我國(guó)輔警制度建設(shè)的法治路徑

楊丹丹

（吉林警察學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》），將我國(guó)社會(huì)主義法治事業(yè)提升到新的高度。在當(dāng)前社會(huì)管理與公安實(shí)踐工作中，輔警相關(guān)問題成為討論熱點(diǎn)，對(duì)輔警制度進(jìn)行不斷優(yōu)化與完善成為各方共識(shí)，持續(xù)推進(jìn)輔警制度建設(shè)的法治化亦應(yīng)成為必然，而其具體法治路徑則需遵循依法治國(guó)方略及《依法治國(guó)決定》進(jìn)行全面考量。本文首先探討我國(guó)輔警制度建設(shè)法治路徑選擇的基本導(dǎo)向，進(jìn)而分析相關(guān)制度建設(shè)在法治層面存在的問題，最后對(duì)具體法治路徑選擇進(jìn)行了解析。

一、我國(guó)輔警制度建設(shè)法治路徑選擇的基本導(dǎo)向

（一）遵從黨領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)方略的穩(wěn)步實(shí)施

依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，相關(guān)社會(huì)管理制度與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制均必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下、在依法治國(guó)方略的精神指引與原則規(guī)劃中逐步得以確立與完善。因此，我國(guó)輔警制度建設(shè)首先要遵從于黨的領(lǐng)導(dǎo)。在制度建設(shè)的具體過程中，一方面，因?yàn)檩o警制度運(yùn)行事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)管理與人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)，故各級(jí)黨委應(yīng)高度重視輔警制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃與具體實(shí)施，深入?yún)f(xié)調(diào)，牽頭各方扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。另一方面，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)與職能部門在建立與實(shí)施輔警制度時(shí)，要進(jìn)行綜合考量，要具有全局意識(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)效果，及時(shí)向黨委匯報(bào)制度建設(shè)相關(guān)情況。同時(shí)，輔警制度建設(shè)相關(guān)立法者、決策者與實(shí)施者，必須始終依據(jù)依法治國(guó)方略的基本精神、基本原則與基本指向落實(shí)各項(xiàng)工作，將輔警制度建設(shè)納入到社會(huì)主義法治軌道當(dāng)中。[1]

（二）立足于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化的背景

根據(jù)《依法治國(guó)決定》的精神，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系；建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化。著手我國(guó)輔警制度建設(shè)，要將其完全立足于這三者一體建設(shè)的法治大背景中，要從這三個(gè)方面規(guī)劃輔警制度的基礎(chǔ)性建設(shè)。首先，在法治國(guó)家的層面，要將輔警制度建設(shè)提升至維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、完善國(guó)家法治模式的高度，充分發(fā)揮其法定職能，將其與其他國(guó)家法治具體機(jī)制充分結(jié)合起來，成為我黨治國(guó)理政的基礎(chǔ)性制度。其次，在法治政府的層面，要讓輔警制度建設(shè)與實(shí)際運(yùn)行成為政府行使基本職能的重要輔助力量，成為積極配合行政部門及公安部門履行法定職責(zé)的重要補(bǔ)充，為法治政府建構(gòu)與運(yùn)行提供支撐。最后，在法治社會(huì)的層面，輔警制度建設(shè)是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要途徑，應(yīng)將輔警制度建設(shè)置于社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)活動(dòng)管理的背景中，謀劃其生成機(jī)制、發(fā)展動(dòng)力、運(yùn)作協(xié)調(diào)等基本問題。

（三）置身于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程

《依法治國(guó)決定》指出，依法治國(guó)相關(guān)事業(yè)的推進(jìn)，必須有利于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。換言之，在踐行依法治國(guó)方略各項(xiàng)要求的過程中，要始終將法治建設(shè)置身于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，并將考量問題的重點(diǎn)放在“現(xiàn)代化”方面。我國(guó)輔警制度建設(shè)也不例外。我國(guó)輔警制度脫胎于治安聯(lián)防、治保隊(duì)等舊有機(jī)制與管理方式，[2]必然要面臨“現(xiàn)代化”的轉(zhuǎn)型與發(fā)展問題。一方面，輔警制度建設(shè)的基本方向必須與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大方向保持一致，彰顯現(xiàn)代國(guó)家治理的基本原則與主要精神；另一方面，輔警制度建設(shè)在具體機(jī)制建構(gòu)中要注重現(xiàn)代化的應(yīng)有意蘊(yùn)。要根據(jù)現(xiàn)代輔警機(jī)制所具有的社會(huì)性、規(guī)范性、多元性及動(dòng)態(tài)性特征，充分整合信息輔警資源、人力輔警資源與行政輔警資源，在法律法規(guī)設(shè)定的范圍內(nèi)，以法治力量為支撐，將一切可為政府與公安機(jī)關(guān)運(yùn)用的社會(huì)資源和治安力量融合起來，進(jìn)行法治化、制度化、科學(xué)化、集約化的高效運(yùn)作，將輔警制度建設(shè)作為一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性與系統(tǒng)性的社會(huì)工程審時(shí)度勢(shì)、按部就班地予以持續(xù)推進(jìn)。[3]

二、我國(guó)輔警制度建設(shè)存在的法治問題

（一）輔警制度建設(shè)法治化程度不高

事實(shí)上，我國(guó)當(dāng)前輔警制度的逐步形成，在現(xiàn)實(shí)需求上主要源于社會(huì)治安形勢(shì)的急劇變化與警力資源的相對(duì)稀缺。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來了社會(huì)的巨大變化，也給社會(huì)秩序維護(hù)與治安環(huán)境建構(gòu)提出了新的課題。[4]人口流動(dòng)、職業(yè)結(jié)構(gòu)變化等因素導(dǎo)致社會(huì)治安狀態(tài)日益復(fù)雜，僅僅依靠政府力量和公安機(jī)關(guān)不能完全滿足相關(guān)社會(huì)管理工作的新要求。由此，輔警制度建設(shè)伊始就帶有臨時(shí)應(yīng)對(duì)治安形勢(shì)變化的色彩，相關(guān)法治化建設(shè)始終沒有及時(shí)跟進(jìn)，許多措施與機(jī)制都顯現(xiàn)出了隨意性、臨時(shí)性甚至是人治屬性，缺乏法律制度的規(guī)制。然而，隨著改革的深入與依法治國(guó)的推進(jìn)，充分實(shí)現(xiàn)輔警制度建設(shè)的法治化已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。這既是長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)輔警制度、確保其法治化規(guī)范化方向與可持續(xù)機(jī)制性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是優(yōu)化社會(huì)管理方式、保障人民群眾根本利益的必然要求。

（二）輔警制度建設(shè)相關(guān)立法嚴(yán)重滯后

毋庸置疑，在當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，我國(guó)輔警制度建設(shè)相關(guān)立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于客觀現(xiàn)實(shí)需要。從立法體系與立法層面來看，基于輔警制度根植于各區(qū)域、各地區(qū)具體治安環(huán)境的特點(diǎn)，全國(guó)范圍內(nèi)的輔警制度建設(shè)統(tǒng)一立法還處于空白狀態(tài)，更未形成相關(guān)立法體系。必須承認(rèn)，我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)情況差異巨大，著手統(tǒng)一立法及形成立法體系確實(shí)面臨諸多困難。但沒有立法原則、立法精神的統(tǒng)一指引，也必然會(huì)導(dǎo)致各地輔警制度建設(shè)隨意性大、規(guī)范化缺失等問題。從立法質(zhì)量來看，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)制度性規(guī)定或相關(guān)規(guī)定的立法層級(jí)較低，許多地方政府及職能部門出臺(tái)的輔警制度規(guī)定在合理性、科學(xué)性、民主性、完整性、系統(tǒng)性等方面存在著嚴(yán)重問題，不利于輔警制度建設(shè)的法治化。從立法貫徹來看，很多規(guī)定沒有得到有效執(zhí)行，不少機(jī)制與制度都停留在紙面上，導(dǎo)致輔警人員管理與權(quán)益保障無法落到實(shí)處。

（三）輔警制度功能的設(shè)定不夠清晰

我國(guó)輔警制度運(yùn)行在承擔(dān)治安防范及安全保衛(wèi)任務(wù)、社會(huì)治安綜合治理、支撐公安機(jī)關(guān)基礎(chǔ)性工作、節(jié)約政府財(cái)政資源、密切警民關(guān)系、一定范圍內(nèi)緩解部分人群就業(yè)壓力等方面發(fā)揮著重要作用，但究竟輔警制度的應(yīng)然功能是什么，或者說相關(guān)立法應(yīng)該如何設(shè)定輔警制度的功能，在理論界還存在著較大爭(zhēng)議，而具有實(shí)行效力的各種規(guī)則也沒有給予明確的說法。這對(duì)我國(guó)輔警制度建設(shè)的法治化是極為不利的。一方面，輔警制度確立與運(yùn)行在我國(guó)社會(huì)治理過程與公安機(jī)關(guān)履行法定職能中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，如果對(duì)輔警制度的基本功能不能給予立法明確，那么就會(huì)使其面臨發(fā)展方向上的迷茫，還可能導(dǎo)致制度建設(shè)內(nèi)容上的混亂。另一方面，如果不能在整體上界定我國(guó)輔警制度的基本功能，相關(guān)制度設(shè)計(jì)也無法實(shí)現(xiàn)新的突破，輔警制度建設(shè)就可能距離法治化的進(jìn)路越發(fā)遙遠(yuǎn)。因此，在權(quán)威理論層面與實(shí)際立法層面設(shè)定輔警制度的功能，是推進(jìn)輔警制度建設(shè)法治化的基本問題與前提性步驟。

三、我國(guó)輔警制度建設(shè)的法治路徑

（一）法治理論建構(gòu)層面的路徑

制度建設(shè)的發(fā)展需要理論基礎(chǔ)的支撐與指引，而相關(guān)理論的完善與進(jìn)步也需要制度實(shí)際運(yùn)行的反饋與規(guī)制。我國(guó)當(dāng)前理論界對(duì)于輔警的理論研究還有很大的提升空間，相關(guān)著述不論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都還不盡人意。究其根本原因，還是源于輔警具體制度在不同地區(qū)的千差萬別及實(shí)踐性較強(qiáng)。但是，越是在這種情況下，越需要我們?cè)诶碚摻?gòu)的層面對(duì)其加以深入研究，否則我國(guó)輔警制度建設(shè)法治化規(guī)范化的開展就無法獲得理論的正當(dāng)性指引與發(fā)展指向。例如，關(guān)于是否應(yīng)賦予輔警工作人員以執(zhí)法權(quán)的問題，[5]就是一個(gè)非常具有理論研究?jī)r(jià)值與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的問題，雖然也有一些觀點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行了探討，但理論深度還明顯不足。

（二）法律規(guī)范制定層面的路徑

輔警相關(guān)法律制度的建構(gòu)，首先源于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行必要限制的考慮。眾所周知，權(quán)力具有一種先天的擴(kuò)張性，具有侵害公民權(quán)利的潛在傾向性，故須進(jìn)行制度設(shè)計(jì)來加以有效限制。這種制度設(shè)計(jì)的首要形式就是法律制度。因此，全面開展針對(duì)輔警制度建設(shè)的法律規(guī)定制定活動(dòng)，實(shí)屬必要。雖然在歷史淵源中，實(shí)質(zhì)意義上的“輔警”制度由來已久，但我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下的輔警制度模式還在發(fā)展變化與不斷演進(jìn)之中，短期內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一立法的難度較大。但這不應(yīng)成為我們不進(jìn)行立法探索的理由。在立法層級(jí)方面，輔警從根本上說屬于公安機(jī)關(guān)的輔助力量，故相關(guān)法律不宜與《人民警察法》等基本法律相并列，故輔警相關(guān)法律規(guī)則不應(yīng)設(shè)定在全國(guó)人大及常委會(huì)所制定法律的層面，而應(yīng)構(gòu)建一個(gè)以公安部部門規(guī)章為統(tǒng)領(lǐng)、地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章為延伸的立法體系。公安部相關(guān)規(guī)章（如《輔警管理?xiàng)l例》）應(yīng)規(guī)定輔警的基本制度，而地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章則應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況規(guī)定當(dāng)?shù)剌o警的制度細(xì)則。如此，就可以在我國(guó)輔警相關(guān)立法中兼顧一般與特殊、原則與具體的關(guān)系，增強(qiáng)相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性與可行性。在立法過程問題，則可遵循“從試點(diǎn)到統(tǒng)一”“從原則到詳細(xì)”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）法律法規(guī)實(shí)施層面的路徑

如果輔警制度建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)僅僅停留在紙面上，無法得到切實(shí)執(zhí)行與有效實(shí)施，那么推進(jìn)我國(guó)輔警制度建設(shè)法治化進(jìn)程也只能成為空談。在科學(xué)設(shè)計(jì)輔警相關(guān)制度與機(jī)制的前提下，各級(jí)職能部門及輔警工作人員必須統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，堅(jiān)決執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。在這方面，尤其要高度關(guān)注相關(guān)法律責(zé)任的歸結(jié)與追究問題。協(xié)警工作職能能否得以適當(dāng)、合法履行，與相關(guān)法律責(zé)任能否實(shí)際歸屬緊密相連。因此，輔警相關(guān)立法中必須明確針對(duì)輔警職務(wù)行為的法律責(zé)任。更重要的是，必須在輔警工作實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，既時(shí)刻提醒輔警工作人員審慎行事，也應(yīng)使受到不當(dāng)侵害的合法權(quán)益得到充分、及時(shí)的救濟(jì)。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)協(xié)警職務(wù)行為侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，建立政府責(zé)任機(jī)制。在特定侵權(quán)案件中，除非輔警工作人員的侵權(quán)行為可以被認(rèn)定為純粹的個(gè)人行為，否則，只要是輔警履行工作職能的相關(guān)行為違法，相關(guān)政府部門或公安機(jī)關(guān)就應(yīng)對(duì)被侵害人承擔(dān)法律責(zé)任，而不能動(dòng)輒以“非在編人員”為借口逃避責(zé)任。

（四）法律監(jiān)督貫徹層面的路徑

雖然關(guān)于輔警工作人員是否具備執(zhí)法權(quán)的問題在理論上與實(shí)務(wù)中頗具爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，輔警工作人員履行職責(zé)過程中確實(shí)存在侵害相對(duì)方合法權(quán)益的可能。近年來，因個(gè)別輔警工作不力、行為失范導(dǎo)致惡性事件發(fā)生的新聞屢見報(bào)端。因此，加強(qiáng)法律監(jiān)督、貫徹相關(guān)工作要求應(yīng)成為輔警制度建設(shè)法治化中的必有環(huán)節(jié)。需要明確的是，這種法律監(jiān)督，不能僅僅依靠行政部門的力量，而應(yīng)該引入系統(tǒng)外部的力量。例如，采取特定的方式，使相對(duì)方合法權(quán)益遭受輔警工作人員侵害的司法救濟(jì)變得更為高效，相關(guān)訴訟受到司法機(jī)關(guān)的特別重視。再如，強(qiáng)化輔警組織與新聞媒體的深度合作，增加輔警工作的透明程度，積極主動(dòng)與社會(huì)公眾深度溝通，建立健全源于社會(huì)力量的法律監(jiān)督機(jī)制。

（五）法治保障落實(shí)層面的路徑

法治保障“體系”，強(qiáng)調(diào)的是從整體上著眼于全面性與系統(tǒng)性來建構(gòu)相關(guān)保障制度，不能局限于某一方面的保障，更不能局限于某項(xiàng)保障措施，而要統(tǒng)籌兼顧、立足長(zhǎng)效。對(duì)于我國(guó)輔警制度建設(shè)的法治保障，必須考慮到方方面面的因素。首先，必須考慮的是輔警工作人員的福利待遇問題，這方面缺乏保障，權(quán)威公正、廉潔高效都不可能真正實(shí)現(xiàn)。其次，是建構(gòu)輔警人員權(quán)利保障體系，將各種法治保障因素均囊括其中。至于招錄、培訓(xùn)與考核體制完善、法治隊(duì)伍建設(shè)等問題，也都應(yīng)予以全面考慮。還有必要指出的是，在法治保障方面，輔警制度建設(shè)還要充分結(jié)合社會(huì)資源整合，在社會(huì)管理、市場(chǎng)運(yùn)行與權(quán)力操作中尋求動(dòng)態(tài)平衡。

[1]殷建國(guó).輔警隊(duì)伍法治化規(guī)范化路徑探討[J].公安研究,2012(5).

[2]賈迪.論輔警制度及中國(guó)輔警制度的構(gòu)建[J].江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào),2005(4).

[3]葉俊,董紅纓.關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代輔警機(jī)制的思考[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2003(2).

[4]朱振甫,杜劍虹,張應(yīng)立.輔協(xié)警問題研究[J].公安研究,2009(9).

[5]楊雪.輔警執(zhí)法權(quán)問題研究[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2011(3).