合肥市城市管理制度創(chuàng)新研究

鐘光衡

（安徽大學(xué)，安徽 合肥230601）

一、合肥市城市管理基本情況

（一）城市管理的傳統(tǒng)理念

長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的行政實(shí)踐中，最常見(jiàn)的理解是將城市管理與城管執(zhí)法相提并論，即政府有關(guān)部門行使行政末端管理權(quán)（主要是行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)）的活動(dòng)，但不包括前端的管理權(quán)（如行政規(guī)劃、行政許可等），如政府有關(guān)部門針對(duì)城市生活中影響市容市貌的“臟、亂、差”問(wèn)題，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、無(wú)證經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行處罰和強(qiáng)制。①莫于川,雷振.從城市管理走向城市治理——《南京市城市治理?xiàng)l例》的理念與制度創(chuàng)新[J].行政法學(xué)研究,2013(3):56.

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們誤以為城市管理是非常簡(jiǎn)單的事，所以一直沒(méi)有把城市管理提到重要議事日程，未給予足夠的重視，未投入必要的人力、物力和財(cái)力，也未設(shè)定且未統(tǒng)一必要的機(jī)構(gòu)和職能，無(wú)論是在地方還是中央，都一直沒(méi)有確定一個(gè)部門來(lái)承擔(dān)城市管理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市的數(shù)量越來(lái)越多、規(guī)模越來(lái)越大，城市管理的問(wèn)題日益突顯，大城市作為復(fù)雜大系統(tǒng)的脆弱性逐漸為人所知，這時(shí)城市管理才開(kāi)始受到重視。于是，在地方層面，各地紛紛開(kāi)始設(shè)置城市管理部門。

（二）合肥市城市管理機(jī)構(gòu)變遷

合肥市城市管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置始于1994年成立的合肥市市容環(huán)境衛(wèi)生管理委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)全市市容環(huán)境衛(wèi)生管理工作。2002年3月，合肥市市容環(huán)境衛(wèi)生管理委員會(huì)更名為合肥市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局，增掛合肥市市容綜合執(zhí)法局牌子，主管全市市容、環(huán)境衛(wèi)生工作，并根據(jù)《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定行使城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)。2005年，合肥市委、市政府先后出臺(tái)了《合肥市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》和《市委、市政府關(guān)于在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》。同年10月31日，合肥市城市管理行政執(zhí)法局正式掛牌成立，集中行使市容、規(guī)劃、市政、園林部門的全部行政處罰權(quán)以及環(huán)保、工商、公安交通管理的部分行政處罰權(quán)。市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局與市、區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理局實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，實(shí)行兩級(jí)執(zhí)法主體，作為依法獨(dú)立履行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法部門，并各自承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

值得注意的是，合肥市在成立城市管理行政執(zhí)法局的同時(shí)，仍有一部分城市管理執(zhí)法的職能由城鄉(xiāng)建設(shè)部門行使，多頭管理使得城市管理工作狀況百出。為此，2009年，合肥市組建市城市管理局（市城市管理行政執(zhí)法局），為市政府組成部門。按照管理要素，整合城市管理資源，將城建系統(tǒng)涉及城市管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)劃入城市管理局，同時(shí)不再保留市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局。至此，合肥市城市管理行政主管部門的設(shè)置與完善工作告一段落。

（三）合肥市城市管理存在的問(wèn)題

合肥市在城市管理方面雖然取得了許多成果，但是目前還存在一些問(wèn)題。比如，城市管理中的管事不管人、管后不管前、管輕不管重以及城市管理執(zhí)法手段不足、執(zhí)法沖突頻發(fā)、調(diào)查取證難、城市管理執(zhí)法部門與其他相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限劃分不清等問(wèn)題。

與全國(guó)其他城市一樣，合肥市在以往實(shí)踐中的做法也主要是將城市管理歸為城市管理局（或市容局）一個(gè)部門的職能，并且將其內(nèi)涵定位為對(duì)市容衛(wèi)生的管理，突出強(qiáng)調(diào)城市管理中綜合執(zhí)法的內(nèi)容。①詳見(jiàn)《合肥市城市管理局網(wǎng)站——情況介紹》，http://www.hefei.gov.cn/n1105/n32773/n87836/n88385/n89300/24067129.html，2015-0 1-03.

城市管理部門所承擔(dān)的綜合執(zhí)法任務(wù)，表面上看一句話帶過(guò)，實(shí)則包羅萬(wàn)象。根據(jù)合肥市城市管理局公布的機(jī)構(gòu)職能，在負(fù)責(zé)城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作方面，城管局所涉領(lǐng)域就有市容衛(wèi)生、拆除違法建設(shè)、城市規(guī)劃管理、綠化管理、市政管理、噪聲處罰、流動(dòng)攤販管理、違章停車等十幾個(gè)。筆者認(rèn)為，城管部門的職能從最初的市容管理逐漸擴(kuò)展到囊括絕大多數(shù)城市管理疑難雜癥的處理，這個(gè)漸變的過(guò)程體現(xiàn)出一種傾向性，即政府對(duì)于城管部門可能存在一種過(guò)度依賴，任何難以解決的棘手問(wèn)題都扔給城管部門，這種治標(biāo)不治本的做法使得城市管理工作積重難返，城管部門往往也是進(jìn)退兩難。

此外，合肥市城市管理在制度上還存在著管理依據(jù)缺位的問(wèn)題。眾所周知，城管部門行使的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，僅有《行政處罰法》中一個(gè)條文提到，除此之外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)并未跟進(jìn)，沒(méi)有及時(shí)為城管執(zhí)法制定相應(yīng)的法律法規(guī)。從地方層面來(lái)看，合肥市的地方立法機(jī)關(guān)也沒(méi)有及時(shí)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)來(lái)對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)行授權(quán)與規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，合肥市城市管理執(zhí)法依據(jù)欠缺，也造成了城市管理部門在工作中管理職能與實(shí)際需求脫節(jié)、執(zhí)法手段欠缺以及與其他部門之間執(zhí)法協(xié)作機(jī)制匱乏的局面。

二、合肥市城市管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐

為了使城市管理工作駛?cè)胝_的軌道，合肥市首先決定進(jìn)行城市管理立法工作，做好全市城市管理工作的頂層設(shè)計(jì)。2014年4月，《合肥市城市管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）起草工作正式展開(kāi)，當(dāng)年11月，《條例》由安徽省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。《條例》對(duì)合肥市的城市管理做出了全新的制度設(shè)計(jì)與安排，以下將主要以《條例》為綱領(lǐng)，闡釋合肥市在城市管理方面的創(chuàng)新。

與此前不同，在《條例》中，合肥市將城市管理定義為對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、道路交通、市容環(huán)境衛(wèi)生等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行管理的活動(dòng)。②參見(jiàn)《合肥市城市管理?xiàng)l例》第2條?？梢钥闯觯戏适性凇俺鞘泄芾怼钡亩x上對(duì)傳統(tǒng)行政實(shí)務(wù)做了擴(kuò)展，將“城市管理”與“城市規(guī)劃”、“城市建設(shè)”等對(duì)應(yīng)使用，其內(nèi)涵不僅僅是整頓市容，更重要的是指政府及其職能部門保障城市基礎(chǔ)設(shè)施健康運(yùn)行和公共空間良好的秩序。自此，“大城管”的格局在合肥得以建立。

（一）城市管理委員會(huì)制度

城市管理委員會(huì)在國(guó)內(nèi)早已出現(xiàn)，武漢、杭州等城市設(shè)置的城市管理委員會(huì)已運(yùn)作數(shù)年。但是這些城市的城市管理委員會(huì)與城市管理（執(zhí)法）局要么是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，要么是由城市管理委員會(huì)在城市管理局設(shè)辦公室。在日常工作中，城市管理委員會(huì)與城市管理局職責(zé)劃分不清，城管委的設(shè)立初衷難以體現(xiàn)，許多人甚至不禁產(chǎn)生疑問(wèn)：為何要多掛一塊“城市管理委員會(huì)”的牌子？

合肥市在《條例》第7條中規(guī)定：“市、縣（市）區(qū)人民政府設(shè)立城市管理委員會(huì)，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核城市管理工作。城市管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合管理目標(biāo)，制定具體考核方式、方法，定期對(duì)城市管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查和考核并公布結(jié)果；建立有關(guān)行政主管部門聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決城市管理中職責(zé)不明確或者涉及多個(gè)部門管理等問(wèn)題?！?/p>

合肥市城市管理委員會(huì)的實(shí)質(zhì)是政府設(shè)立的由城市管理、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公安、衛(wèi)生、園林綠化等職能部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能主要是考核與協(xié)調(diào)，其管理手段主要是監(jiān)督檢查和召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。與其他城市城管委不同的是，合肥市城管委并非與城管局一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，而是政府主導(dǎo)，將與城市管理相關(guān)的行政主管部門都納入進(jìn)來(lái)的一個(gè)評(píng)議平臺(tái)，解決的是城市管理中的重大問(wèn)題。

目前，由于《條例》剛生效不久（2015年1月1日生效），故而具體實(shí)效尚不明顯。但是筆者就親身參與《條例》立法起草所領(lǐng)會(huì)的立法精神來(lái)看，合肥市城管委的運(yùn)作機(jī)制應(yīng)當(dāng)可以與目前廣泛存在的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度進(jìn)行類比。合肥市城管委應(yīng)當(dāng)是一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，僅定期或在需要時(shí)召開(kāi)會(huì)議，討論決定城市管理中的重大事項(xiàng)。這種定位下的城管委職責(zé)明確，與城市管理部門存在著明確的職能分工，作為一個(gè)相對(duì)高階的評(píng)議平臺(tái)，能夠在城市管理中整合各部門力量，協(xié)調(diào)各部門利益，從而使得城市管理工作得以順利運(yùn)行。

（二）擴(kuò)大城市管理主體范圍

城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，城市管理也是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，具有高度的復(fù)雜性。為了適應(yīng)這種系統(tǒng)性和復(fù)雜性，現(xiàn)代城市管理必然要求管理主體多元化，從政府的角度來(lái)說(shuō)，就是要求政府的各個(gè)部門都參與到城市管理中來(lái)；從社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，就是要求每個(gè)社會(huì)成員都承擔(dān)起城市管理的職責(zé)。但是在以往的實(shí)踐中，城市管理工作往往只是城管部門一家的職責(zé)，其他政府部門都作壁上觀，社會(huì)成員也僅僅是被動(dòng)地接受管理，這使得城市管理中推諉扯皮、激烈沖突的現(xiàn)象十分常見(jiàn)。

《條例》對(duì)于上述狀況做了較大的改進(jìn)，不僅將所有與城市管理相關(guān)的政府部門都納入到城市管理主體的范圍中來(lái)，而且明確了其他社會(huì)成員在城市管理活動(dòng)中的地位?！稐l例》第2章規(guī)定了城市管理中各主體的職責(zé)，用列舉的方式規(guī)定了政府、城管委、城市管理部門、其他行政職能部門、開(kāi)發(fā)區(qū)、受委托機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、居（村）民委員會(huì)、物業(yè)單位、公用事業(yè)企業(yè)等城市管理主體以及其他個(gè)人、社會(huì)組織等各自的權(quán)利和義務(wù)。在法律上將城市管理主體予以明確，將其他政府部門、街道、村委會(huì)和居委會(huì)等納入管理主體范圍，使得城市管理主體范圍更加符合實(shí)踐需要，能夠有效防止推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。另外，《條例》還確認(rèn)了其他個(gè)人、社會(huì)組織在城市管理活動(dòng)中的地位，旨在宣示城市管理的公眾參與性，增強(qiáng)普通民眾參與城市管理活動(dòng)的積極性，同時(shí)也提高普通民眾的責(zé)任感，使其自覺(jué)遵守城市管理規(guī)定。

（三）市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府監(jiān)管并重

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，在很大程度上已經(jīng)營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)家運(yùn)用“有形的手”來(lái)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)“無(wú)形的手”——市場(chǎng)規(guī)律也在發(fā)揮積極的作用，可以說(shuō)，“無(wú)形的手”和“有形的手”已經(jīng)密不可分了，在城市管理領(lǐng)域也是如此。合肥市在城市管理中早已有借助市場(chǎng)力量的實(shí)例，并且運(yùn)作機(jī)制較為成熟，比如環(huán)衛(wèi)外包、垃圾清運(yùn)等等。但政府將城市管理工作交給企業(yè)之后，常常無(wú)法做到有效監(jiān)管，如合肥市渣土車事故頻發(fā)。

當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制失靈、問(wèn)題凸顯時(shí)，政府要及時(shí)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二元機(jī)制的最優(yōu)組合。因此，《條例》明確了政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管權(quán)。以建筑垃圾清運(yùn)為例，《條例》規(guī)定了建筑垃圾清運(yùn)企業(yè)準(zhǔn)入條件、許可方式、信用檔案制度、暫停運(yùn)輸情形以及單車規(guī)范，可以說(shuō)對(duì)建筑垃圾清運(yùn)企業(yè)做到了全方位的監(jiān)管。

（四）注重執(zhí)法規(guī)范與程序

程序法治是保證公平公正的法律利器，所謂運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革、開(kāi)展工作、解決難題，在很大程度上就是要求行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員按程序法律規(guī)范辦事。①莫于川,雷振.從城市管理走向城市治理——《南京市城市治理?xiàng)l例》的理念與制度創(chuàng)新[J].行政法學(xué)研究,2013(3):56.《條例》對(duì)執(zhí)法程序作了比較系統(tǒng)的制度安排。此外，為了避免與上位法相重復(fù)，《條例》對(duì)于執(zhí)法程序的規(guī)定主要集中在管理部門的內(nèi)部程序上。

在管轄方面，以屬地管理為原則，但對(duì)流動(dòng)性違法行為作了特殊規(guī)定?！稐l例》第44條規(guī)定：“城市管理行政執(zhí)法實(shí)行屬地管理。相鄰區(qū)域的流動(dòng)性違法行為，可以實(shí)施共同管理，由首先發(fā)現(xiàn)的有關(guān)部門查處。”眾所周知，城市管理中流動(dòng)性違法行為十分突出，違法者在管轄區(qū)域界線附近來(lái)回流動(dòng)，在數(shù)個(gè)轄區(qū)內(nèi)頻繁往復(fù)，單獨(dú)執(zhí)法的城管部門遇到違法者流動(dòng)到其他管轄區(qū)域時(shí)便鞭長(zhǎng)莫及了。因此，對(duì)于流動(dòng)性違法行為，可以實(shí)施共同管理，或者由首先發(fā)現(xiàn)的部門進(jìn)行查處，如此規(guī)定，可以有效遏制流動(dòng)性違法行為的發(fā)生。

在部門協(xié)作方面，《條例》基本解決了以往部門協(xié)作機(jī)制匱乏的問(wèn)題。首先，為防止有關(guān)管理部門以無(wú)處罰權(quán)為由不履行管理職責(zé)，不接受違法舉報(bào)的情況蔓延，明確已由城市管理行政主管部門行使行政處罰權(quán)的，原行政管理部門應(yīng)當(dāng)做好日常監(jiān)督管理工作，對(duì)巡查中發(fā)現(xiàn)以及群眾投訴舉報(bào)的違法行為及時(shí)受理并核查。其次，建立了行之有效的執(zhí)法信息共享制度、違法案件移送制度以及行政執(zhí)法協(xié)助制度?！稐l例》第45條第4項(xiàng)規(guī)定：“城市管理行政主管部門需要向有關(guān)部門和單位查詢、復(fù)印相關(guān)資料的，有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)提供?！钡?6條第1款規(guī)定：“有關(guān)行政主管部門在日常管理中，發(fā)現(xiàn)屬于其他部門職責(zé)范圍內(nèi)的違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送。”第52條規(guī)定：“市、縣（市）區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立信息溝通和共享機(jī)制。有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)互相通報(bào)行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等相關(guān)信息。對(duì)不履行行政決定的，作出行政決定的部門可以通知有關(guān)行政主管部門在辦理相關(guān)行政許可時(shí)督促當(dāng)事人履行義務(wù)?！?/p>

此外，《條例》還針對(duì)車窗拋物、擅自改建房屋、違法設(shè)置廣告、廣場(chǎng)舞擾民、垃圾清運(yùn)等城市管理細(xì)節(jié)作了詳盡的規(guī)定，使得城市管理的細(xì)枝末節(jié)也有法可依?？偠灾诳偨Y(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，合肥市通過(guò)制定《條例》，實(shí)現(xiàn)了城市管理領(lǐng)域的體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，形成了“城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理”分工互動(dòng)的“大城管”體制。

三、合肥市城市管理創(chuàng)新的總結(jié)

（一）合肥市城市管理創(chuàng)新的短板——公眾參與不足

當(dāng)前城市管理正致力于向城市治理轉(zhuǎn)變，看似一字之差，背后卻是一種理念的轉(zhuǎn)變。從學(xué)界對(duì)于城市管理、城市治理大趨勢(shì)的研判來(lái)看，城市管理到城市治理的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是關(guān)乎市民利益的基本權(quán)利逐漸引起重視；二是城市政府開(kāi)始主動(dòng)擯棄封閉型、命令型的硬性管理方式，轉(zhuǎn)而走向協(xié)商型、參與型的柔性治理模式。當(dāng)前，合肥市在公眾參與上所做的工作仍有待提高。政府與民眾在城市管理中的互動(dòng)仍以管理與被管理為主，民眾難以參與到管理決策中，官民共治更無(wú)從談起。筆者認(rèn)為，城市管理也好，城市治理也罷，城市良好秩序的實(shí)現(xiàn)，必須依靠政府和民眾的共同努力。本次《條例》的制定，未能對(duì)公眾參與制度作出詳細(xì)規(guī)定，十分遺憾，期待日后在《條例》修訂時(shí)，能夠真正實(shí)現(xiàn)城市治理的官民共治。

（二）合肥市城市管理創(chuàng)新的借鑒意義

總覽合肥市的諸多創(chuàng)新，其對(duì)于其他地區(qū)城市管理工作的借鑒意義主要有以下兩點(diǎn)：

1.建立了“大城管”的理念和制度。城市管理非常復(fù)雜，很多工作需要多個(gè)部門共同完成，更需要政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此，城市管理在本質(zhì)上必然是政府整體的職能。合肥市通過(guò)《條例》的創(chuàng)新，樹(shù)立起“大城管”的理念，并設(shè)計(jì)了一系列配套制度，從而保障城市管理可以從政府整體的高度得到高階層的籌劃和調(diào)整。

2.完善了行政協(xié)調(diào)機(jī)制。城管執(zhí)法必須有機(jī)地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政權(quán)力密切配合，如此才能順利完成城管執(zhí)法任務(wù)。然而，目前城管執(zhí)法主要是將原來(lái)各行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中行使，而諸如行政審批、行政強(qiáng)制等權(quán)力基本上仍分散在其他行政機(jī)關(guān)，這就需要城管部門在執(zhí)法過(guò)程中與其他部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，保持信息資源共享，從而保證城管執(zhí)法過(guò)程順暢，保證城管功能的有效發(fā)揮。

[1]莫于川,雷振.從城市管理走向城市治理——《南京市城市治理?xiàng)l例》的理念與制度創(chuàng)新[J].行政法學(xué)研究,2013(3).

[2]莫于川.從單一城管執(zhí)法走向城市共同治理——我國(guó)城管綜合執(zhí)法的現(xiàn)代化路徑選擇[A].北京大學(xué)法學(xué)院軟法研究中心.國(guó)家治理的現(xiàn)代化與軟法國(guó)際研討會(huì)[C].2014.

[3]莫于川.從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(11).

[4]于冰清.城市管理創(chuàng)新模式研究[D].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院,2010.

[5]王濱.天津市城市管理立法研究[D].天津:天津大學(xué),2012.