、東晉、南朝等長達數(shù)百年的江南開發(fā)，南方地區(qū)在農(nóng)業(yè)和家庭手工業(yè)上，已然居于支柱地位。根據(jù)安格斯·麥迪遜的研究，在8 世紀時，3/4 的人口居住在中國北部，其主要農(nóng)作物是小麥和谷子;到13 世紀末，3/4 的人口居住在長江以南，以種植水稻為主［6］。

歷史上，中國的國家統(tǒng)一路線，基本上是“從北向南”統(tǒng)一的，這是人口和地理環(huán)境使然。如果我們將秦漢以來的兩千年，以宋代初期為界，劃分為兩個千年的話，大致呈現(xiàn)出如下的變化規(guī)律:前1000 年中，大凡歷史上的北伐之舉(如諸葛亮、桓溫的北伐)，受到氣候的影響，頓兵于堅城之下，往往拖延數(shù)月，待天氣轉(zhuǎn)冷，糧食衣物供給不暢，自然不得不退回南方。這在生產(chǎn)力較為落后的古代，是非常重要的約束條件。此外，北方平原地區(qū)相對容易統(tǒng)一，導(dǎo)致人口數(shù)量多，統(tǒng)一政權(quán)力量大，容易消滅南方政權(quán)。后1000 年中，這種格局已然開始變化。例如，元末農(nóng)民起義，朱元璋等人竟然能夠打通自南向北的國家統(tǒng)一路線;清末的太平天國運動占據(jù)了東南繁華之地，清朝統(tǒng)治者圍困南京多年，竟無可奈何;辛亥革命首先在南方爆發(fā)以及北伐的成功，也是這個道理。因為南方已成為人口最稠密的地區(qū)，成為了中國的經(jīng)濟中心和國家錢糧基地，足以克服地理氣候的約束，而能夠成功實現(xiàn)北伐。

經(jīng)歷了這一番變動，后1000 年中的大多數(shù)時候，中國都呈現(xiàn)經(jīng)濟重心在南方，而國家治理中心居于經(jīng)濟相對落后的北方，這樣一種看似“古怪”的格局分布。當然，南北互補的相互依存是有其實際意義的，北方作為抵御外患的前沿，南方作為兵馬錢糧的基地。但是，從經(jīng)濟學的觀點看，這種治理中心與經(jīng)濟重心相背離的格局，其交易成本是非常之大的。后來的元、明、清三代之所以能夠定都北京，主要是靠了京杭大運河的漕糧支持。這不僅包括糧食等物產(chǎn)的直接運輸成本，相關(guān)間接成本更為可觀。如中國北方多干旱，靠人工運河完成大量物產(chǎn)的運輸，是相當困難的，以至于在極端的情況下，甚至規(guī)定，在漕糧尚未經(jīng)運河北上之前，華北地區(qū)不得使用運河水灌溉。

3、治理中心與經(jīng)濟重心分離的“人為設(shè)計假說”

筆者認為，這種“以弱馭強”的治理中心與經(jīng)濟重心分離的治理模式，恰恰是歷朝統(tǒng)治者殫精竭慮才設(shè)計出的、維系國家整體化的“不二法門”。當時的格局下，歷經(jīng)多個朝代偏安江南的積累，南方地區(qū)已然具備了可以脫離北方長達數(shù)百年之久，且能夠完全自給自足的實力。而北方一旦沒有了南方的經(jīng)濟支持，則北有草原游牧民族的威脅，南有江南獨立經(jīng)濟體的阻斷，北方的漢族政權(quán)是難以長期維系的。

但是，中國的政府治理中心卻不可長期置于南方(如南宋的杭州、明初的南京等)，這將面臨國家分裂乃至覆亡的威脅。一旦政府治理中心南移至江南地區(qū)，則北方地區(qū)就很容易被邊緣化。因為北方的經(jīng)濟發(fā)展不如南方，在相當程度上需要南方的供給(其實這也和北方地區(qū)戰(zhàn)亂較多有關(guān))，而抵御草原游牧帝國的國防支出壓力又很大。北方整體上之于南方而言，很有些“包袱”的味道。當來自蒙古草原的游牧帝國入侵黃河流域的時候，很可能在是否抵抗問題上，南方偏安政權(quán)都難以達成一致。歷來偏安江南的朝廷大多不愿意北伐，也不完全是統(tǒng)治者的茍且心理，很重要的一個原因可能就在于，江南地區(qū)的微觀經(jīng)濟個體，對于恢復(fù)黃河流域治理權(quán)的各種努力，往往持反對意見。因為他們不愿承擔因北伐而導(dǎo)致的賦稅增加和人員傷亡。直到近現(xiàn)代以來，來自東南富庶地區(qū)的歷史研究者，在其論著中也時而認為，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)脫離中央政權(quán)獨立的情況下，原來被迫上交的巨額賦稅就可能留在本地，人民負擔有所減輕;閉塞、保守的農(nóng)民對統(tǒng)一并無熱情，為減輕徭役負擔，更加歡迎地方割據(jù)［7］。

然而，一個國家的治理終歸需要從長治久安的視角來加以謀劃。從長遠意義上看，大凡失去北方地區(qū)而偏安江南的治理體，欲實現(xiàn)與北方游牧帝國的抗衡，必須同時控制淮河地區(qū)，以兩個地區(qū)的合力，才有可能維持均勢。所謂“守江必守淮”，這是直到解放戰(zhàn)爭年代，仍為兵家重視的軍事地理原則。冷兵器時代，騎兵就相當于現(xiàn)在的坦克裝甲部隊，屬于國防致勝的重要軍事力量。但中國南方自古不產(chǎn)良馬，北方的戰(zhàn)馬大多是從蒙古或西域進口的，且據(jù)說因水草的緣故，大宛良馬在中原繁殖幾代就退化了，這就需要不斷進口。因此，一旦失去了北方的“裝甲部隊”生產(chǎn)基地，南方也就很難以江淮之力而抗衡中原勁旅。從這個意義上講，中國歷來大多是由北方統(tǒng)一南方，也是有其內(nèi)在必然性的。一個國家的治理中心，是不能偏安江南半壁的。

其歷史邏輯大約是這樣的一個線索:如果以南方作為政府治理中心，盡管實現(xiàn)了治理中心與經(jīng)濟重心的合二為一，可以節(jié)約交易成本;但是，在南方經(jīng)濟重心的眼中，因北方地區(qū)變成了需要不斷輸血的“包袱”，在游牧帝國的南侵中，南方偏安政權(quán)出于經(jīng)濟人的理性選擇，很容易出于“甩包袱”的動機而放棄北方，而轉(zhuǎn)化為南北對峙的南北朝格局;進一步推論，因偏安政權(quán)缺乏軍事抵抗力(主要是缺乏騎兵等裝甲部隊以及地形氣候原因)，最終難免會被游牧帝國消滅;又因南方經(jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)，總體上優(yōu)于北方，故在北方游牧帝國南侵的過程中，在江南地區(qū)往往會形成較為強烈的抵抗，最終演化為對江南地區(qū)經(jīng)濟社會的毀滅性打擊。

綜上所述，治理中心從北方轉(zhuǎn)移到南方，是不可行的，而居于關(guān)中地區(qū)則過于局促，難以滿足治理中心人口聚集的資源需求。因此，治理中心的自西向東移動，人為地導(dǎo)致政府治理中心與經(jīng)濟發(fā)展重心相互分離，是“兩害相權(quán)取其輕”的無奈選擇。

4、治理中心與經(jīng)濟重心長期背離的反思

(1)人為降低南方發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展效率，縮小南北差距

大抵“以弱馭強”的格局，為了有效實現(xiàn)弱者對強者的控制，大多會采用降低效率的方式。就具體方式而言，或者采用種族歧視的方式，例如元朝將漢族分為漢人和南人;或者采用武力鎮(zhèn)壓的方式，如清初的揚州十日、嘉定三屠等悲慘事件;或者采用加大經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅收負擔的方式，例如有明一代對江南部分地區(qū)的賦稅尤重(一個詭異的說法是，因江南部分州府，當年支持張士誠而反對朱元璋);或者大興文字獄而鉗制人們的思想(清代長達100年的殘酷文字獄等白色恐怖，也更多集中于江南)。

這種格局遷延數(shù)百年之久，存在一定的歷史慣性，面對各種發(fā)展效率不同之局部，在各種基于均等化目標的制度設(shè)計中，往往容易陷入“降效減速”而實現(xiàn)均等化的路徑，這是需要警惕的。

(2)東部和西部的經(jīng)濟發(fā)展差距，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的長期主要矛盾

以弱馭強的格局下，由于統(tǒng)治者會盡力設(shè)法溝通南北(甚至會采用降低效率的刻意安排)，故而南北差距盡管顯著，但總體上仍處于尚可接受的區(qū)間。這種格局演化到當代，盡管南北經(jīng)濟發(fā)展仍有差距，但已然逐步形成各具擅長的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，北方成為現(xiàn)代工業(yè)的資源中心，南方則更具服務(wù)和貿(mào)易中心的特點。

然而，政府治理中心東移后，統(tǒng)治者也就無暇西顧，西部地區(qū)既遠離經(jīng)濟重心區(qū)域，也不再是政府治理中心，其邊緣化色彩在近千年來日趨突出。黃仁宇在其《中國大歷史》中所提出的“15 英寸等降雨線”和近代的胡煥庸線，作為自東北而西南走向的分界線，在第二個千年之內(nèi)更加明顯。胡煥庸線東南側(cè)是人口主要的聚集地，經(jīng)過大半個世紀，人口分布依然符合胡煥庸線的規(guī)律。1935 年，36%的國土承載了96%的人口，2000 年43.18%的國土承載了93.77%的人口。

因此，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的長期主要矛盾，突顯為東西部的經(jīng)濟發(fā)展差距問題。建國初期的“三線建設(shè)”，盡管有國防安全的考慮，客觀上發(fā)揮了促進西北、西南地區(qū)發(fā)展的效果。20 世紀90 年代以來，提出的西部開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略，當前全面深化改革的“一帶一路”戰(zhàn)略，均有效提升了中西部發(fā)展在中國經(jīng)濟總體布局中的地位，這將有助于破解中西部與東部之間均衡發(fā)展的千年難題。

(3)在地方分權(quán)與藩鎮(zhèn)稱雄之間的取舍上，需要持審慎客觀的態(tài)度

早在近百年前的20 世紀20 年代，中國的歷史研究者就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，兩千年來的國家治理中，存在著這樣一種規(guī)律:自漢至唐，和從宋到清，其間的歷史，有一個很大的不同之處。那就是，“從漢到唐，中國是征服異族的，從宋到清，中國是給異族征服的”;“中國前此，不曾以一個國家的形式，和別一個國家相接觸而失敗?！保?］

近代中國文化史的研究認為，中國的古代社會，發(fā)展到公元8 世紀中葉“安史之亂”前夜，也就是所謂盛唐時代，已經(jīng)到達了自身上行階段的最高點，往后便是下行階段了［9］。唐朝的中央與地方分權(quán)過度，是導(dǎo)致安史之亂的重要原因。這兩千年間，關(guān)于地方分權(quán)適度性問題的考察，直至今日也仍然值得深思。

近世以來，隨著地方分權(quán)理論的興起，有一種頗難加以判別的理論，又開始抬頭，“唐朝有藩鎮(zhèn)，所以兵強;宋朝削除藩鎮(zhèn)，國內(nèi)雖然治安，然而兵就弱了，就有遼金元之禍?！闭鐓嗡济阆壬?，這句話全是謬誤了的［8］。其實，第二個千年中，外族入侵之所以成功，主要是因為治理中心為靠近經(jīng)濟重心而東移，導(dǎo)致在軍事地理上無險可守(如宋代)，或者過于緊鄰國防前線的緣故(如明代)。

同樣需要注意的是，第二個千年中，化解藩鎮(zhèn)割據(jù)危局的措施，也未必主要依靠財政上的中央集權(quán)。因為在生產(chǎn)力水平較為低下的古代社會，小農(nóng)經(jīng)濟的散沙性、均質(zhì)性，決定了其能夠承擔的稅賦水平上限，是相對較低的。這些稅收收入在滿足地方行政管理支出需求之后，能夠供中央集權(quán)的財政收入上限，其實也是不高的。只有在近代工業(yè)革命以后，建立了基于工業(yè)化的財政收入汲取機制，才具備了財政上實行中央集權(quán)的可能。

其實，歷代治理者為了化解藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面，主要采用了重文抑武、逐步廢除與君權(quán)制衡的相權(quán)等權(quán)力制衡機制設(shè)計。筆者認為，其中最為有效的方式，還是將要分析的“統(tǒng)縣政區(qū)”這一典型的低效率治理架構(gòu)的創(chuàng)設(shè)［10］。也就是說，自宋代以來，在省與縣之間，增加一個“統(tǒng)縣政區(qū)”的層級(大體相當于我們理解的地級市)，這樣盡管降低了治理效率，但是從長遠看，則從根本上杜絕了歷史上反復(fù)出現(xiàn)的頑疾:在中央與省之間，產(chǎn)生一個“統(tǒng)省政區(qū)”，進而導(dǎo)致藩鎮(zhèn)稱雄。

因此，在是否實施地方分權(quán)取向的改革，尤其是擴大地方政府的財力自主權(quán)問題上，一定要非常慎重。要充分注意到，中國兩千多年來藩鎮(zhèn)稱雄所導(dǎo)致的弊端?？鬃釉?000 多年前所說的，“天下有道，則禮樂征伐自天子出;天下無道，則禮樂征伐自諸侯出”，這是值得深思的。

四、地方政府治理的普遍規(guī)律與千年轉(zhuǎn)折:從實體“兩級制”走向?qū)嶓w“三級制”

1、地方政府治理變遷的規(guī)律性

中國地方政府治理結(jié)構(gòu)的變遷，仍舊需要從長時間尺度上來考察。這恰如呂思勉先生所言:秦漢的制度，確有優(yōu)于后世之處;況且后世的制度，又都是沿襲秦漢而漸變的，不明秦漢的制度，就連后世制度的真相也不能明白，所以研究秦漢時代的制度頗為緊要［8］。自古有云，“郡縣治，天下安”，但郡縣制其實是有其不可克服的內(nèi)在缺陷的，這也導(dǎo)致了中國的央地治理結(jié)構(gòu)，在秦漢以來的兩千年間，呈現(xiàn)為前后迥異的發(fā)展路徑。

其中，前一千年的演化規(guī)律是，一個朝代初期，往往采行省縣兩級制(實體)，并輔之以一些垂直管理的巡視監(jiān)察機構(gòu)(虛體)，后來隨著政府職能擴張或維穩(wěn)壓力加大，這些巡視監(jiān)察機構(gòu)逐漸“由虛入實”，凌駕于“郡”之上。于是就從“兩級制”演化為“三級制”②。

秦漢時代的郡縣兩級制，西漢時期全國設(shè)置103 個郡、國(一級行政區(qū))和1500 多個縣、道、邑、侯國(二級行政區(qū))，直接管轄人口約6000 萬人。大約是一級行政區(qū)的“郡”的數(shù)量偏多之故(達到100 多個)，漢武帝元封五年(公元前106 年)，將全國除首都附近的七個郡級單位以外的政區(qū)，分屬于十三個部，即豫州、兗州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、涼州、益州、荊州、揚州、交趾(后世改為交州，治所在今日之越南)、朔方，每部設(shè)刺史一人(稱十三刺史部)。那時的州還是一種監(jiān)察區(qū)，直到東漢靈帝中平五年(公元188 年)，因各處紛紛盜起，各郡無力鎮(zhèn)壓，于是改刺史為州牧。此后州就成為最高一級的行政區(qū)，其權(quán)日重，諸州牧各自據(jù)土，最終就變成三級制的地方治理結(jié)構(gòu)。

隋朝統(tǒng)一后，歷經(jīng)南北朝數(shù)百年變遷，當時的所謂州之轄區(qū)，已和此前的郡相差無幾，于是將州郡并作一級，使流行了很長時間的州郡縣三級制，改為州縣兩級制。隋煬帝時，又廢州改郡，以郡統(tǒng)縣，恢復(fù)秦制(大業(yè)年間，全國設(shè)190 郡，1255 個縣)。因為隋朝比較短，只有不到四十年的時間，故未及由兩級制向三級制展開。

唐承隋制，然而將近200 個郡級單位，實際上是根本無法管理的，故在州郡之上又增設(shè)了一個“道”的區(qū)域。唐代的“道”和漢代的“州”都屬于一個性質(zhì)的，也呈現(xiàn)為“由虛入實”的無奈變遷路徑。唐代先后設(shè)置巡察使、按察使、采訪處置使、觀察使等，顧名思義這都是類似于漢朝刺史的監(jiān)督官員，到后來“由虛入實”，侵奪州郡的實權(quán)，加之邊鎮(zhèn)節(jié)度使制度興起，終成尾大不掉的局面。

由此看來，在不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級的情況下，中國地方政府的治理結(jié)構(gòu)，從王朝初期的實體“兩級制”→經(jīng)過實體“兩級制” +虛體的監(jiān)察機構(gòu)(州、道)→進而演化為實體“三級制”→最終的結(jié)果往往是諸侯割據(jù)而危及國家安全。這是中國這樣的單一制大國的一個治理變遷規(guī)律，盡管這或許并非歷朝之本意，但恰恰是這種無奈之舉，才更加深刻地反映出問題的內(nèi)生性。在中國這樣的單一制大國，在不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層級的情況下，地方政府治理結(jié)構(gòu)采用“實體三級制”的構(gòu)架，這或許是不以治理者的意志為轉(zhuǎn)移的，具有更多的客觀規(guī)律色彩。

2、地方政府治理的千年轉(zhuǎn)折

地方政府的治理結(jié)構(gòu)與王朝興衰之間的關(guān)聯(lián)，是一個探索了兩千年的難題。需要特別注意的是，盡管這兩千年間的各個朝代，均是從兩級制向三級制演化，但前后兩個千年間“由虛入實”的“入口”(也就是演化方式)，是截然不同的。

自秦漢而至隋唐的一千年間(前一個千年)，是在省級政府之上(因各代稱呼不一，還是采用現(xiàn)代說法稱為省級)，又衍生出一級權(quán)限更大的治理層級，如漢代的州(州牧)，唐代的道、藩鎮(zhèn)(節(jié)度使)。因其所轄范圍廣達數(shù)省(不妨稱之為“統(tǒng)省政區(qū)”)，故極易演化為諸侯割據(jù)的狀態(tài)。

自宋而至民國時期的一千年間(后一個千年)，是在省級政府與縣級政府之間，衍生出一級“統(tǒng)縣政區(qū)”③。如宋代，就采行了路——府、州、軍、監(jiān)——縣這樣的三級政區(qū)結(jié)構(gòu)(其中的“路”，就頗似唐代的“道”，但有宋一代疆域日蹙，其路之管轄范圍，更加接近省級區(qū)劃的概念)。元設(shè)行省的600 年以來，中國省制確立后的政府層級演變，省縣之間一直存在著一個中間層級:明清的“州府” (清朝的地方治理層級可能多達五級)，民國北京政府時期的“道”。這種變化方式的弊端，主要是耗費財政資源、形成人浮于事的冗官、導(dǎo)致政令傳導(dǎo)不暢等，總之是一個降低治理效率的刻意安排，但通常不至于導(dǎo)致王朝傾覆。

新中國建國之初，曾有東北局、西南局等大區(qū)建制，所轄范圍亦達數(shù)省之廣。1954 年“高饒事件”后，旋即撤銷了大區(qū)一級黨政機關(guān)。這就是吸取了“前一個千年”的教訓(xùn)。近三十年來， “撤區(qū)建市”，將行署等派出機構(gòu)，大量轉(zhuǎn)化為地級市，則又是“后一個千年”的演化路數(shù)。

從這個意義上看，第二個千年中，采用這種“統(tǒng)縣政區(qū)”的“降效型”治理結(jié)構(gòu)，或許具有某種“兩害相權(quán)取其輕”的意味。如果用經(jīng)濟學的話語表述，這或許是一個“只有次優(yōu)、沒有最優(yōu)”的命題。更通俗地說就是，如果一定要消除“省”(郡)與“縣”之間的“統(tǒng)縣政區(qū)” (地級市)這一夾層;那么從兩千年的經(jīng)驗來看，往往會在中央與省之間，生長出一個“統(tǒng)省政區(qū)”(漢代的州、唐代的道或藩鎮(zhèn)、清代的總督、建國初期的大行政區(qū)建制等)。從歷史經(jīng)驗看，這種“大區(qū)建制”若逢因緣際會，在數(shù)十年(乃至十數(shù)年)的時間內(nèi)，就有可能終成尾大不掉之局。這種態(tài)勢一旦形成，往往會產(chǎn)生難以控制的高山滾石效應(yīng)，其較之“統(tǒng)縣政區(qū)”的危害性，無疑要大很多倍。

當然，就“省管縣”模式本身而言，或許不無可取之處。尤其是當代通訊和交通工具的日新月異，各級政府之最優(yōu)管轄半徑，可以憑籍技術(shù)之進步，而產(chǎn)生重大之變化。不過，省縣兩級制走向三級制，在兩千年間的不斷重演，使得我們不得不有所顧慮:一旦將地級市裁撤后，因省級政府將直接面對近百個縣級區(qū)劃，管轄半徑過大，于是難免出現(xiàn)增加省級行政區(qū)劃數(shù)量的動議(即傳言中所謂的“分省”)④。這也就是漢代賈誼《治安策》中“眾建諸侯而少其力”的路數(shù)，但這種辦法到底能否實現(xiàn)長治久安的目的，至少從漢代以來第一個千年的歷史事實來看，往往使人產(chǎn)生緣木求魚之感。其原因在于，在決策之初，往往誤以為分省就可以達到削藩的目的，殊不知最終的結(jié)局卻反而會導(dǎo)致“統(tǒng)省政區(qū)”的出現(xiàn)。

一旦分省成為事實，中央政府將面對50 個以上的省級區(qū)劃，又難以兼顧，如果再遇其他因素之刺激，就極容易走上“前一個千年”的套路。也就是，在省級區(qū)劃之上，又增加一個“統(tǒng)省政區(qū)”的建制。如果確實存在如此演變之可能，我們又如何防止最終演化為藩鎮(zhèn)割據(jù)而影響國家統(tǒng)一之大局?因此，在這些問題未能妥為謀劃之前，暫時放緩省管縣的推進步伐，未嘗不是老成謀國之舉。

【注 釋】

①山東作為一個地理區(qū)域的名稱，始于戰(zhàn)國時期，當時秦人稱崤山、函谷關(guān)以東的地區(qū)為“山東”，是一個地域性的泛稱。戰(zhàn)國七雄之中，除秦國以外的韓、趙、魏、齊、楚、燕六國都在崤函以東，故有“山東六國”之稱。戰(zhàn)國之后的秦、漢等所稱的“山東”一般也是指的崤山或華山以東的地區(qū)。到唐宋年間，“山東”則主要指太行山以東的廣大黃河流域，包括今天的河北省、山東省以及河南省的部分。但唐代末年，已經(jīng)有人用“山東”專指齊魯之地。金代，設(shè)立“山東東路”、“山東西路”兩行政區(qū)，“山東”開始作為明確的行政區(qū)劃概念出現(xiàn)。之后，明代設(shè)“山東行省”，后改“山東承宣布政司”，清朝設(shè)“山東省”沿用至今。從山東概念之變化，可以看出治理中心東移的過程。

②因為中國傳統(tǒng)上實行鄉(xiāng)村自治，所謂“皇權(quán)止于縣”、“皇權(quán)不下縣”，故此處的兩級制或三級制，均不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級問題。

③鑒于中國歷史上，省級(地方最高層級)與縣級之間的管理層次，其稱謂幾經(jīng)變化。加之，各朝多有將前代之較高政府層級，在本朝降為較低層級之習慣。未免引致理解上的偏差，筆者援引周振鶴先生的說法，將其統(tǒng)稱為“統(tǒng)縣政區(qū)”。

④其實，所謂傳言并非空穴來風，早在20 世紀80 年代末，就有研究者向民政部提出分省方案，這些年來始終未曾絕跡。其核心觀點大致如下:現(xiàn)在的一級政府省、自治區(qū)轄境太大，一般都有一二十萬平方公里，大的有一百多萬平方公里;人口多的上億，一般也有幾千萬。理想的途徑還是在劃小省區(qū)的前提下堅持省縣二級制，將全國重新劃分為五十個左右的省(含自治區(qū)，但名稱可以改為自治省)，每省平均管轄四五十個縣，同時撤銷地級市和計劃單列市(葛劍雄. 統(tǒng)一與分裂:中國歷史的啟示［M］. 北京:中華書局，2008. 248 －249)。

［1］ 馬 麗. 中國人習慣烹飪催高PM2.5 網(wǎng)友調(diào)侃:做飯搖號［ EB/OL ］ . http://media. people. com. cn/n/2013/1009/c14677 －23137074. html，2013 －10 －09/2015 －01 －16.

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