中國海關(guān)現(xiàn)代化改革的回顧與反思

薛曉星

一、對 《方案》里程碑意義的理解

(一)與歷次海關(guān)改革相比較，《方案》充分體現(xiàn)了改革精神，決心和力度前所未有

一是從設(shè)計理念上看，響應(yīng)并落實十八屆三中、四中全會精神，服從并服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，對內(nèi)和對外體現(xiàn)開放合作姿態(tài)，以化解矛盾和破難題為導(dǎo)向，改革服從于經(jīng)濟發(fā)展大局，優(yōu)化考核、績效管理以引導(dǎo)履職方式法治化，構(gòu)建海關(guān)治理體系以及實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。二是從改革內(nèi)容上看，海關(guān)內(nèi)外呼吁多年、管理弊端和老大難問題成為主攻目標(biāo)。以一體化通關(guān)改革為主導(dǎo)，關(guān)注企業(yè)需求、物流鏈和供應(yīng)鏈規(guī)律，建立兩個中心、三項制度，破除關(guān)區(qū)壁壘，對不同類型海關(guān)進行分類指導(dǎo)和管理，因此不只是通關(guān)一體化，而是要實現(xiàn)海關(guān)整體業(yè)務(wù)一體化。對沿襲數(shù)十年的現(xiàn)行海關(guān)監(jiān)管模式、管理方式作徹底變革。三是從目標(biāo)設(shè)定看，滿足貿(mào)易便利化要求，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，建立在誠信管理基礎(chǔ)上的企業(yè)自主申報，以及以企業(yè)為單元現(xiàn)場監(jiān)管、事后稽查、緝私相配合的前推后延分步處置，海關(guān)監(jiān)管手段現(xiàn)代化，信息化科技設(shè)施引進并應(yīng)用，轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)管理職能方式，形成多元綜合治理的新型業(yè)務(wù)管理模式。四是從結(jié)果預(yù)期看，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，縮短指揮鏈，追求管理扁平化，著力創(chuàng)新組織管理和能力提升機制，現(xiàn)行管理體制和運行機制將有相應(yīng)變革，形成規(guī)范高效的綜合管理體系。

(二)海關(guān)改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展推動的結(jié)果，改革進展和成果受市場經(jīng)濟發(fā)展整體水平影響

從大背景看，1992年黨的十四大報告中提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，改革和開放成為時代的主旋律。在推進經(jīng)濟體制改革進程中，計劃經(jīng)濟時代形成的思維和決策模式影響較大，在政府主導(dǎo)下，經(jīng)濟發(fā)展隨著政府宏觀調(diào)控起伏不定。2001年中國加入WTO之后，政府主導(dǎo)甚至干預(yù)市場的越位行為仍較為普遍。作為三駕馬車之一的外向型經(jīng)濟更是首當(dāng)其沖，從中央到地方，都把發(fā)展外向型經(jīng)濟當(dāng)作重要考核指標(biāo)，政府出臺優(yōu)惠政策、出面招商引資、督辦甚至包攬與企業(yè)經(jīng)營有關(guān)的后續(xù)服務(wù)。這一時期政府行為總體契合了當(dāng)時市場經(jīng)濟發(fā)展需求，推動了外向型經(jīng)濟快速發(fā)展，但造成的弊端顯而易見，存在招商引資惡性競爭，項目引進和分布不科學(xué)、環(huán)境和資源重大犧牲、法治缺位和監(jiān)管不力等有違市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律等問題。回顧這一歷史時期，海關(guān)推行的以建立現(xiàn)代海關(guān)制度為目標(biāo)的一系列改革，也留下了明顯的時代烙印。1998年中國海關(guān)順應(yīng)海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)潮流，作出建立現(xiàn)代海關(guān)制度決定，提出8大體系建設(shè)目標(biāo)。具體改革是適應(yīng)經(jīng)濟大發(fā)展形勢要求，圍繞貿(mào)易便利化要求，以通關(guān)作業(yè)為改革突破口來體現(xiàn)和展示改革成果。2004年，海關(guān)總署發(fā)布《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，以風(fēng)險管理的實戰(zhàn)應(yīng)用，建設(shè)智能海關(guān)為追求，目的也是為了實現(xiàn)有效監(jiān)管、高效運作，管得住、通得快。上述現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)兩步走戰(zhàn)略，包括其后的大監(jiān)管體系建設(shè)，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，很大程度上適應(yīng)了外貿(mào)大發(fā)展形勢下對海關(guān)工作的要求。比如，保稅政策和特殊監(jiān)管區(qū)域的推出，充分滿足了企業(yè)通過加工貿(mào)易方式占領(lǐng)兩個市場的需求;通關(guān)作業(yè)改革和大監(jiān)管體系建設(shè)，滿足了企業(yè)對口岸通關(guān)效率的需求。海關(guān)的系列改革成為政府主導(dǎo)外向型經(jīng)濟發(fā)展的具體體現(xiàn) (是有形的手的一部分)，但建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟過程中，政府的職能不能錯位，“管”字當(dāng)頭有違基本規(guī)律，共同治理才是正途，海關(guān)也必須適時轉(zhuǎn)變職能以及職能實現(xiàn)方式。突出的體現(xiàn)是海關(guān)工作方針的調(diào)整，擺正監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。歷次海關(guān)改革結(jié)果距離設(shè)計目標(biāo)都有較大差距，主要原因之一是對外部形勢判斷和自身改革定位還不夠準(zhǔn)確。典型表現(xiàn)是，將風(fēng)險管理作為現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)來推動，在體制不變、機制創(chuàng)新又不多的情況下，風(fēng)險管理沒有起到改革的核心作用。比如，在整個社會征信系統(tǒng)沒有建立，僅靠海關(guān)作業(yè)流程的調(diào)整或依據(jù)海關(guān)所掌握的信息評定企業(yè)信用等級，必定是既不敢放開，也難以管住。

經(jīng)濟體制改革必將帶動海關(guān)管理體制和運行機制同步改革。十八屆三中全會提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，在歷經(jīng)二十多年后再次指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點”，充分說明經(jīng)濟體制改革難度之大，決非一日之功?！斗桨浮穱@落實十八屆三中全會作出的深化改革目標(biāo)，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，對海關(guān)來說，新一輪改革就是“尊重市場規(guī)律，著力破解業(yè)務(wù)管理手段、方式與管理目標(biāo)不適應(yīng)問題”，就是履職方式以及監(jiān)管手段、服務(wù)措施更加適應(yīng)國內(nèi)和國外兩個市場，與國際通行做法相銜接，通過加大改革力度，使海關(guān)監(jiān)管適應(yīng)并促進經(jīng)濟發(fā)展。2014年以來啟動的改革項目雖然仍然是圍繞通關(guān)作業(yè)進行改革，但不再是局部調(diào)整和改進，而是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求的一體化通關(guān)改革，觸及到管理機制和運行機制問題，長三角、珠三角、津京冀區(qū)域通關(guān)，率先打破直屬海關(guān)之間的藩籬。同時，《方案》分解了直屬海關(guān)業(yè)務(wù)管理權(quán)而強化了總署對下的指揮手段，隨著推進兩個中心、三項制度建設(shè)，總署直接對下指揮、監(jiān)督和管理的能力加強了，條線單獨對下的業(yè)務(wù)管理模式必將進行改革，最終實現(xiàn)扁平化管理的目標(biāo)。這在根本上契合經(jīng)濟體制改革適應(yīng)市場運行規(guī)律的需要，將是最值得期待的結(jié)果。

2014年12月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案的通知》(國發(fā)〔2014〕68號)，在國家層面提出要推行單一窗口、一站式作業(yè)、信息共享、監(jiān)管設(shè)施整合、一體化通關(guān)、綜合執(zhí)法等措施，為《方案》目標(biāo)的落實在更高層面上提供了保證，也預(yù)示著海關(guān)管理體制和監(jiān)管機制將實現(xiàn)順利改革。

(三)從推動海關(guān)行政管理體制和運行機制發(fā)生變革的角度看，《方案》具有“歷史使命感”內(nèi)涵

“體制不變、機制創(chuàng)新”是海關(guān)歷次改革奉行的基本原則。所謂體制，應(yīng)指垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，管理機制和運行機制應(yīng)指三級或四級行政管理，業(yè)務(wù)司局分條線垂直向下的“蜂窩煤”式管理，運行上各級分別承擔(dān)決策指揮、監(jiān)督指導(dǎo)、執(zhí)行落實的職能。《方案》提出“適應(yīng)開放型經(jīng)濟新體制，破除部門、關(guān)區(qū)、業(yè)務(wù)條線之間的藩籬，以優(yōu)化三級事權(quán)、整合機構(gòu)職能、再造通關(guān)流程為核心的通關(guān)管理改革牽引海關(guān)監(jiān)管管理體制改革”，所列改革項目，涉及管理體制的優(yōu)化和運行機制的創(chuàng)新，在“耳聰目明”、“四肢協(xié)調(diào)”基礎(chǔ)上，實現(xiàn)精準(zhǔn)指揮、快速反應(yīng)，集約高效、執(zhí)法統(tǒng)一。

在1998年《關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定》中，通關(guān)作業(yè)制度改革作為突破口收到明顯成效，但沒有實現(xiàn)其他目標(biāo);在2004年《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中，風(fēng)險管理作為中心環(huán)節(jié)，設(shè)立了風(fēng)險管理機構(gòu)，風(fēng)險指令和參數(shù)滲透進海關(guān)業(yè)務(wù)全過程，從分散起作用到影響戰(zhàn)略方向、從后臺支持向前臺指揮延伸，監(jiān)管有效性大大提升，但限于體制機制障礙，中心環(huán)節(jié)并沒有中心地位，實戰(zhàn)應(yīng)用績效有限。

風(fēng)險管理在發(fā)達國家海關(guān)廣泛應(yīng)用并推動了監(jiān)管模式的改變，扁平化指揮、精準(zhǔn)分析數(shù)據(jù)、有的放矢監(jiān)管，守法企業(yè)享受最大通關(guān)便利，是現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)的核心內(nèi)容。中國海關(guān)引進風(fēng)險管理理念并逐步進入實戰(zhàn)應(yīng)用，歷時十多年但效果未達預(yù)期，主要原因是業(yè)務(wù)管理模式的條塊分割，導(dǎo)致風(fēng)險防控工作被條塊分割。條線部門雖然都在應(yīng)用風(fēng)險管理，但都只是負責(zé)本部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險管理工作，各自開發(fā)獨立的分析監(jiān)控系統(tǒng)，特別是直屬海關(guān)層面，對上報送分析報告，對下下達處置指令，是一種分散式的管理模式。風(fēng)險管理與業(yè)務(wù)執(zhí)法結(jié)合不緊，既不能對戰(zhàn)略性風(fēng)險進行總體研判，也不能綜合各部門分析監(jiān)控成果，對監(jiān)管風(fēng)險有效掌控和提供指揮參考，更沒有起到推動管理模式改革和機制整合作用。

如果沒有風(fēng)險管理理念的指導(dǎo)和實戰(zhàn)應(yīng)用，海關(guān)管理體系和管理能力無法實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，這是海關(guān)上下一致共識。因此，2012年在《海關(guān)貫徹落實國家“十二五”規(guī)劃綱要的意見》中提出，“將風(fēng)險管理的理念、方法、技術(shù)貫穿于海關(guān)工作全領(lǐng)域，滲透到海關(guān)作業(yè)的每一個環(huán)節(jié);完善風(fēng)險管理運行體制機制，在直屬海關(guān)探索建立業(yè)務(wù)指揮中心，推行風(fēng)險信息集中管理、應(yīng)用共享、聯(lián)合分析和協(xié)調(diào)處置機制，提高風(fēng)險管理的整體性和協(xié)調(diào)性?！边@一提法在《方案》中內(nèi)容更加豐富、要求更加具體、目標(biāo)更加清晰，即“打造先進的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管機制，促進貿(mào)易安全與便利，推進海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！本唧w體現(xiàn)則是實現(xiàn)扁平化指揮、啞鈴式管理，分類監(jiān)管，高效運作，管精管準(zhǔn)管少。

二、對 “綱領(lǐng)性文件”的認識

(一)《方案》需要若干改革子方案作支撐，既要頂層設(shè)計，也要頂層改革、改革頂層

作為目標(biāo)方案，《方案》是海關(guān)改革發(fā)展的綱要性指引，其中有關(guān)“一體化通關(guān)管理格局”較為清晰、初具雛形，同步推進的相關(guān)改革項目提法相對原則，客觀地看也不可能概括所有步驟和細節(jié)，還需要有過渡性方案和分步實施方案來銜接配套，分步實施方案作為子方案，是在推進改革過程中，根據(jù)實踐進展和外部形勢需要，不斷優(yōu)化、修正、充實改革內(nèi)容的結(jié)果。

僅以“建立一體化通關(guān)管理格局”為例，建設(shè)兩個中心、三項制度，以及關(guān)檢“三互”推進大通關(guān)建設(shè)等，工作面廣量大且涉及海關(guān)內(nèi)外多部門，既有通關(guān)流程的優(yōu)化再造，也有管理體制的創(chuàng)新改革，甚至?xí)涌诎豆芾眢w制發(fā)生相應(yīng)變化?？梢灶A(yù)見，改革每推進一步都需要解放思想、達成共識，都需要具體的子方案指導(dǎo)各部門密切配合，協(xié)調(diào)多方利益格局，改革遇到的阻力、過程的艱難可想而知。

有了頂層好的設(shè)計，還需要頂層率先驅(qū)動、基層積極響應(yīng)，尤其需要頂層改革、改革頂層，最艱難和最需要努力的，是決策層透徹領(lǐng)會三中全會精神，以更強的使命感責(zé)任感，努力使管理體制和機制主動適應(yīng)經(jīng)濟新態(tài)需求，適應(yīng)新管理格局。從某種意義上講，這是海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的革命。

(二)《方案》中未設(shè)計的改革項目或內(nèi)容，可能隨著改革的整體推進而出現(xiàn)改革新需求

以統(tǒng)計工作為例，或許考慮到這是四大職能之一，在《方案》中不能不體現(xiàn)，所以象征性地提出“推進統(tǒng)計工作制度改革”，從提法到內(nèi)容并無新意。統(tǒng)計工作在海關(guān)所有業(yè)務(wù)工作中最固化的一項業(yè)務(wù)，條線管理，無需與其他部門協(xié)作配合，通過數(shù)據(jù)分析作出執(zhí)法評估、監(jiān)測預(yù)警報告。似乎歷次改革都與其關(guān)聯(lián)不大，此次改革亦如此。筆者認為，伴隨著這次全面系統(tǒng)的改革，統(tǒng)計工作需要從理念到機制各方面同步更新和改革，不局限于做好狹義概念上的統(tǒng)計工作，而要拓展統(tǒng)計工作外延，豐富統(tǒng)計工作內(nèi)涵。主要建議:一是統(tǒng)計工作與風(fēng)險管理相融合，風(fēng)險分析基于多源數(shù)據(jù)包括進出口通關(guān)數(shù)據(jù)，完全可以將執(zhí)法評估納入風(fēng)險分析范圍;二是統(tǒng)計需要開放性，擴大數(shù)據(jù)來源，運用大數(shù)據(jù)分析方法，不再僅局限于進出口通關(guān)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)分析，對內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)作全方位分析評估;三是統(tǒng)計要有主動服務(wù)意識，不僅對上服務(wù)，更要服務(wù)于監(jiān)管，服務(wù)于企業(yè)和社會。

三、關(guān)于 《方案》的不足以及改革難點問題

自上世紀(jì)九十年代末以來的歷次海關(guān)改革，在堅持通關(guān)環(huán)節(jié)為主戰(zhàn)場推進改革的同時，也嘗試從不同層面、不同角度逐步推進相應(yīng)的配套改革，《方案》的出發(fā)點是“從較容易操作的領(lǐng)域的改革逐漸發(fā)展到較難操作的領(lǐng)域的改革，從較淺層次的改革逐步過渡到較深層次的改革，從各個部分的或局部的改革逐漸過渡到整體的或全局的改革”。但總體看，《方案》存在前緊后松問題，改革措施提出的理論分析以及分步實施的邏輯性、計劃性還待加強。從實踐看，先啟動的項目穿透力還不夠強，帶動作用不夠明顯。比如2014年改革重點在通關(guān)領(lǐng)域，盡管上層大力推動、基層積極響應(yīng)，但不可避免還存在不配套不系統(tǒng)問題。一是區(qū)域通關(guān)改革本身難度大，跨關(guān)區(qū)、跨系統(tǒng)，出現(xiàn)屬地與口岸海關(guān)之間、海關(guān)與檢驗檢疫作業(yè)配合等一系列問題，溝通協(xié)調(diào)不暢。⑥《上海海關(guān)關(guān)于長江經(jīng)濟帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革評估情況的復(fù)函》二是改革的協(xié)同性需要加強，處理好改革與規(guī)范的關(guān)系。區(qū)域通關(guān)改革在通關(guān)管理部門主導(dǎo)的同時還涉及其他領(lǐng)域，具體改革措施中成功做法和經(jīng)驗需要及時用法規(guī)形式規(guī)范起來，同時鏈接到相關(guān)業(yè)務(wù)。前階段還存在通關(guān)單兵突進，其他職能部門跟進不夠緊密，及時評估和跟進規(guī)范欠缺等問題，需要各部門協(xié)力配合、形成合力。比如，自貿(mào)區(qū)監(jiān)管成熟經(jīng)驗的復(fù)制推廣;企業(yè)管理、加工貿(mào)易監(jiān)管，缺少區(qū)域一體化通關(guān)報關(guān)單數(shù)據(jù)共享平臺，所在地海關(guān)無法進行綜合分析，影響后續(xù)監(jiān)管。特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)因相關(guān)規(guī)定滯后，其進出口貨物無法選擇在口岸查驗通關(guān)。再比如相關(guān)法規(guī)規(guī)范制訂還跟不上改革進展，在一體化通關(guān)內(nèi)地企業(yè)貨物在口岸遇到查驗時，企業(yè)的口岸代理往往難以為貨物查驗承擔(dān)責(zé)任，仍要求屬地代理至口岸辦理手續(xù)，相關(guān)代理企業(yè)配合的辦法和法律效力問題需要解決。三是改革需要不斷解放思想、梯次推進。實現(xiàn)《方案》目標(biāo)難以一蹴而就。具體改革意識、思路陷入貧乏困境，職能部門有見地的意見建議不多，對改革中遇到的問題不及時反映和幫助解決，有的怕說錯，有的是改革意識貧乏;有的行動跟不上，認為改革是大事，要聽上面的，怕做錯，上面推一推，下面才動一動，甚至也是打了折扣地被動響應(yīng)，實際是思路貧乏缺辦法。比如，長江流域區(qū)域通關(guān)一體化推進中，發(fā)現(xiàn)各關(guān)在單證作業(yè)和外勤作業(yè)操作環(huán)節(jié)，有若干不統(tǒng)一，大的是審單作業(yè)掌握的尺度、執(zhí)法尺度把握不一，小的是憑證收取、作業(yè)次序先后、監(jiān)管具體要求不統(tǒng)一。特別是通關(guān)模式仍滿足不了企業(yè)的實際需求，有的企業(yè)對外簽訂的物流合同大多都是CIF武漢、重慶等地。企業(yè)如果采取一體化模式，其進口貨物物流成本和驗放時間反而有所增加，因此長江水運進口貨物企業(yè)大多還是選擇傳統(tǒng)轉(zhuǎn)關(guān)模式。⑦《上海海關(guān)關(guān)于長江經(jīng)濟帶海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革評估情況的復(fù)函》這一問題無論口岸海關(guān)還是屬地海關(guān)都無力出面解決。四是推進改革方式方法與改革任務(wù)的完成以及各方的期待有不適應(yīng)之處。首先是領(lǐng)導(dǎo)方式上，海關(guān)各級改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員大多是所在單位黨組成員，仿佛只有這樣才能夠體現(xiàn)黨組重視，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室則基本是相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的集合，其表現(xiàn)為:(1)決策與執(zhí)行模式基本沿用黨組決策、部門牽頭推進的方式，改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的穩(wěn)定性和專業(yè)性可能受到影響。(2)決策圈子太大，不能適應(yīng)改革短平快地應(yīng)急處置和決策。比如，剛出臺的《2015年深化區(qū)域通關(guān)一體化改革工作方案》中，將改革內(nèi)容決策表述為“改革區(qū)塊的劃分是經(jīng)總署黨組反復(fù)斟酌后慎重決定的”，而不是總署改革辦綜合考慮并報總署改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后作出的決定。其次是改革智庫沒有形成，特別是內(nèi)外專家論證還不夠充分，只有改革可行性論證而沒有不可行性分析論證。另外，推進方法不盡科學(xué)，有急功近利現(xiàn)象，一體化通關(guān)改革設(shè)各關(guān)業(yè)務(wù)量排行榜，用下指標(biāo)和發(fā)通報方式來推動改革。業(yè)務(wù)考核指標(biāo)和體系沒有同步改進，客觀上影響了改革效果。