當(dāng)前海關(guān)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——學(xué)習(xí) 《海關(guān)全面深化改革總體方案》的體會

羅相海

《海關(guān)全面深化改革總體方案》(以下簡稱《方案》)立足于2014—2020年，就海關(guān)改革從近中遠(yuǎn)期做出了一系列的決策部署，既有頂層設(shè)計(jì)，也有具體改革，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)海關(guān)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。《方案》是改革開放以來繼現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略、第二步發(fā)展戰(zhàn)略和大監(jiān)管體系之后，海關(guān)第四部重大戰(zhàn)略性規(guī)劃，凝聚了全體海關(guān)人的智慧，體現(xiàn)了對海關(guān)當(dāng)前面臨現(xiàn)實(shí)矛盾問題的精準(zhǔn)把握、標(biāo)志著對海關(guān)頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化水平的新高度，蘊(yùn)涵著豐富的管理理念和文化，將在海關(guān)發(fā)展史上留下濃抹重彩的一筆。

一、《方案》精準(zhǔn)把握了當(dāng)前海關(guān)發(fā)展面臨的重大矛盾問題

改革就是為了解決矛盾和問題。當(dāng)前海關(guān)發(fā)展面臨眾多矛盾問題，但到底什么是根本性的牽一發(fā)而動全身的矛盾問題?《方案》提出系列制度設(shè)計(jì)安排，緊扣以下三個(gè)方面的矛盾難題，體現(xiàn)了對當(dāng)前海關(guān)現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r的準(zhǔn)確把握。

(一)海關(guān)履行進(jìn)出境監(jiān)管職責(zé)面臨的天然矛盾——多重監(jiān)管壓力集中在現(xiàn)場通關(guān)環(huán)節(jié)

當(dāng)前，絕對大部分監(jiān)管要求都放在口岸一線環(huán)節(jié)，如安全準(zhǔn)入、商業(yè)瞞騙、貿(mào)易管制、歸類審價(jià)原產(chǎn)地等，通關(guān)管理上面千條“線”，下面都連著口岸現(xiàn)場查驗(yàn)這根“針”。這一方面是由進(jìn)出境監(jiān)督管理職能特性決定的，作為把門人，本質(zhì)上很多工作就需要在進(jìn)和出這一狹窄的空間并在較短的時(shí)間內(nèi)完成，天然存在著通關(guān)瓶頸。同時(shí)在海關(guān)通關(guān)流程的頂層設(shè)計(jì)和制度安排上，提前申報(bào)以及海關(guān)后續(xù)監(jiān)管等制度創(chuàng)新沒有真正落地，加之涉及到三級管理以及關(guān)際之間的協(xié)作配合時(shí)，海關(guān)現(xiàn)場通關(guān)瓶頸矛盾顯得更加突出。在實(shí)踐中企業(yè)貨物經(jīng)常在通關(guān)中產(chǎn)生滯留，一方面以小時(shí)計(jì)算著成本增加，另一方面會對企業(yè)生產(chǎn)安排甚至是外貿(mào)合同的履行帶來巨大不確定風(fēng)險(xiǎn)，還會給海關(guān)權(quán)力帶來尋租風(fēng)險(xiǎn)，基層海關(guān)承擔(dān)著巨大甚至是錯(cuò)位的壓力，這是海關(guān)履行進(jìn)出境監(jiān)督管理職責(zé)面臨的天然矛盾，現(xiàn)實(shí)中有多種具體體現(xiàn)。

(二)海關(guān)現(xiàn)有制度和流程設(shè)計(jì)帶來的現(xiàn)實(shí)矛盾——關(guān)際間存在藩籬、業(yè)務(wù)條線存在蜂窩煤現(xiàn)象

政府部門內(nèi)部分工越細(xì)越專業(yè)的同時(shí)，帶來界限更多、隔離更遠(yuǎn)等問題，這是行政機(jī)關(guān)共性問題，但在海關(guān)管理中更為突出。業(yè)務(wù)職能條線內(nèi)部和關(guān)區(qū)內(nèi)部相對暢通，但關(guān)際間和業(yè)務(wù)條線存在藩籬和蜂窩煤現(xiàn)象，跨關(guān)區(qū)跨條線“中梗阻”突出，系統(tǒng)之間可以說是煙囪林立，執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象也突出。其產(chǎn)生原因還是在頂層設(shè)計(jì)上:

1.關(guān)區(qū)之間存在藩籬，原因在于以關(guān)區(qū)為單元的通關(guān)流程設(shè)計(jì)上。1998年現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略提出了8大體系建設(shè)，核心是通關(guān)作業(yè)制度改革，通過建立審單作業(yè)系統(tǒng)、現(xiàn)代物流監(jiān)控系統(tǒng)、職能管理系統(tǒng)、信息化作業(yè)平臺和技術(shù)保障，實(shí)現(xiàn)海關(guān)通關(guān)管理的四肢協(xié)調(diào)，體現(xiàn)海關(guān)管理的集中集約。但這一制度設(shè)計(jì)，物流監(jiān)控作業(yè)基本是在現(xiàn)場完成，審單作業(yè)和職能管理主要在直屬海關(guān)層面發(fā)揮作用，對業(yè)務(wù)現(xiàn)場直接干預(yù)主要集中在各直屬關(guān)范圍內(nèi)，實(shí)踐中逐步形成了以直屬海關(guān)關(guān)區(qū)為單元的通關(guān)流程和工作習(xí)慣，各個(gè)現(xiàn)場海關(guān)對直屬海關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，關(guān)區(qū)與關(guān)區(qū)之間聯(lián)系很少，總署的控制力和影響力有限，關(guān)際之間的藩籬就這樣產(chǎn)生了。由于缺乏關(guān)際協(xié)作的制度安排，企業(yè)面臨的跨關(guān)區(qū)通關(guān)難題，往往取決于各現(xiàn)場海關(guān)甚至是關(guān)員之間的私人聯(lián)系，或者直接推給企業(yè)自己協(xié)調(diào)，海關(guān)被協(xié)調(diào)，這也給中介行業(yè)以“搞定費(fèi)”、“通關(guān)費(fèi)”等名義的權(quán)力尋租帶來空間，這是當(dāng)前企業(yè)抱怨海關(guān)工作最多也是意見最大的問題。這一制度設(shè)計(jì)也造成直屬海關(guān)之間圍繞物流和貨源產(chǎn)生的競爭和比拼，無論區(qū)位和業(yè)務(wù)量大小都“五臟俱全”，整體來看“百關(guān)一面”，機(jī)構(gòu)功能同質(zhì)化，忙閑不均，力量分散，監(jiān)管資源不足與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。

2.業(yè)務(wù)條線存在蜂窩煤，原因在于總署各業(yè)務(wù)司局間職能分工缺乏綜合性部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌?？偸饘用鏇]有一個(gè)綜合性業(yè)務(wù)部門對各業(yè)務(wù)司局對下的業(yè)務(wù)管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也沒有一個(gè)綜合性的業(yè)務(wù)部門對業(yè)務(wù)現(xiàn)場進(jìn)行統(tǒng)一的直接掌控和指導(dǎo)，加之上下之間機(jī)構(gòu)設(shè)置的直接對應(yīng)關(guān)系，部門自身的利益傾向等，在長期實(shí)踐過程中形成了各司局直接對下指揮，下面條線直接對上負(fù)責(zé)，各條線內(nèi)部溝通暢通，跨條線則存在梗阻現(xiàn)象，這就造成海關(guān)指令政出多門、各行其是、相互重復(fù)甚至相互矛盾，基層則疲于應(yīng)付。

以上海關(guān)管理模式在之前的20多年還能夠適應(yīng)社會發(fā)展，但在當(dāng)前成熟市場經(jīng)濟(jì)要求更加統(tǒng)一的市場體系，企業(yè)全球化布局，特別是互聯(lián)網(wǎng)讓不同地域的人圍繞虛擬平臺進(jìn)行貿(mào)易成為可能，物流和貿(mào)易幾乎沒有界限沒有地域的新情況下，已經(jīng)遠(yuǎn)不適應(yīng)要求。再不改革，海關(guān)就可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會進(jìn)步的阻礙力量，這既來自企業(yè)的需要需求，更是對未來發(fā)展趨勢的預(yù)判和把握。

(三)海關(guān)優(yōu)化管理面臨的發(fā)展矛盾——海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控的整體能力不強(qiáng)

為提升海關(guān)管理的針對性和有效性，2003年現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)習(xí)借鑒國際海關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了風(fēng)險(xiǎn)管理作為中心環(huán)節(jié)，并在總署和直屬海關(guān)成立了風(fēng)險(xiǎn)管理部門，搭建了風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，集中進(jìn)行參數(shù)、布控等風(fēng)險(xiǎn)管理工作，在艱難探索中取得了較好進(jìn)展，但還存在不少問題，離耳聰目明的海關(guān)管理還有較大距離。

1.風(fēng)險(xiǎn)的分類管理沒有得到充分體現(xiàn)。海關(guān)管理風(fēng)險(xiǎn)大體可以分為兩種:一是準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)，二是稅收風(fēng)險(xiǎn)，兩者的性質(zhì)和危害也不盡相同，應(yīng)分類采取不同管理方式。準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該御于國門之外，而稅收風(fēng)險(xiǎn)則可通過過程控制，確保征管到位，并不需要在通關(guān)過程中全部解決，目前海關(guān)通關(guān)流程設(shè)計(jì)還沒有體現(xiàn)這一規(guī)律和要求，往往一起在通關(guān)過程直接解決，既給海關(guān)自身都帶來了緊張和壓力，也易產(chǎn)生通關(guān)瓶頸問題。

2.各部門在風(fēng)險(xiǎn)防控中的職責(zé)定位不明確，協(xié)作協(xié)調(diào)不暢通。風(fēng)險(xiǎn)防控的特點(diǎn)在于信息集中和管理集約，眾多風(fēng)險(xiǎn)集中在一起進(jìn)行集體研判，風(fēng)險(xiǎn)指令才能準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)防控工作才能顯示威力。盡管設(shè)立專門風(fēng)險(xiǎn)管理部門，在沒有打破原有體制分工的前提下，硬性嵌入風(fēng)險(xiǎn)管理部門工作，風(fēng)險(xiǎn)管理部門與其他部門的分工不夠明確，職責(zé)打架，產(chǎn)生錯(cuò)位和缺位，加之協(xié)調(diào)配合不夠緊密，特別是通關(guān)中的風(fēng)險(xiǎn)管理、專業(yè)審單等領(lǐng)域沒有形成結(jié)構(gòu)合理、結(jié)合緊密的專業(yè)分工，風(fēng)險(xiǎn)管理在艱難和矛盾中前進(jìn)，遠(yuǎn)未形成整體合力。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理對業(yè)務(wù)現(xiàn)場指揮功能沒有得到充分發(fā)揮。由于上下信息不夠?qū)ΨQ和信息傳輸存在的失真現(xiàn)象、加之參數(shù)維護(hù)的滯后性等，風(fēng)險(xiǎn)管理對業(yè)務(wù)現(xiàn)場的工作指揮和指引作用發(fā)揮不夠、不準(zhǔn)現(xiàn)象，現(xiàn)場查驗(yàn)監(jiān)管等一定程度存在盲人摸象的現(xiàn)象，反應(yīng)遲鈍、動作笨拙，針對性弱，查到哪算哪，海關(guān)管理的耳聰目明還有很長的路要走。

二、《方案》在頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了海關(guān)通關(guān)流程的科學(xué)化改造

破解以上的矛盾難題，基本前提是要優(yōu)化三級事權(quán)，對現(xiàn)有的海關(guān)通關(guān)流程進(jìn)行科學(xué)化改造。《方案》提出了構(gòu)建一體化通關(guān)管理格局這一嶄新思路，這是海關(guān)通關(guān)流程科學(xué)化改造的最新成果，主要內(nèi)容體現(xiàn)為“兩個(gè)中心三項(xiàng)制度”:

(一)建立風(fēng)險(xiǎn)防控中心——實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)進(jìn)出境準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一管理

與原有模式相比變化在于:一是職責(zé)定位的改變。由原來所有風(fēng)險(xiǎn)的集聚和研判，改為側(cè)重于安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)分析、研判和處置，指揮現(xiàn)場監(jiān)管，發(fā)布業(yè)務(wù)運(yùn)行狀況報(bào)告，與稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分離。二是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分級處置。全國分一二級風(fēng)險(xiǎn)防控中心。青島、黃埔和上海三個(gè)參數(shù)中心變成總署的一級風(fēng)險(xiǎn)防控中心，其他直屬海關(guān)建立二級風(fēng)險(xiǎn)防控中心，在參數(shù)維護(hù)方面將會區(qū)分一級、二級參數(shù)，既體現(xiàn)全國執(zhí)法統(tǒng)一性，又體現(xiàn)各地特殊性。三是職能實(shí)現(xiàn)形式的改變。中心的職能由虛變實(shí)，由過去通過制定參數(shù)變成直接指揮，與業(yè)務(wù)現(xiàn)場聯(lián)系配合將會更加緊密。

(二)建立稅收征管中心——實(shí)現(xiàn)全國海關(guān)稅收征管風(fēng)險(xiǎn)的大數(shù)據(jù)分析監(jiān)控

這是對全國海關(guān)專業(yè)審單部門和現(xiàn)場接單審核等資源的有效整合。與原有審單中心相比，職能定位和實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生重大變化。一是在職能定位上，側(cè)重稅收安全風(fēng)險(xiǎn)管理。主要是收集和分析商品和行業(yè)相關(guān)的信息、情報(bào)，匯總?cè)珖袠I(yè)和同類商品報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)施批量審核，根據(jù)審核的結(jié)果下達(dá)放行后的核查、稽查等指令，為通關(guān)監(jiān)管、稽查、緝私提供關(guān)稅基礎(chǔ)支撐，發(fā)布商品和行業(yè)稅收狀態(tài)的分析報(bào)告。二是職能實(shí)現(xiàn)形式上，將來不再是傳統(tǒng)意義上的審單，不是逐票審核，而是實(shí)施批量審核，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析方法對海量信息進(jìn)行匯總分析，分析結(jié)果作用于現(xiàn)場和后續(xù)監(jiān)管。

建立兩個(gè)中心是為了充分發(fā)揮信息的集聚效應(yīng)，集中全國海關(guān)的監(jiān)管信息資源，整合全國海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析研判處置作業(yè)，形成風(fēng)險(xiǎn)防控中心側(cè)重安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)管理、稅收征管中心側(cè)重稅收安全風(fēng)險(xiǎn)管理，兩者錯(cuò)位防控、相互協(xié)調(diào)的一體化風(fēng)險(xiǎn)防控體系。這將有利于優(yōu)化三級事權(quán)管理模式，總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)在決策指揮、運(yùn)行監(jiān)控、執(zhí)行反饋等方面事權(quán)劃分更加科學(xué)，增強(qiáng)總署對業(yè)務(wù)運(yùn)行的直接指揮，體現(xiàn)海關(guān)管理的扁平和集約。

(三)創(chuàng)新與兩個(gè)中心相配套的貨物通關(guān)模式——“一次申報(bào)、分步處置”

借鑒美國海關(guān)“兩步申報(bào)”，解決多年來進(jìn)出口貨物通關(guān)手續(xù)集中在現(xiàn)場通關(guān)狹小時(shí)空，導(dǎo)致貨物放行前滯留時(shí)間長，產(chǎn)生通關(guān)瓶頸這一突出矛盾，而打造的全新通關(guān)模式。企業(yè)只要一次性完成正常申報(bào)手續(xù)，海關(guān)對安全準(zhǔn)入和稅收征管作業(yè)進(jìn)行分離，分兩步進(jìn)行處置，第一步由風(fēng)險(xiǎn)防控中心防控好準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn);第二步稅收征管中心防控好稅收風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防控中心在事前事中，排查準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)后企業(yè)自繳稅款或憑保先放行貨物，放行前需要現(xiàn)場驗(yàn)估的，可通過取樣、留像等手段存證后放行;稅收征管中心在事后，分析驗(yàn)證貨物歸類、價(jià)格、原產(chǎn)地等稅收屬性，通過批量審核與驗(yàn)估、核查、稽查等，完成貨物放行后的稅收處置作。這一改革從海關(guān)內(nèi)部來說，強(qiáng)化專業(yè)分工、明晰職責(zé)劃分，為海關(guān)解決審價(jià)、歸類、原產(chǎn)地認(rèn)定等專業(yè)問題贏得更充裕時(shí)間，拓展監(jiān)管時(shí)空;從企業(yè)來說，打破通關(guān)瓶頸、加快貨物放行，企業(yè)獲得了貨物從口岸快速放行、降低成本的改革紅利，改革的意義和地位是革命性的，也是世界級的。

(四)改革稅收征管方式——實(shí)現(xiàn)海關(guān)稅收征管由管理向治理的轉(zhuǎn)變

核心就是推動稅收征管要素在通關(guān)環(huán)節(jié)審查確定向全過程抽查審核轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)稅收征管的前推后移。對貨物放行的稅放風(fēng)險(xiǎn)，在前期發(fā)揮行政裁定、預(yù)歸類預(yù)審價(jià)作用，后期通過取樣、留像等手段存證等舉措，進(jìn)一步前推后移。改革著眼于提高通關(guān)速度，明確征納雙方責(zé)任邊界，強(qiáng)化企業(yè)申報(bào)責(zé)任，降低海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，并與申報(bào)制度改革、企業(yè)信用管理等制度創(chuàng)新形成改革“乘數(shù)效應(yīng)”，是在把握海關(guān)稅收風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的針對性極強(qiáng)改革舉措，思想之解放，改革魄力之大，前所未有。特別是企業(yè)自報(bào)自繳稅款的納稅模式、歸類尊重先例制度等，將大大化解海關(guān)監(jiān)管壓力和瀆職侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，是海關(guān)管理理念的革命性變革，是海關(guān)治理模式現(xiàn)代化的充分體現(xiàn)。

(五)創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管制度——實(shí)現(xiàn)多關(guān)如一關(guān)的海關(guān)發(fā)展之夢

1.口岸與屬地海關(guān)的協(xié)作監(jiān)管。推進(jìn)一體化通關(guān)，貨物進(jìn)出口特別是物流必將進(jìn)一步向口岸集中，但稅收征管作業(yè)越來越多地從口岸后置到稅收征管中心和屬地稽查環(huán)節(jié)，這就對目前全國海關(guān)不是以口岸而是以行政區(qū)為中心的設(shè)立模式帶來挑戰(zhàn)，也對內(nèi)陸地區(qū)對外開放環(huán)境建設(shè)帶來挑戰(zhàn)，未來必然需要對基層海關(guān)進(jìn)行功能性分工，發(fā)揮好各自優(yōu)勢，口岸海關(guān)和屬地海關(guān)將根據(jù)不同的功能定位履行好各自的職責(zé)，口岸海關(guān)側(cè)重運(yùn)輸工具、貨物、物品、監(jiān)管場所監(jiān)管，屬地海關(guān)側(cè)重企業(yè)稽查、信用管理等后續(xù)監(jiān)管和合規(guī)管理。但功能型海關(guān)建設(shè)，一定要在口岸海關(guān)與屬地海關(guān)的協(xié)作配合上做出制度安排，屬地海關(guān)真正能夠通過掌握企業(yè)信用狀況直接作用于風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)設(shè)置，增強(qiáng)對企業(yè)在口岸通關(guān)適用何種監(jiān)管政策的影響。如果這一探索能夠成功，將打破傳統(tǒng)上對外開放和攤餅式的設(shè)關(guān)模式，將對內(nèi)陸地區(qū)新一輪開放探索新路，也將緩解緊張的海關(guān)人力資源配置壓力，實(shí)現(xiàn)多關(guān)如一關(guān)的建設(shè)目標(biāo)。

2.推進(jìn)通關(guān)監(jiān)管、稽查、緝私三支力量協(xié)同監(jiān)管。一體化通關(guān)格局的“兩個(gè)中心三項(xiàng)制度”，其核心要義是將海關(guān)原來集中在通關(guān)環(huán)節(jié)的通關(guān)事務(wù)進(jìn)行前推后移，原來由一個(gè)部門完成的事情，根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)和特征不同，分散在各個(gè)部門完成，體現(xiàn)出集約和專業(yè)。這就對海關(guān)監(jiān)管力量職責(zé)分工特別是協(xié)作配合提出了新要求。下一步:通關(guān)監(jiān)管力量統(tǒng)籌負(fù)責(zé)口岸現(xiàn)場監(jiān)管，逐步推行通關(guān)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的簡單案件、簡易程序案件由通關(guān)現(xiàn)場即查即決;稽查力量統(tǒng)籌負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管，實(shí)施多查合一，探索實(shí)施稽查部門發(fā)現(xiàn)的一般違規(guī)案件由稽查部門直接辦理;緝私力量主要負(fù)責(zé)走私行為和走私罪案，實(shí)施緝私戰(zhàn)區(qū)管理，全關(guān)境統(tǒng)籌執(zhí)法，對于企業(yè)來說，面對的是一個(gè)統(tǒng)一的海關(guān)。

三、《方案》蘊(yùn)涵著豐富的管理理念和文化

《方案》在把握現(xiàn)實(shí)矛盾問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的流程再造和制度頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了對海關(guān)管理規(guī)律的精準(zhǔn)把握，蘊(yùn)涵著豐富的管理理念和先進(jìn)的管理文化，突出體現(xiàn)在以下6個(gè)關(guān)鍵詞上:

(一)一體化

每一重大改革都有中心環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動全身。一體化就是本次改革的中心環(huán)節(jié)，一體化通關(guān)管理格局是其實(shí)現(xiàn)載體。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期“一體化”將成為一個(gè)極其重要關(guān)鍵詞，引導(dǎo)和支配著海關(guān)的改革與發(fā)展。一體化實(shí)際上是對海關(guān)三級管理事權(quán)的重新劃分和調(diào)配，從上下來說，體現(xiàn)出縱向的集權(quán)統(tǒng)一，從左右來說，體現(xiàn)出協(xié)同協(xié)作，最終是在全國海關(guān)管理體現(xiàn)出一體化的要求，多關(guān)如一關(guān)，多部門如一部門，這幾乎一直是海關(guān)建設(shè)發(fā)展的偉大夢想，是海關(guān)管理的最高境界;也是外部統(tǒng)一市場體系的要求，通過海關(guān)通關(guān)的一體化推動市場的一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平正義的法治建設(shè)目標(biāo);還是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代科技創(chuàng)新下的期盼。如果這一個(gè)目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的話，海關(guān)總署對海關(guān)業(yè)務(wù)的掌控權(quán)將會得到強(qiáng)化，海關(guān)執(zhí)法的公正、文明、規(guī)范就有了制度保證，執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)就不再是常說常新的難題，社會各界對海關(guān)執(zhí)法詬病將會得以大大緩解。

(二)前推后移

這是海關(guān)履行進(jìn)出境監(jiān)督管理職能要求的內(nèi)在規(guī)律所決定的。作為把門人，就是要把眾多事務(wù)集中在狹窄的空間并在短時(shí)間內(nèi)完成。從現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略起，幾乎所有涉及通關(guān)流程改革都在圍繞著前推后移這一理念，但總感覺步伐不大、落地不實(shí)，本次改革通過兩個(gè)中心的體制安排，“一次申報(bào)、分步處置”的流程創(chuàng)新、稅收征管方式的重大制度變革，加之其他多方面的改革舉措，將前推后移理念通過頂層設(shè)計(jì)變成了現(xiàn)實(shí)，這是海關(guān)改革的多年夢想。未來海關(guān)通關(guān)管理終于可以松一口氣，不在那么緊張的環(huán)境中那么大的壓力中進(jìn)行了，海關(guān)的管理也將會變得更輕松，也必將更有張力。

(三)管精管少管好

長期以來，傳統(tǒng)海關(guān)管理與我國政府部門管理模式一樣，以審批為核心，圍繞審批建設(shè)起一系列業(yè)務(wù)流程和作業(yè)模式;同時(shí)管理思想上存在零風(fēng)險(xiǎn)的“潔癖”思維，制度越嚴(yán)越好、管理得越多越好，實(shí)際上管了很多不應(yīng)管、不該管、不需管也管不了的事情，內(nèi)外怨言都很多，如何管得更好也更輕松，是本次改革的方向，也是簡政放權(quán)的內(nèi)在要求。具體體現(xiàn)為:一是從審批管理向備案管理轉(zhuǎn)變。放權(quán)于市場，還權(quán)于企業(yè)，能讓市場解決的就讓市場解決，能不管的就不管，不要做不該做的事情，不做無用功，由企業(yè)的努力程度決定著其在海關(guān)管理中享受的便利。當(dāng)然也不是一放了之，而是職能實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)變，從注重審批到注重過程管理和流程再造，建立不同部門乃至不同關(guān)區(qū)共同作用于管理過程的新模式，把管理的中心從審批前道環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到中間和后道環(huán)節(jié)，更突出強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。二是在辦理手續(xù)上變繁為簡、變多為一。從企業(yè)角度來說，在辦理手續(xù)方面，盡可能簡化，讓企業(yè)做一次的，就不要做二次，“一”作為本次改革的一個(gè)核心詞，既是一體化的特征要求，也體現(xiàn)了管精管少管好的精髓，在“一次申報(bào)、分步實(shí)施”、關(guān)檢合作、多式聯(lián)運(yùn)等具體改革中都得到體現(xiàn)。

(四)風(fēng)險(xiǎn)分類

從現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略起，如何用好風(fēng)險(xiǎn)管理使海關(guān)管理得到優(yōu)化、海關(guān)執(zhí)法變得簡單聰慧，一直是海關(guān)改革追求的目標(biāo)，本次改革繼續(xù)在風(fēng)險(xiǎn)管理上下功夫:一方面，對現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理的完善和改進(jìn)，在總署層面建立兩個(gè)中心，更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)信息的集中和集聚，符合風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)在規(guī)律;注重發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理對業(yè)務(wù)現(xiàn)場的指揮作用，也符合通關(guān)現(xiàn)場對風(fēng)險(xiǎn)管理的需要需求。另一方面，探索風(fēng)險(xiǎn)分類管理，分類別管理是管理的更高要求，針對不同風(fēng)險(xiǎn)采取不同管理方法，一把鑰匙開一把鎖，是管理更高境界。本次改革將準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)放在一線，稅收風(fēng)險(xiǎn)放在二線，讓兩個(gè)中心分別把控一方，體現(xiàn)專業(yè)的部門和專業(yè)的人做專業(yè)的事情，流程設(shè)計(jì)更加合理，執(zhí)法行為更加合理，管理專業(yè)化水平將會更高。

(五)分工協(xié)同

一方面，體現(xiàn)了專業(yè)化分工。專業(yè)化分工是社會發(fā)展文明進(jìn)步的體現(xiàn)，本次改革將原來由一個(gè)部門做的事分前中后由多個(gè)部門來完成，在上下、左右之間都形成了功能分工，海關(guān)內(nèi)部分工更細(xì)，專業(yè)化水平更高，規(guī)范性和統(tǒng)一性更好，管理文明程度更高，這是海關(guān)發(fā)展孜孜不倦的追求目標(biāo)。另一方面，體現(xiàn)了協(xié)作協(xié)同，這既是本次改革的配套要求，也是海關(guān)實(shí)踐工作的呼聲，未來海關(guān)在各部門間、關(guān)際間以及海關(guān)與其他口岸部門間打破老死不相往來的傳統(tǒng)思維，協(xié)作配合的要求更高、壓力更大、任務(wù)更重。只有合作才能共贏，也必須合作才能履行好職責(zé)要求，這將成為海關(guān)管理對每個(gè)單位和每個(gè)人的要求。

(六)創(chuàng)新創(chuàng)造

改革本身就是創(chuàng)新創(chuàng)造，相比較前幾次改革，本次改革的創(chuàng)新更為徹底，思想更為解放，無論是涉及體制還是機(jī)制，只要需要改的，有利于發(fā)展的，就大膽探索:一是理念和制度的創(chuàng)新，“一次申報(bào)、分步處置”的貨物通關(guān)模式，征收征管方式改革，特別是“自主申報(bào)、自主納稅”運(yùn)用于海關(guān)管理，是革命性的，有夢想成真的感覺，既要智慧更要勇氣，在國際上也是超前的，體現(xiàn)了打造先進(jìn)的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制的特征要求。二是科技手段的創(chuàng)新。在總署層面建設(shè)兩個(gè)中心，其潛在的要義就是要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)集聚的優(yōu)勢，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析的方法，提升海關(guān)科技運(yùn)用的能力和水平。世界的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)將開啟重大的時(shí)代轉(zhuǎn)變。這一制度設(shè)計(jì)為大數(shù)據(jù)在海關(guān)的運(yùn)用開辟了廣闊的路徑，帶來了無限的前景。

四、對 《方案》在實(shí)踐中完善和貫徹落地的期盼

(一)在實(shí)踐中完善還有空間

《方案》對海關(guān)改革提供了方向明確了思路，但需要在實(shí)踐中逐步完善，同時(shí)在日新月異發(fā)展變化的時(shí)代背景下，《方案》也需要在實(shí)踐中不斷豐富和修正。

1.通過對《方案》內(nèi)容解讀來完善?？v觀《方案》內(nèi)容，總體務(wù)實(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向提出解決辦法。作為一個(gè)橫跨6年的戰(zhàn)略規(guī)劃，在理論支撐和邏輯聯(lián)系方面還有提升空間，一方面，制度創(chuàng)新的理論支撐可再挖掘，如過程管理、突出中后期管理問題，可與當(dāng)前最新的科學(xué)管理和行政管理理論結(jié)合起來，這樣管得更長遠(yuǎn)，更有高度和深度;另一方面，邏輯性和體系性應(yīng)可表述得更好些。第一步發(fā)展戰(zhàn)略提出了8大體系，第二步發(fā)展戰(zhàn)略提出了風(fēng)險(xiǎn)管理體系，大監(jiān)管方案提出了綜合監(jiān)管體系，本次《方案》對成果表述的完整性還有提升空間，一體化通關(guān)管理格局與其他改革的邏輯對應(yīng)關(guān)系，還可更清晰些，邏輯性更強(qiáng)。

2.通過對改革任務(wù)的細(xì)化分解來完善。在任務(wù)分解過程上，對于《方案》可能沒有涉及到、重點(diǎn)不夠突出、表述不夠明確的改革以及相關(guān)配套可作進(jìn)一步完善。如功能性海關(guān)建設(shè)問題，口岸海關(guān)與屬地海關(guān)的功能定位分別是什么?有什么樣的體制機(jī)制來保障，如何防止出現(xiàn)口岸越強(qiáng)屬地越弱的馬太效應(yīng)?又如風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心之間的分工以及與現(xiàn)有其他職能的分工是什么，有什么樣的機(jī)制來保障?會不會讓基層感到上面的管理部門更多了，大數(shù)據(jù)分析如何在兩個(gè)中心真正得到有效應(yīng)用;基層海關(guān)如何對接總署改革，特別是準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)的分離在基層海關(guān)管理中如何落地?等等。改革的成功與否，有時(shí)不取決于改革的理念和設(shè)計(jì)本身，而取決于改革的細(xì)化和配套的完善程度。

3.通過開展新的改革研究來完善?！斗桨浮返闹贫仍O(shè)計(jì)主要是針對貨物進(jìn)出境監(jiān)管，達(dá)到了世界領(lǐng)先水平。但從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)前所處的歷史階段、對外貿(mào)易的業(yè)態(tài)、現(xiàn)代科技發(fā)展水平等方面來看，海關(guān)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)面臨著新的更高的要求:如互聯(lián)網(wǎng)帶來的跨境電子商務(wù)，外貿(mào)形式已經(jīng)從傳統(tǒng)的B2B轉(zhuǎn)變?yōu)锽2C甚至是C2C，海關(guān)的監(jiān)管流程如何適應(yīng)和創(chuàng)新;隨著金融、文化、科技等服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對外開放，面對快速激增但沒有實(shí)物載體的進(jìn)出口貿(mào)易，海關(guān)如何監(jiān)管，要不要參與其中，需要作出回答和應(yīng)對;隨著我國一帶一路戰(zhàn)略推進(jìn)、亞投行實(shí)際運(yùn)作，中國企業(yè)將加大走出去步伐，對外投資成為貿(mào)易新形態(tài)，海關(guān)如何在其中發(fā)揮作用?等等。這些都需要海關(guān)在十三五發(fā)展規(guī)劃中迅速開展新改革項(xiàng)目的研究探索，提出務(wù)實(shí)應(yīng)對思路，才能適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境對海關(guān)職責(zé)定位的新要求。

(二)在實(shí)踐中落地還面臨極大難度

改革的成功取決于是否落地，關(guān)鍵是落實(shí)?！斗桨浮穼M織實(shí)施提出了明確要求，今年總署重點(diǎn)工作任務(wù)分解表也予明確。但在實(shí)踐中能否按照時(shí)間表和任務(wù)圖不受干擾持之以恒地推進(jìn)，一張草圖畫到底，取決于多方面的因素，難度很大:一是《方案》落地存在天然困難。將完整通關(guān)流程分成多部門多節(jié)點(diǎn)，這是本次改革思路，也是優(yōu)點(diǎn)，但辯證地看，這一制度設(shè)計(jì)又會對海關(guān)管理和具體執(zhí)行帶來更高要求，因管理天然規(guī)律是職責(zé)越明確就越易執(zhí)行，分散在多個(gè)部門甚至不同的海關(guān)，易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象，這就需要配套機(jī)制的科學(xué)和嚴(yán)密，同時(shí)也對海關(guān)具體執(zhí)法人員的心胸、工作能力和溝通技巧提出了更高要求。二是推動力量和形式有弱化跡象?！斗桨浮肥歉母镛k組織人員起草的，目前是通過任務(wù)分解的形式由相關(guān)職能司局推動，推動者和原起草者的認(rèn)識可能不盡一致，加之推動部門的自身需求，推動效果可能會打折扣;同時(shí)，直屬海關(guān)的推動更是不盡一致。另外，《方案》在海關(guān)系統(tǒng)的宣傳宣講還不夠到位，廣大關(guān)員對《方案》的認(rèn)識還不清晰不統(tǒng)一，在基層影響力還不夠大，認(rèn)同度還不夠高，應(yīng)該組織各種形式的研討會、宣講會，讓大家了解接受，才能真正得到執(zhí)行，科學(xué)的設(shè)計(jì)也才能在實(shí)踐中開出美麗的花朵，結(jié)出豐碩的成果。

［1］《海關(guān)總署黨組關(guān)于印發(fā)〈全面深化改革總體方案〉的通知》(署黨發(fā)〔2014〕35號)

［2］《海關(guān)總署關(guān)于印發(fā)海關(guān)全面深化改革總體方案起草說明和任務(wù)分解表的通知》 (署改發(fā)〔2014〕294號)

［3］鄒志武副署長在2015年海關(guān)全面深化改革培訓(xùn)班 (青島)上的講話

［4］現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略 (1998-2003)

［5］現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略 (2004-2010)