江蘇省警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)的若干思考

蔡 棟，黃 超，高 超

（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京210012；2.常州市公安局，江蘇 常州213022）

標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)在公安日常業(yè)務(wù)、社會(huì)管理、數(shù)字城市建設(shè)、公眾信息服務(wù)等領(lǐng)域均具有廣泛的用途。公安機(jī)關(guān)經(jīng)過多年的信息化建設(shè)和應(yīng)用，積累了包括人、案、地、物、單位等五要素組成的大量數(shù)據(jù)。國(guó)保、經(jīng)文保、治安、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、監(jiān)管、網(wǎng)安等業(yè)務(wù)工作中采集的地址非常之多，據(jù)全省統(tǒng)計(jì)，人口平臺(tái)達(dá)近1億條，情報(bào)平臺(tái)達(dá)1.6億條，PGIS地址近1200萬條，分布在人口系統(tǒng)、警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)、110接處警、交管平臺(tái)、圖像監(jiān)控、PGIS系統(tǒng)及其他業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中。地址要素與其它任何一個(gè)要素都相關(guān)聯(lián)，是關(guān)聯(lián)其他要素，形成時(shí)空軌跡的重要信息。標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)是現(xiàn)代社會(huì)所必需的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)信息資源，對(duì)于國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定均具有重要的意義。

警用標(biāo)準(zhǔn)地址空間數(shù)據(jù)庫(kù)（簡(jiǎn)稱警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)）建設(shè)是警務(wù)地理平臺(tái)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也是業(yè)務(wù)信息與空間信息進(jìn)行互聯(lián)的橋梁和紐帶，是發(fā)揮警用地理信息平臺(tái)作用的載體。如何規(guī)范地址信息采集、統(tǒng)一建庫(kù)、統(tǒng)一引用、全過程考核，促進(jìn)地址庫(kù)覆蓋面全、現(xiàn)勢(shì)性好、精確度高是擺在我們面前的新課題。

一、警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)的迫切性

（一）“以房管人”社會(huì)管理信息化的迫切需要

在社會(huì)管理工作中，大規(guī)模的人口流動(dòng)給傳統(tǒng)的戶籍管理制度帶來了巨大的壓力，也給城市管理提出了新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的“以戶管人”的方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，“以房管人、以業(yè)管人”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、可持續(xù)的人口及各類社會(huì)主體的管理方式，已經(jīng)成為社會(huì)管理新的思路和模式，其效果也在各地實(shí)踐中得到了驗(yàn)證。實(shí)現(xiàn)上述思路的基礎(chǔ)則是以規(guī)范化的房屋和建筑物標(biāo)準(zhǔn)地址為核心，關(guān)聯(lián)各類人員、單位、事件及物品等信息，從而建立社會(huì)管理的精細(xì)化信息模型，實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)管理信息的整合，支撐各類社會(huì)管理工作的有序進(jìn)行。不難看出，地址信息已經(jīng)成為社會(huì)管理信息化的核心要素。

（二）政府部門信息共享交換的迫切需要

在數(shù)字城市建設(shè)過程中，政府職能部門如國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)等，均需要依賴標(biāo)準(zhǔn)門牌地址來實(shí)現(xiàn)各類業(yè)務(wù)信息的登記、注冊(cè)、定位和分析等功能，以確保政府各項(xiàng)職能的高效運(yùn)行。城市運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施的精細(xì)化、智能化管理，如水、電、氣等資源，也需要通過標(biāo)準(zhǔn)地址來實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的定位、調(diào)配和優(yōu)化。電子商務(wù)、物流、保險(xiǎn)、交通、金融等企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，亦需要準(zhǔn)確地對(duì)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行空間定位與匹配。

（三）社會(huì)公共服務(wù)的迫切需要

在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、無線通信在我國(guó)的廣泛普及，用戶對(duì)基于地圖應(yīng)用服務(wù)、基于地址的LBS位置服務(wù)的需求也越來越廣泛，對(duì)地名、地址的命名和管理規(guī)范化，以及標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)的建設(shè)，也呈現(xiàn)出越來越迫切的應(yīng)用需求。例如，在導(dǎo)航和GIS產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，目前導(dǎo)航、LBS服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)電子地圖服務(wù)已經(jīng)發(fā)展至數(shù)百億的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而其中各類興趣點(diǎn)的采集和維護(hù)則需要數(shù)據(jù)使用單位和生產(chǎn)商花費(fèi)很大成本進(jìn)行維護(hù)。通過建立標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)庫(kù)，可以將各類興趣點(diǎn)信息快速賦予空間位置信息，實(shí)現(xiàn)興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)的自動(dòng)采集和實(shí)時(shí)更新，從而大大節(jié)省數(shù)據(jù)生產(chǎn)的成本，避免重復(fù)投資和資源浪費(fèi)，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）警用地理信息平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要

警用地理信息平臺(tái)的實(shí)施，是適應(yīng)當(dāng)前公安機(jī)關(guān)破解動(dòng)態(tài)、開放社會(huì)治安防控體系建設(shè)難題，建立高度靈敏、科學(xué)合理、全時(shí)空的“動(dòng)態(tài)數(shù)字化社會(huì)治安防控體系”的重要舉措。為此，公安部將“警用地理信息平臺(tái)（PGIS平臺(tái)）”列為“金盾工程”二期的三大高端應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)任務(wù)之一進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，目的是要通過PGIS平臺(tái)，充分利用空間地理信息技術(shù)的可視化和直觀優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步拓展應(yīng)用領(lǐng)域，推動(dòng)公安信息化應(yīng)用的普及與深化，拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高層次的公安信息整合與信息共享，切實(shí)提高公安信息化的整體應(yīng)用水平。

二、江蘇省警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)存在的問題

由于原來的業(yè)務(wù)系統(tǒng)包括警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)，各要素相關(guān)的地址信息是分別采集的，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，對(duì)同一地址，往往有不同的表述。各地在進(jìn)一步推動(dòng)PGIS深度應(yīng)用時(shí)遇到了許多困難，主要表現(xiàn)在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不能上圖，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間地址數(shù)據(jù)不匹配，導(dǎo)致情報(bào)研判難以深入，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)人員軌跡困難，預(yù)測(cè)重大事件成效不顯著，整合數(shù)據(jù)資源不充分，出現(xiàn)的諸多困難很多與地址問題有關(guān)。

（一）對(duì)地址的理解不到位

對(duì)地址的傳統(tǒng)理解是基于門樓牌號(hào)碼，但PGIS的地址內(nèi)涵在門樓牌號(hào)碼信息的基礎(chǔ)上，不僅包含地名信息，還包含地址的空間位置信息，以及兩者之間的關(guān)系信息。地址地名信息受制于人文、歷史、行政等要素，地址空間位置信息由地理空間關(guān)系規(guī)定，諸多原因?qū)е碌刂房此坪?jiǎn)單，使用管理起來比較復(fù)雜。

（二）地址信息管理不得力

體現(xiàn)在地址庫(kù)建設(shè)工作中沒有明確牽頭部門，五龍治水，各管各的。對(duì)于一個(gè)門牌地址，有多種表達(dá)存入多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，沒有統(tǒng)一部門管理審核機(jī)制，導(dǎo)致地址存在重名、混亂、錯(cuò)位等不規(guī)范現(xiàn)象。治安（戶政）部門只關(guān)心人口住址，110指揮調(diào)度僅關(guān)心警情地址，刑偵關(guān)心案發(fā)地地址，交巡警也有自己的地址規(guī)則，地址信息沒有明確的統(tǒng)一規(guī)范。地址采集、維護(hù)、引用的工作機(jī)制不健全，體現(xiàn)在系統(tǒng)功能上，只滿足采集需要，缺乏地址審核機(jī)制、質(zhì)量管理、強(qiáng)制系統(tǒng)引用等功能。

（三）標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不完善

警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)現(xiàn)有地址結(jié)構(gòu)中，街路巷是混合字段，面向地理角度，既有街路巷，又有鎮(zhèn)、村、組、小區(qū)等信息，涵義分類不清，應(yīng)用困難。按照公安部PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址規(guī)范，結(jié)合江蘇實(shí)際，應(yīng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，有關(guān)的應(yīng)用程序也需作出調(diào)整。

現(xiàn)有警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)沒有歷史記錄，不能追溯地址的變化全貌；地址管理屬性、狀態(tài)屬性欠缺，導(dǎo)致管理責(zé)任不能很好地落實(shí)。

（四）地址采集標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一

目前全省13個(gè)地市雖然都建立了標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)，但仍然存在覆蓋面不全、顆粒度不同、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一等問題。PGIS地址按要素分類，如鎮(zhèn)、村、組、街路巷、門牌、樓牌、單元、戶室、房間等，而警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)地址結(jié)構(gòu)來源于人口庫(kù)，劃分顆粒度粗，地址信息存在字段填寫錯(cuò)位。同時(shí)，各業(yè)務(wù)警種根據(jù)自身的業(yè)務(wù)需求，制定了大量的業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)間往往存在著差異或沖突。同名不同地、同地不同名的現(xiàn)象大量存在；對(duì)地址的描述，由于條件制約，只粗不細(xì)，導(dǎo)致難以精確定位；地址先用后管，導(dǎo)致事后整理、統(tǒng)一管理成本加大。

（五）地址信息共享不充分

警務(wù)綜合平臺(tái)地址庫(kù)來源于人口模塊的采集，為人口模塊共享，警務(wù)綜合平臺(tái)中案發(fā)地、物品存放地、單位駐地等涉地址字段模塊采集錄入時(shí)，沒有將共享引用人口住地庫(kù)，均需重復(fù)采集。警務(wù)綜合平臺(tái)、交管平臺(tái)、指揮調(diào)度平臺(tái)、PGIS平臺(tái)也沒有統(tǒng)一引用同一個(gè)平臺(tái)，各搞一套，導(dǎo)致人口、車管、出入境、接處警、消防、邊防等平臺(tái)系統(tǒng)之間地址幾乎沒有共享。

（六）地址采集受制于業(yè)務(wù)規(guī)則

現(xiàn)有地址主要是面向人口管理，對(duì)其他方面的關(guān)注不足。如在戶籍系統(tǒng)中，戶籍綁定地址，即使房子已拆除，但系統(tǒng)仍然不能刪除，出現(xiàn)“空掛戶”現(xiàn)象。由于地址庫(kù)不獨(dú)立，PGIS便難以支撐許多方面的業(yè)務(wù)應(yīng)用。按照PGIS對(duì)地址的理解，認(rèn)為地址應(yīng)該是獨(dú)立的對(duì)象，要有獨(dú)立的管理模式，地址不應(yīng)受制于某個(gè)業(yè)務(wù)警種的規(guī)則，必須面向所有警種業(yè)務(wù)的共有屬性進(jìn)行構(gòu)建。

三、主要的警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)方法比較

目前，江蘇省PGIS建設(shè)單位結(jié)合本地實(shí)際，采用不同的方法開展了標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)，可歸納為兩種主要模式。

一是以南京為代表的依托警務(wù)綜合平臺(tái)建庫(kù)模式。即將警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)中的住址信息，按幢樓信息截取后，形成PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)中通過一體化采集功能，實(shí)現(xiàn)PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)、維護(hù)，同步更新警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)地址庫(kù)數(shù)據(jù)。

該模式的優(yōu)勢(shì)是與警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)結(jié)合得比較緊密，警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)中地址與PGIS地址同步維護(hù)，便于落實(shí)維護(hù)工作機(jī)制。缺陷是采集的門牌地址依據(jù)警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)中部分應(yīng)用，僅涉及人口地址、單位地址，不是采集所有“樓房”（即樓和平房），地址信息沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。其警情、案件的相關(guān)地址是分別采集的，沒有引用標(biāo)準(zhǔn)地址。南京模式的標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)與警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)地址數(shù)據(jù)有一天的時(shí)間差（每天夜里從基礎(chǔ)平臺(tái)中導(dǎo)出更新數(shù)據(jù)），實(shí)時(shí)性欠缺。另外，警務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)中的地址結(jié)構(gòu)是源于過去 MIS系統(tǒng)應(yīng)用時(shí)設(shè)計(jì)的，不能完全符合公安部PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還需針對(duì)PGIS應(yīng)用完善地址數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。

二是以常州、蘇州為代表依托PGIS平臺(tái)獨(dú)立建庫(kù)模式。即先由PGIS平臺(tái)項(xiàng)目組開發(fā)可適應(yīng)短時(shí)間、多并發(fā)的“標(biāo)準(zhǔn)地址采集系統(tǒng)”，然后依托該系統(tǒng)，由戶政部門牽頭組織基層所隊(duì)，按照“有房必有地址”的工作要求，對(duì)地址進(jìn)行標(biāo)注和補(bǔ)充；在地址維護(hù)更新方面，必須在審批的同時(shí)在標(biāo)準(zhǔn)地址管理系統(tǒng)中進(jìn)行標(biāo)注和備案；對(duì)不能進(jìn)行地址編號(hào)的，通過業(yè)務(wù)部門建立規(guī)范的管理和采集辦法，歸入標(biāo)準(zhǔn)管理地址分類。

該模式的建設(shè)思路是標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)獨(dú)立于業(yè)務(wù)系統(tǒng)之外，標(biāo)準(zhǔn)地址的維護(hù)不是由業(yè)務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用激發(fā)，而是在街路巷更新維護(hù)的同時(shí)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)地址同步維護(hù)，在添加新街路巷的記錄時(shí)，與該街路巷相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)地址同步維護(hù)。蘇州模式的優(yōu)勢(shì)是采集的標(biāo)準(zhǔn)地址信息比“南京模式”的地址覆蓋面全，有利于全面被其他系統(tǒng)引用，成為所有系統(tǒng)地址的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)源，體現(xiàn)了統(tǒng)一數(shù)據(jù)源的思想，有利于保證地址數(shù)據(jù)的質(zhì)量。在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)時(shí)，充分遵循了公安部及省公安廳關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)的建設(shè)規(guī)范，結(jié)構(gòu)合理，擴(kuò)展性好，可管理，地址采集后可實(shí)時(shí)引用。

四、江蘇省警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)需求探索

江蘇省警用標(biāo)準(zhǔn)空間地址庫(kù)的建設(shè)，應(yīng)從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)、統(tǒng)一公共服務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一匯聚引用與考核、建立歸口部門的角度，進(jìn)行地址庫(kù)管理和建設(shè)工作。

（一）拓展標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)公共服務(wù)功能

標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)公共服務(wù)功能是在PGIS平臺(tái)建設(shè)總體框架下，在各地已采集部分標(biāo)準(zhǔn)地址的基礎(chǔ)上，集標(biāo)準(zhǔn)地址規(guī)范制定、地址數(shù)據(jù)匯聚與審核、空間位置上圖、應(yīng)用服務(wù)接口、長(zhǎng)效維護(hù)機(jī)制于一體的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)。省廳標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)公共服務(wù)平臺(tái)由標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)匯聚、標(biāo)準(zhǔn)地址管理和對(duì)外服務(wù)三個(gè)部分組成。PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址公共服務(wù)平臺(tái)定位是匯聚整合、動(dòng)態(tài)更新各地標(biāo)準(zhǔn)地址信息，向各地各部門各系統(tǒng)提供地址信息服務(wù)。

（二）形成標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

遵循國(guó)家和公安部相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在公安部試行稿的基礎(chǔ)上，結(jié)合江蘇公安實(shí)際進(jìn)行補(bǔ)充完善，形成江蘇省警務(wù)地理信息基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)的業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立全省統(tǒng)一的地址數(shù)據(jù)源

所有系統(tǒng)引用標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)庫(kù)，或逐步引用標(biāo)準(zhǔn)地址數(shù)據(jù)庫(kù)。已建系統(tǒng)，通過升級(jí)逐步過渡引用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)。新建系統(tǒng)，必須引用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)。解決警務(wù)綜合平臺(tái)、交管平臺(tái)、指揮調(diào)度平臺(tái)等與PGIS平臺(tái)地址不一致問題，實(shí)現(xiàn)所有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中地址數(shù)據(jù)一體化應(yīng)用。在維護(hù)過程中，對(duì)各類基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)和公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)采集的警務(wù)地理信息相關(guān)數(shù)據(jù)的歷史形態(tài)進(jìn)行歸檔，建成可方便追溯各類地理屬性相關(guān)信息歷史狀態(tài)的數(shù)據(jù)庫(kù)。

（四）探索建立地址統(tǒng)一管理部門

門樓牌地址管理任務(wù)納入PGIS標(biāo)準(zhǔn)地址管理范疇。建立以PGIS辦為基礎(chǔ)的，相關(guān)如治安、交巡警、刑偵、消防、出入境等大量生產(chǎn)地址和應(yīng)用地址部門參加的地址管理部門，實(shí)現(xiàn)各部門各業(yè)務(wù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同步管理。

（五）將地址質(zhì)量數(shù)量納入考核

重視地址質(zhì)量管理。目前，業(yè)務(wù)上圖率較低，除了遙感影像數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)覆蓋面小之外，地址質(zhì)量不高是一個(gè)很大的問題，造成地址利用率不盡人意。地址數(shù)據(jù)量的多少?zèng)Q定能不能用，而地址準(zhǔn)確率、地址查詢性能將決定滿意度的高低。因此，需要通過成熟的GIS技術(shù)進(jìn)行實(shí)施，并在作業(yè)過程中引入監(jiān)理機(jī)制，進(jìn)行地址的質(zhì)量管理，切實(shí)保證成果的質(zhì)量。

五、結(jié)語

當(dāng)前，江蘇省警用標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)建設(shè)應(yīng)以突出重點(diǎn)工作為核心，以易考核操作為原則，以指引推動(dòng)各地建設(shè)應(yīng)用管理為導(dǎo)向，圍繞地址數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)的工作需求，從地址覆蓋性、及時(shí)性、空間精度性、地名準(zhǔn)確性等角度，對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行編排設(shè)計(jì)，并不斷調(diào)整完善。要建立地址管理工作的激勵(lì)機(jī)制，按照國(guó)家、部、省等相關(guān)地址標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，建立地址管理工作的制約機(jī)制，配套相應(yīng)的財(cái)力、物力、人力，建立常態(tài)地址管理工作的保障機(jī)制。

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