媒介融合背景下傳媒經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革略探

劉宛晨 彭嘉璇

(1. 湖南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院;2. 湖南大學(xué) 新聞傳播與影視藝術(shù)學(xué)院;湖南 長(zhǎng)沙 410079)

數(shù)字技術(shù)推動(dòng)下，以廣播電視、出版和電信為代表的三大傳統(tǒng)媒體已經(jīng)受到互聯(lián)網(wǎng)日趨激烈的沖擊，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)帶動(dòng)自媒體快速發(fā)展，傳統(tǒng)媒介形態(tài)變革步伐加快，媒介融合、媒體間的橫向一體化已經(jīng)成為世界各國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)的共同特征。媒介融合帶來(lái)范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、推動(dòng)媒介傳播效率快速提升的同時(shí)，也給傳媒規(guī)制帶來(lái)一系列的沖突與矛盾，加快傳媒規(guī)制體制變革與調(diào)整是媒介融合背景下推動(dòng)我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必由之路。

一、傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展與媒介融合背景下的傳媒規(guī)制

傳媒產(chǎn)業(yè)具有雙重屬性，即事業(yè)屬性與產(chǎn)業(yè)屬性，制訂包括規(guī)制政策在內(nèi)的傳媒產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中，既需要著眼于其作為社會(huì)公器所具有的公共利益，也要注重其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)屬性。筆者僅關(guān)注其產(chǎn)業(yè)屬性，探討媒介融合背景下的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制問(wèn)題。

1、媒介融合與傳媒產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

傳媒的產(chǎn)業(yè)屬性，在于其作為文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分。我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)背景下，它受到的關(guān)注不斷提高。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要完善文化管理體制、建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系以及提高文化開(kāi)放水平，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，推動(dòng)文化事業(yè)全面繁榮、文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

政策的鼓勵(lì)和互聯(lián)網(wǎng)浪潮的推動(dòng)下，我國(guó)傳媒行業(yè)橫向一體化發(fā)展步伐加速。電信與廣播電視行業(yè)方面，實(shí)施廣播電視網(wǎng)絡(luò)、電信網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)的融合，即“三網(wǎng)融合”是我國(guó)政府大力推動(dòng)媒介融合、建設(shè)充滿活力的媒介市場(chǎng)的重要舉措。電信行業(yè)是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，從光纖網(wǎng)絡(luò)到移動(dòng)互聯(lián)，均為電信行業(yè)的重要業(yè)務(wù)來(lái)源。廣播電視行業(yè)在內(nèi)容傳送方面已經(jīng)全面融入互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)電視節(jié)目?jī)蓚€(gè)網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)播放。出版行業(yè)，紙質(zhì)出版業(yè)務(wù)近年受互聯(lián)網(wǎng)沖擊日益明顯，行業(yè)整體向互聯(lián)網(wǎng)+出版轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，國(guó)家新聞出版廣電總局、財(cái)政部近日印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)出版和新興出版融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，支持傳統(tǒng)出版單位跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨媒體、跨所有制兼并重組，建設(shè)若干家具有強(qiáng)大實(shí)力和傳播力、公信力、影響力的新型出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)。

圖1 2007 －2016 文化傳媒行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模增長(zhǎng)圖

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)以新聞出版、廣播電影電視、電信等為主體的傳媒產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。根據(jù)萬(wàn)得數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年我國(guó)文化傳媒行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，2011、2014 年分別突破1000 億美元、1500 億美元大關(guān)，年均增長(zhǎng)速度超過(guò)10%，預(yù)計(jì)在2016 年將接近2000 億美元。

2、傳媒經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的主要命題

當(dāng)前媒介融合大背景下，我國(guó)既面臨推動(dòng)傳媒產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展、增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的任務(wù)，又面臨推動(dòng)行業(yè)改革、推動(dòng)市場(chǎng)化程度的問(wèn)題，兩個(gè)問(wèn)題的交織必然對(duì)我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)政策的制訂產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。傳媒行業(yè)作為文化軟實(shí)力的象征，可以向國(guó)內(nèi)外的受眾廣泛傳播文化理念與價(jià)值觀念，其在國(guó)際市場(chǎng)上的地位對(duì)一國(guó)的形象與影響具有重要作用。雖然近年我國(guó)傳媒行業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但是總體而言我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。

從國(guó)際對(duì)比看，我國(guó)傳媒企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力有待加強(qiáng)。除電信行業(yè)的中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通以及中國(guó)電信三大運(yùn)營(yíng)商在國(guó)際電信產(chǎn)業(yè)中具有較高的行業(yè)地位外，新聞出版、廣播電視行業(yè)缺乏像美國(guó)時(shí)代華納、新聞集團(tuán)、英國(guó)廣播公司等具有國(guó)際影響力的傳媒巨頭。以世界排名第一的傳媒巨頭時(shí)代華納為例，該公司業(yè)務(wù)范圍涉及出版、電影與電視產(chǎn)業(yè)，擁有包括時(shí)代雜志、特納電視網(wǎng)、體育畫(huà)報(bào)、財(cái)富雜志、華納兄弟等具有全球影響力的媒體。2013 年，該公司總資產(chǎn)679.94 億美元，凈資產(chǎn)299.04億美元，營(yíng)業(yè)收入297.95 億美元，凈利潤(rùn)36.91 億美元，在世界500 強(qiáng)中排名408 名［1］。

反觀我國(guó)傳媒行業(yè)，以我國(guó)A 股上市傳媒行業(yè)公司為例，截至2014 年年底我國(guó)滬深兩市傳媒娛樂(lè)行業(yè)34 家主要上市公司中，資產(chǎn)規(guī)模最大的鳳凰傳媒經(jīng)營(yíng)范圍涉及圖書(shū)、報(bào)紙、期刊總發(fā)行以及圖書(shū)、報(bào)紙、期刊、電子出版物全國(guó)連鎖經(jīng)營(yíng)、批發(fā)零售等業(yè)務(wù)，2014 年底總資產(chǎn)165.28 億元 (人民幣，下同)，凈資產(chǎn)98.25 億元，營(yíng)業(yè)收入61.40 億元，凈利潤(rùn)7.34 億元;凈利潤(rùn)規(guī)模最大的華聞傳媒總資產(chǎn)108.37 億元，凈資產(chǎn)69.12 億元，營(yíng)業(yè)收入39.52 億元，凈利潤(rùn)9.84 億元。資產(chǎn)、業(yè)務(wù)規(guī)模和盈利能力與國(guó)際傳媒巨頭相比差距明顯。雖然受事業(yè)屬性限制，我國(guó)仍有很多傳媒類(lèi)企業(yè)并未上市，甚至未按企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)傳媒企業(yè)整體實(shí)力不強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)力有待進(jìn)一步提升是毋庸置疑的。

表1 傳媒行業(yè)代表性A 股上市公司主要財(cái)務(wù)指標(biāo) (單位:萬(wàn)元)

從傳媒行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，行業(yè)集中度過(guò)低、市場(chǎng)分割是我國(guó)廣播電視、新聞出版行業(yè)的普遍特征。肖葉飛的研究表明，按照廣告收入為標(biāo)準(zhǔn)衡量，即使存在央視這樣的傳媒巨頭，我國(guó)廣播電視市場(chǎng)的集中度仍然非常低，是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯;報(bào)業(yè)、出版業(yè)的集中度更低［2］。市場(chǎng)集中度過(guò)低與規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯、傳媒企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力是互為因果的關(guān)系。這一現(xiàn)狀與我國(guó)傳媒行業(yè)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)時(shí)間不長(zhǎng)、傳媒行業(yè)改革推進(jìn)步伐較慢有關(guān)，同時(shí)與我國(guó)傳媒市場(chǎng)分割、存在區(qū)域壁壘有關(guān)，這一特點(diǎn)在報(bào)業(yè)、有線電視行業(yè)尤為突出。市場(chǎng)分割、區(qū)域壁壘造成在區(qū)域市場(chǎng)中某些企業(yè)依靠其行政資源形成壟斷地位，通過(guò)其擁有的定價(jià)權(quán)——廣告收費(fèi)、收視費(fèi)等左右市場(chǎng)價(jià)格，侵犯消費(fèi)者利益。電信行業(yè)，則是由三大運(yùn)營(yíng)商瓜分基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，屬于寡頭壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。無(wú)論在營(yíng)業(yè)收入還是在客戶基礎(chǔ)方面，中國(guó)移動(dòng)都位居第一，并且占有超過(guò)一半的市場(chǎng)份額。

圖2 －1 2014 年度三大運(yùn)營(yíng)商營(yíng)業(yè)收入(億元)

圖2 －2 2014 年底三大運(yùn)營(yíng)商移動(dòng)電話客戶數(shù)(億戶)

我國(guó)傳媒行業(yè)存在明顯的市場(chǎng)壁壘和區(qū)域分割，媒介融合進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)利益、部門(mén)利益成為阻礙媒介融合的重要力量。以“三網(wǎng)融合”為例，推動(dòng)廣播電視網(wǎng)絡(luò)、電信網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通，打破廣播電視在內(nèi)容傳輸、電信在寬帶互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)上的壟斷狀況，是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享、最大程度提高范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的有效手段，也是世界各國(guó)的普遍趨勢(shì)。早在上世紀(jì)末，對(duì)三網(wǎng)融合這一不可阻擋的趨勢(shì)，專(zhuān)家曾多方呼吁盡快推進(jìn)，三網(wǎng)合一也曾于2001年被當(dāng)作國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提出。但是，直到2009年國(guó)務(wù)院才在正式批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》中提出要實(shí)現(xiàn)廣播電視和電信企業(yè)的雙向準(zhǔn)入。2010 年初才正式推出三網(wǎng)融合時(shí)間表，第一步從2010 年至2012 年，重點(diǎn)開(kāi)展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開(kāi)展的政策體系和體制機(jī)制;第二步從2013 年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展，普及應(yīng)用融合業(yè)務(wù)，基本形成適度競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局。從最初提出到試點(diǎn)再到擬議中的實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，前后十多年歷經(jīng)波折。三網(wǎng)融合進(jìn)程緩慢，究其原因，既存在技術(shù)障礙也存在政策障礙。技術(shù)障礙方面，我國(guó)廣播電視網(wǎng)絡(luò)需要完成數(shù)字化技術(shù)雙向改造之后才能與其他運(yùn)營(yíng)商在同一平臺(tái)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。政策障礙方面，在于廣電網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的分級(jí)所有、分級(jí)管理體制使得現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)完成數(shù)字化改造面臨體制轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)改革以及大量資本投入等問(wèn)題，解決這些問(wèn)題對(duì)于廣播電視來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)艱巨的任務(wù)，難以短時(shí)期內(nèi)完成［3］。

從更深層次角度看，主要在于我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)分屬不同政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管。實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上成為維護(hù)被監(jiān)管行業(yè)利益、導(dǎo)致我國(guó)傳媒行業(yè)出現(xiàn)行業(yè)壁壘的始作俑者。我國(guó)電信行業(yè)和廣播電視行業(yè)分別由工業(yè)與信息化部和新聞出版與廣電總局監(jiān)管，雖然兩個(gè)部門(mén)與其下屬企業(yè)已經(jīng)實(shí)行政企分開(kāi)，但由于目前這兩個(gè)行業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)仍占主導(dǎo)地位，特別是廣播電視行業(yè)國(guó)有成份比較更高，監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管企業(yè)仍然存在難以割舍的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)情況是，電信行業(yè)在中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信三大運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)下，希望能夠進(jìn)入廣播電視行業(yè)這一領(lǐng)域以開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)范圍;如果放開(kāi)電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入廣播電視行業(yè)，則將給分級(jí)所有、分級(jí)管理的廣電行業(yè)帶來(lái)較大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，廣播電視行業(yè)由于擔(dān)負(fù)著黨和人民喉舌的政治功能這一公共利益屬性，成為延緩三網(wǎng)合一推進(jìn)的主要原因。我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的傳媒監(jiān)管體制下，媒介融合難以避免帶來(lái)產(chǎn)業(yè)利益的沖突，這將影響融合的進(jìn)程。政府大力推進(jìn)實(shí)施融合后的傳媒行業(yè)仍然存在需要協(xié)調(diào)規(guī)制的利益沖突問(wèn)題。

二、媒介融合背景下英美傳媒規(guī)制變革的啟示

媒介融合浪潮給世界各國(guó)傳統(tǒng)傳媒規(guī)制模式帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，使得各國(guó)不得不于20 世紀(jì)末對(duì)已有規(guī)制進(jìn)行全面檢討與變革。盡管各國(guó)規(guī)制變革路徑大相徑庭，但是總體上可以總結(jié)出以下思路:規(guī)制改革的基本原則是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、增加競(jìng)爭(zhēng)、吸引各類(lèi)資本投資，規(guī)制重點(diǎn)由結(jié)構(gòu)性規(guī)制向行為規(guī)制轉(zhuǎn)移，規(guī)制的框架由縱向的分業(yè)規(guī)制逐步轉(zhuǎn)換為橫向分層規(guī)制，分立的規(guī)制機(jī)構(gòu)逐步走向融合［4］。

1、美國(guó)

美國(guó)是全球互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)變革的領(lǐng)先者，是媒介融合發(fā)展和規(guī)制融合走在前列的國(guó)家，其傳媒規(guī)制政策制訂的思路與其整體經(jīng)濟(jì)規(guī)制改革的思路同步，即從20 世紀(jì)70 年代新自由主義開(kāi)始占據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策制訂的主導(dǎo)地位以來(lái)，放松規(guī)制是電信、傳媒行業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)，但這一時(shí)期電信與廣播電視之間存在明顯的行業(yè)壁壘，電信無(wú)法進(jìn)入廣播電視行業(yè)。20 世紀(jì)90 年代，美國(guó)進(jìn)一步放松與改善規(guī)制的浪潮下，1996 年出臺(tái)新的電信法案，開(kāi)啟了美國(guó)媒介融合的新篇章，有力促進(jìn)了傳媒的融合。一是取消電信與有線電視之間交叉進(jìn)入的禁令，允許電信公司與有線電視公司互相提供對(duì)方的服務(wù)，并允許兩者之間交叉持股。二是消除電信與有線電視融合的技術(shù)障礙，在有線、電信器材與設(shè)備之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通以及技術(shù)協(xié)同。三是放松廣播電視行業(yè)的產(chǎn)權(quán)規(guī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)外資源的有效整合，為進(jìn)一步的媒介融合鋪平道路。

美國(guó)廣播電視和電信的內(nèi)容傳輸服務(wù)包括電信服務(wù)、媒體服務(wù)和信息服務(wù)三個(gè)部分。美國(guó)傳媒監(jiān)管部門(mén)——聯(lián)邦通訊委員會(huì)制訂的媒介融合業(yè)務(wù)規(guī)則中遵循兩個(gè)基本原則，一是致力于把互聯(lián)網(wǎng)的傳播服務(wù)整體納入信息服務(wù)范疇并促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)和傳媒業(yè)的發(fā)展，二是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)以最大限度地吸納投資。美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)2002、2004 年分別出臺(tái)《宣言性裁決》、《VoIP 管制自由法案》等法案，對(duì)有線電視的內(nèi)容提供、信息接入以及跨區(qū)域開(kāi)展業(yè)務(wù)進(jìn)行全面放寬與變革，對(duì)1996 年電信法進(jìn)行補(bǔ)充完善以適應(yīng)媒介融合的新環(huán)境，有力推進(jìn)媒介融合進(jìn)程及全國(guó)性市場(chǎng)體系的發(fā)展［4］。

需要強(qiáng)調(diào)，美國(guó)基于1996 年電信法所進(jìn)行的媒介融合以及媒介規(guī)則融合變革，均是在美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)推動(dòng)下進(jìn)行的，從20 世紀(jì)30年代開(kāi)始美國(guó)廣播電視與電信行業(yè)即由其統(tǒng)一監(jiān)管，推動(dòng)媒介融合進(jìn)程不存在行業(yè)以及部門(mén)利益沖突問(wèn)題。

2、英國(guó)

1992 年英國(guó)政府就對(duì)廣播電視法案進(jìn)行修訂，允許有線電視公司參與電信業(yè)務(wù)，與此對(duì)應(yīng)電信公司有限度地獲得有線電視業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)，這是英國(guó)最早推動(dòng)媒介融合的舉措。此后，將傳播產(chǎn)業(yè)融合為一體以適應(yīng)電子數(shù)字化傳播時(shí)代的要求成為英國(guó)傳媒規(guī)制政策的基本思路。1997 年，英國(guó)加快制定鼓勵(lì)傳媒市場(chǎng)融合政策的步伐，進(jìn)一步放松對(duì)公眾電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入廣播電視業(yè)務(wù)領(lǐng)域的限制。1998 年出臺(tái)綠皮書(shū)《通信規(guī)制:對(duì)信息時(shí)代融合趨勢(shì)的思考》和2000 年出臺(tái)的白皮書(shū)《傳播新未來(lái)》均對(duì)媒介融合表示大力支持。

2003 年為在媒介不斷融合進(jìn)程中促進(jìn)英國(guó)通訊業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、投資增加、增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展活力、保證公眾享有高質(zhì)量傳播服務(wù)，英國(guó)通過(guò)了具有里程碑意義的新《通信法》，是英國(guó)在媒介融合背景下推進(jìn)規(guī)制融合改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐的重要法案。該法案對(duì)新形勢(shì)下的電信行業(yè)規(guī)制進(jìn)行重新界定與規(guī)范，對(duì)電信行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、產(chǎn)權(quán)規(guī)制、廣播電視服務(wù)規(guī)制等監(jiān)管政策及其細(xì)節(jié)均進(jìn)一步放松。如，市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，原來(lái)的經(jīng)營(yíng)許可證制度被一般授權(quán)取代;產(chǎn)權(quán)規(guī)制方面，建立了無(wú)線電頻率的許可證交易制度，為進(jìn)一步放松規(guī)制奠定制度基礎(chǔ)。

同時(shí)，新的電信法案明確，成立統(tǒng)一的媒介融合性規(guī)制機(jī)構(gòu)——英國(guó)通信管理局(OFCOM)，該局整合英國(guó)原來(lái)的獨(dú)立電視委員會(huì)、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)、無(wú)線監(jiān)管局、無(wú)線通信局和電信監(jiān)管局的監(jiān)管職責(zé)，全權(quán)負(fù)責(zé)電視、無(wú)線電和電信的監(jiān)管，獨(dú)立于政府，打破了媒介融合的壁壘。OFCOM 的基本任務(wù)包括平衡多種選擇與競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)信息內(nèi)容的多樣性;促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，滿足創(chuàng)新者和投資者利益，繁榮信息市場(chǎng);促進(jìn)電子媒介和信息網(wǎng)絡(luò)的融合，使消費(fèi)者受益;信息產(chǎn)業(yè)數(shù)字化時(shí)代，維護(hù)公民的整體利益。

英國(guó)傳媒規(guī)制體制，通過(guò)建立獨(dú)立、融合、統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)——OFCOM 和建立促進(jìn)融合、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的通信大法—— 《2003 年通信法》，形成了開(kāi)放的業(yè)務(wù)界定方式和寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，有效加快了該國(guó)“三網(wǎng)融合”步伐。

3、英美傳媒規(guī)制變革對(duì)中國(guó)的啟示

從美國(guó)和英國(guó)媒介融合大背景下推動(dòng)傳媒規(guī)制融合的過(guò)程看，數(shù)字化技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展時(shí)代，媒介融合是大勢(shì)所趨。面對(duì)我國(guó)傳媒企業(yè)整體實(shí)力不強(qiáng)、傳媒管理體制和所有權(quán)分割、市場(chǎng)壁壘明顯的現(xiàn)實(shí)狀況，順應(yīng)技術(shù)發(fā)展與媒介融合發(fā)展的要求，大力推動(dòng)媒介跨行業(yè)、跨區(qū)域融合，是促進(jìn)我國(guó)文化傳媒行業(yè)健康快速發(fā)展的必由之路［5］。改革媒介規(guī)制制度，建立適應(yīng)媒介融合發(fā)展的規(guī)制框架，包括相關(guān)法規(guī)、統(tǒng)一和融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)，放松傳媒行業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是有效破除行業(yè)利益糾葛、促進(jìn)文化傳媒統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的前提與保障。

三、整合與融合:我國(guó)傳媒行業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革的政策建議

媒介融合發(fā)展大背景下，我國(guó)應(yīng)適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，加快對(duì)傳媒行業(yè)的規(guī)制框架進(jìn)行改革以推動(dòng)媒介融合，為媒介行業(yè)加速發(fā)展、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力提供有利的外部環(huán)境。

1、建立統(tǒng)一、融合的媒介規(guī)制法律體系

西方國(guó)家推動(dòng)媒介融合、完善對(duì)其規(guī)制均是以立法為先導(dǎo)。我國(guó)目前媒介規(guī)制立法方面仍然存在較大的不足。以電信行業(yè)規(guī)制為例，規(guī)范其發(fā)展的主要法規(guī)是2000 年國(guó)務(wù)院制訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電信條例》，電信業(yè)的基本法電信法于2004 年即已開(kāi)始起草，但至今仍然只是草案征求意見(jiàn)稿。其他部門(mén)的規(guī)制依據(jù)，如《廣播電視管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》均是以行政法規(guī)的方式出臺(tái)。首先，國(guó)務(wù)院發(fā)布的條例屬于行政法規(guī)，在我國(guó)法律層次中低于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。這些行政法規(guī)均是對(duì)某一特定行業(yè)的政府規(guī)制進(jìn)行規(guī)范，一定程度上固化了媒介分割、行業(yè)壁壘，客觀上給媒介融合造成了障礙。其次，《中華人民共和國(guó)電信條例》制訂后10 多年時(shí)間里，我國(guó)電信技術(shù)從模擬數(shù)字，至2G、3G 標(biāo)準(zhǔn)，如今已經(jīng)過(guò)渡至4G 時(shí)代，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)快速普及，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用日新月異，《電信條例》2014 年雖經(jīng)修改，但仍然不能適應(yīng)媒介融合環(huán)境下傳媒行業(yè)發(fā)展的需要。因此，有必要借鑒西方國(guó)家電信立法的相關(guān)做法，整合當(dāng)前電信、廣播電視和新聞出版等行業(yè)有關(guān)的行政法規(guī)，制訂適合我國(guó)國(guó)情的傳媒規(guī)制法律體系，從立法的層面確立我國(guó)統(tǒng)一、融合的媒介規(guī)制框架，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)媒介融合、傳媒行業(yè)健康發(fā)展。

2、規(guī)制主體重構(gòu):構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)

從美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家在媒介融合背景下推動(dòng)傳媒規(guī)制改革的情況看，構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)和框架下實(shí)現(xiàn)媒介跨行業(yè)整合，破除行業(yè)壁壘，構(gòu)建統(tǒng)一的傳媒行業(yè)大市場(chǎng)，是推進(jìn)媒介融合的必要手段。

改革開(kāi)放以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革一直是各級(jí)政府提高行政效率的主要抓手，也是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要支點(diǎn)。從2008 年啟動(dòng)大部制政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系這一中心目標(biāo)，我國(guó)已進(jìn)行多輪政府機(jī)構(gòu)改革。2013 年，我國(guó)傳媒行業(yè)兩個(gè)重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)家廣播電影電視總局和國(guó)家新聞出版總署合并為國(guó)家新聞出版廣電總局，成為我國(guó)傳媒規(guī)制機(jī)構(gòu)整合的重要里程碑。但是，這一輪政府機(jī)構(gòu)改革并未徹底改變我國(guó)傳媒行業(yè)分業(yè)規(guī)制和分部門(mén)規(guī)制的格局，電信行業(yè)規(guī)制職責(zé)仍然由工業(yè)與信息化部承擔(dān)?；诓煌块T(mén)的規(guī)制模式，仍然難以避免行業(yè)利益矛盾的產(chǎn)生，構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)才是打破行業(yè)與部門(mén)利益矛盾的有效辦法。

因此，我國(guó)可以在進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革的情況下，對(duì)傳媒規(guī)制機(jī)構(gòu)與職能進(jìn)行調(diào)整。機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)是將工業(yè)與信息化部承擔(dān)的電信規(guī)制職能調(diào)整至新聞出版廣電總局，由后者承擔(dān)全部傳媒監(jiān)管職能。作為過(guò)渡時(shí)期的方案，可以成立由更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)牽頭、兩個(gè)部門(mén)參與的規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)制，以有效協(xié)調(diào)媒介規(guī)制融合工作，以統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不同行業(yè)的利益與矛盾沖突，為媒介融合清除障礙。

3、加快傳媒行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，塑造市場(chǎng)主體

我國(guó)新聞出版、廣播電視行業(yè)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)推行多年，但我國(guó)一直以來(lái)對(duì)涉及思想文化領(lǐng)域的有關(guān)行業(yè)推行市場(chǎng)化改革持謹(jǐn)慎甚至保守的態(tài)度，這些行業(yè)的市場(chǎng)化改革滯后。以廣播電視行業(yè)為例， “四級(jí)辦電視”的政策雖然有力地推動(dòng)了我國(guó)廣播電視行業(yè)的發(fā)展，但是卻導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)過(guò)多、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、區(qū)域之間各自為政、市場(chǎng)分割等弊端; “一元體制，二元運(yùn)作”的格局限制了行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

無(wú)論是廣播電視行業(yè)，還是新聞出版行業(yè)，均面臨著正確處理好其自身承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)與其自身市場(chǎng)主體之間關(guān)系的問(wèn)題。事實(shí)上，推動(dòng)其市場(chǎng)化改革步伐，依法加快其事業(yè)單位與企業(yè)的分離，建立產(chǎn)權(quán)明晰、法人治理完善、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化實(shí)體，并不必然影響其事業(yè)功能的發(fā)揮。政府需要做的關(guān)鍵是維護(hù)傳媒行業(yè)有效的競(jìng)爭(zhēng)，把握好社會(huì)性規(guī)制的底線。下一步，我國(guó)傳媒行業(yè)應(yīng)在已有的改制與改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快產(chǎn)權(quán)改革步伐，建立完全意義上的企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)一步放開(kāi)行業(yè)的并購(gòu)與整合，逐步打破區(qū)域壁壘，推動(dòng)行業(yè)融合、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立與形成。

4、進(jìn)一步放開(kāi)行業(yè)進(jìn)入規(guī)制

加快改制步伐、建立真正意義上的市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)上，我國(guó)傳媒行業(yè)應(yīng)進(jìn)一步放開(kāi)行業(yè)進(jìn)入規(guī)則，加快混合所有制改革的步伐，允許各類(lèi)資本進(jìn)入，以增強(qiáng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度，努力建設(shè)一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)充分、充滿活力、實(shí)力強(qiáng)大的傳媒行業(yè)。當(dāng)前，電信行業(yè)運(yùn)營(yíng)方面，我國(guó)已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)分離，建立鐵塔公司;運(yùn)營(yíng)方面引入虛擬運(yùn)營(yíng)商，增值服務(wù)的進(jìn)入規(guī)制方面已經(jīng)逐步放開(kāi);互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容提供方面已經(jīng)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放。廣播電視行業(yè)，內(nèi)容制作方面我國(guó)已經(jīng)逐步向民營(yíng)資本開(kāi)放，播放權(quán)方面則均為國(guó)有或國(guó)有控股，民營(yíng)資本進(jìn)入仍然存在障礙。新聞出版行業(yè)，發(fā)行方面向民營(yíng)資本開(kāi)放程度比較高，出版權(quán)目前沒(méi)有向民營(yíng)資本開(kāi)放，也沒(méi)有向外資開(kāi)放。為了進(jìn)一步推動(dòng)傳媒行業(yè)快速發(fā)展、增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與活力，我國(guó)應(yīng)積極探討傳媒行業(yè)進(jìn)一步向民營(yíng)乃至外資開(kāi)放，在基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)、廣播電視播放以及出版權(quán)方面更大程度、更廣領(lǐng)域?qū)?nèi)對(duì)外開(kāi)放，促進(jìn)行業(yè)健康、快速發(fā)展。

自由競(jìng)爭(zhēng)到一定程度難以避免壟斷的形成，需要政府規(guī)制的介入以降低壟斷、促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)。放開(kāi)進(jìn)入規(guī)制、提倡競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展情況，加強(qiáng)行業(yè)反壟斷規(guī)制，以我國(guó)反壟斷法等相關(guān)法律為依據(jù)，制訂行業(yè)反壟斷的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)措施，防止競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)憑借市場(chǎng)支配地位影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，損害消費(fèi)者利益。

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