非傳統(tǒng)安全視角下中國與東盟的警務(wù)執(zhí)法合作機制研究

黃麗娜

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

非傳統(tǒng)安全視角下中國與東盟的警務(wù)執(zhí)法合作機制研究

黃麗娜

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

【摘要】中國與東盟大部分國家地緣毗鄰，在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中國與東盟各國之間既存在共同利益又面臨共同威脅。中國與東盟在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的合作已經(jīng)取得了一定的成果，但從合作的情況來看，現(xiàn)有的合作機制仍然存在一些不足，亟待完善。為此，中國與東盟各國須共同完善在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的警務(wù)執(zhí)法合作機制，以提升中國與東盟各國警察共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的能力和水平。這一合作機制包括：中國與東盟部長級會議與高官會議機制化；整合中國與東盟域內(nèi)外事警察體制；強化中國與東盟互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官工作；開展中國與東盟各國警察國際化培訓(xùn)等。

【關(guān)鍵詞】國際警務(wù)執(zhí)法合作；非傳統(tǒng)安全威脅；合作機制；國際條約

一、“非傳統(tǒng)安全威脅”的界定及非傳統(tǒng)安全威脅的政府間國際合作的發(fā)展

（一）“非傳統(tǒng)安全威脅”的界定

非傳統(tǒng)安全，顯然是指那些與傳統(tǒng)安全有著不同內(nèi)容和形式的安全問題。眾所周知，傳統(tǒng)安全問題是與軍事、武力直接相聯(lián)系的，那么，望文生義，非傳統(tǒng)安全則是那些與非軍事、非武力直接相關(guān)的安全問題。比較認(rèn)同的看法是，非傳統(tǒng)安全這個概念的提出主要是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后，由于大規(guī)模軍事沖突導(dǎo)致的傳統(tǒng)安全威脅減退，其他影響安全的問題，即非傳統(tǒng)安全的威脅凸顯。

目前關(guān)于“非傳統(tǒng)安全威脅”的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有各種不同的理解，比較有代表性的觀點主要有以下幾種：（1）非直接由軍事武力所引發(fā)的、沒有明確威脅者的“新”安全威脅，如發(fā)展帶來的環(huán)境惡化、經(jīng)濟危機、能源短缺、饑餓與貧窮威脅等；（2）非直接由國家行為帶來的安全威脅，如恐怖主義襲擊、跨國犯罪、海盜威脅等；（3）涉及“人的安全”與“社會安全”為主要領(lǐng)域的各種威脅。［1］由此可見，非傳統(tǒng)安全是一種廣義的安全觀。對非傳統(tǒng)安全問題，要用非軍事武力手段，重點是共同治理。

（二）非傳統(tǒng)安全威脅的政府間國際合作的發(fā)展

自“非傳統(tǒng)安全威脅”的概念出現(xiàn)以來，非傳統(tǒng)安全的國際合作大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一個階段是20世紀(jì)60～80年代，國際社會逐漸接受和認(rèn)可非傳統(tǒng)安全概念。20世紀(jì)60年代，西方出現(xiàn)了要求突破傳統(tǒng)的單純重視國際關(guān)系、軍事對抗和政治因素的呼聲。20世紀(jì)70年代兩次石油危機的爆發(fā)使人們對安全問題的關(guān)注再次超越了對軍事領(lǐng)域的關(guān)注。進入80年代后，完全以國家安全為中心的安全理論受到了挑戰(zhàn)，1980年的《布倫特報告》（BrandtReport）首次提出應(yīng)該用“非傳統(tǒng)的方法”看待安全問題，并提出解決國際安全的重要途徑之一是各國能夠更多地重視“非傳統(tǒng)安全”。第二個階段是20世紀(jì)80～90年代，新安全觀的出現(xiàn)推動了非傳統(tǒng)安全的國際合作。全球性非傳統(tǒng)安全問題的凸顯，使得各國的安全利益更多地交織在一起，各國需要轉(zhuǎn)變安全思維，建立新的安全觀和安全戰(zhàn)略，才能更好地解決上述非傳統(tǒng)安全問題。20世紀(jì)80年代以來，國際社會出現(xiàn)了各種新的安全觀念和理念，如“綜合安全”、“合作安全”，以及“共同安全”等，在很大程度上推動了國際社會在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。第三個階段是從21世紀(jì)初至今，非傳統(tǒng)安全國際合作進入能力建設(shè)新階段。面對非傳統(tǒng)安全威脅不斷增強的現(xiàn)實，政策制定者逐漸將應(yīng)對非傳統(tǒng)安全的能力建設(shè)問題納入其政策議程，推動非傳統(tǒng)安全國際合作進入了新的階段。本文所探討的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國際警務(wù)執(zhí)法合作，正體現(xiàn)了非傳統(tǒng)安全國際合作的第三個階段的安全理念。

二、當(dāng)前中國與東盟各國面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)

隨著中國和平發(fā)展方略的推行，周邊的傳統(tǒng)安全威脅正在逐步降低，而非傳統(tǒng)安全問題則日益凸顯。中國與東盟國家中大部分國家地緣毗鄰，近些年來，中國通過“10+1”與“10+3”會議機制，與東盟各國在政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的交流與合作進一步加強。當(dāng)前，中國與東盟各國共同面臨非傳統(tǒng)安全的嚴(yán)重威脅。中國與東盟《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》提出：中國與東盟嚴(yán)重關(guān)注販毒、偷運非法移民包括販賣婦女兒童、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、國際經(jīng)濟犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等非傳統(tǒng)安全問題。當(dāng)前面臨的非傳統(tǒng)安全威脅還有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等。［2］特別是，隨著2011年湄公河“10·5慘案”的發(fā)生，湄公河流域的聯(lián)合安全執(zhí)法也必將成為中國和東盟各國目前乃至將來的一個共同的非傳統(tǒng)安全課題。就當(dāng)前整體局勢來看，這些非傳統(tǒng)安全不僅超越了各國的國界范圍，更是嚴(yán)重地威脅著中國與東盟各國的和平與發(fā)展。因此，有必要采取相應(yīng)措施，盡可能地消除這些非傳統(tǒng)安全問題產(chǎn)生的負(fù)面影響。筆者以為，當(dāng)務(wù)之急，就是建立和完善中國與東盟各國之間的全面的警務(wù)執(zhí)法合作機制。之所以選擇中國與東盟各國之間的警務(wù)執(zhí)法合作機制的構(gòu)建作為完善中國與東盟在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作機制的“突破點”，不僅是因為國際警務(wù)執(zhí)法合作所表現(xiàn)出的及時性和有效性特點，更為重要的是，中國與東盟各國之間加強警務(wù)執(zhí)法合作對于維護中國與東盟非傳統(tǒng)安全具有特別重要的意義。

三、警務(wù)執(zhí)法合作對維護中國與東盟非傳統(tǒng)安全的重要作用

當(dāng)今世界是一個全球化的世界。在此背景下，跨國人口拐賣、毒品犯罪、洗錢犯罪、電信詐騙犯罪、非法出境、恐怖活動等早已跨過國境，由國內(nèi)現(xiàn)象演變?yōu)槿找鎳?yán)重的國際社會問題。面對這些國際性犯罪，任何一個國家僅憑自身的執(zhí)法力量，是難以有效地加以預(yù)防和控制的。為此，各國之間的警察機關(guān)必須展開合作，國際警務(wù)執(zhí)法合作已成為當(dāng)今國際合作的一個重要組成部分。面對共同的非傳統(tǒng)安全威脅，中國與東盟各國加強警務(wù)執(zhí)法合作，其作用主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）國際警務(wù)執(zhí)法合作有利于解決中國與東盟各國在維護非傳統(tǒng)安全方面和涉外刑事管轄沖突

涉外刑事管轄權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分，在打擊懲治跨國犯罪或國際犯罪中，涉外刑事管轄權(quán)是劃分一國與他國刑事案件處置權(quán)的法律依據(jù)。明確涉外刑事管轄權(quán)是各國開展國際合作的前提條件。中國與東盟警務(wù)執(zhí)法合作機制的建立，在一定程度上有利于解決中國與東盟各國涉外刑事管轄權(quán)的沖突。中國與東盟各國在互惠互利的基礎(chǔ)上，簽訂警務(wù)合作條約，一方面可以通過引渡、非法移民的遣返、異地追訴、訴訟轉(zhuǎn)移等方式解決管轄權(quán)的沖突問題，另一方面可以通過明確管轄權(quán)的范圍，對可能發(fā)生的管轄權(quán)沖突做出預(yù)防性規(guī)定。這也是目前各國解決屬地管轄權(quán)和屬人管轄權(quán)沖突的主要方式。

（二）國際警務(wù)執(zhí)法合作有助于提高中國與東盟各國應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的國際執(zhí)法水平

21世紀(jì)以來，隨著犯罪活動的國際化，國際警務(wù)執(zhí)法合作無論是在合作范圍，合作模式，還是合作方式上都有了突破；合作領(lǐng)域逐步擴展，各國警察的域外偵查能力大大增強，雙邊的、亞區(qū)域的、區(qū)域性的、國際性的等多種警務(wù)合作平行發(fā)展。此外，在合作程序上，合作程序簡易，耗時短，無須經(jīng)過煩瑣的審批，且符合維護非傳統(tǒng)安全的需要。由于非傳統(tǒng)安全危機具有規(guī)模大、突發(fā)性強等特點，在危機處置的過程中，需要迅速調(diào)動大量的人力、物力以進行救援。在面對共同的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)時，中國與東盟各國可以迅速啟動警務(wù)執(zhí)法合作機制，快速做出反應(yīng)，以集結(jié)優(yōu)勢警力維護公共安全。而在這個過程中，中國與東盟各國的警察及相關(guān)機關(guān)的執(zhí)法能力和水平必將逐步增強。

（三）國際警務(wù)執(zhí)法合作有助于實現(xiàn)中國與東盟各國偵查機關(guān)在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全方面的優(yōu)勢互補

對于各國警察來說，對付跨國犯罪或國際犯罪的困難不僅在于其活動范圍的跨國性。身處異國他鄉(xiāng)，對于異國的語言、風(fēng)俗、宗教、文化、法律等諸多元素的不了解或不熟悉，也會增大打擊犯罪的難度。通常警察僅限于對本國的社會制度、經(jīng)濟制度、文化背景及語言、風(fēng)俗的了解和掌握，而對他國的相關(guān)情況則知之甚少。而國際警務(wù)執(zhí)法合作通過各國的攜手偵查、聯(lián)合辦案等，可以彌補各國警察處理跨國犯罪案件時在這方面的不足。通過警務(wù)執(zhí)法合作，中國與東盟各國警察在預(yù)防、控制和打擊犯罪等方面，可以相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，取長補短，從而顯著地提高打擊和懲治國際犯罪的能力。

總之，中國與東盟各國之間建立警務(wù)執(zhí)法合作，有利于雙方提高偵破案件的效率，擴大打擊犯罪的空間范圍，增強打擊犯罪的能力，從而更有效地打擊國際犯罪活動。

四、對建立和完善中國與東盟警務(wù)執(zhí)法全面合作機制的思考

（一）中國與東盟警務(wù)執(zhí)法全面合作機制的法律基礎(chǔ)

國際警務(wù)執(zhí)法合作是國家涉外刑事管轄的重要內(nèi)容。從其法律依據(jù)來看，國際警務(wù)執(zhí)法合作具有明顯的雙重性，即在國際警務(wù)執(zhí)法合作中，不僅要嚴(yán)格依照有關(guān)國家國內(nèi)的法律規(guī)定，同時還要認(rèn)真履行國際條約的有關(guān)規(guī)定。

1.國內(nèi)法依據(jù)。我國國內(nèi)有關(guān)國際警務(wù)執(zhí)法合作的法律規(guī)范包括根本法和基本法律等。

（1）根本法?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）對于國際警務(wù)執(zhí)法活動做了三條原則性規(guī)定。《憲法》第32條對外國人在中國的法律地位明確規(guī)定：“中華人民共和國保護在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)利和利益，在中國境內(nèi)的外國人必須遵守中華人民共和國法律。中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權(quán)利?！?/p>

《憲法》第50條對我國依法保護在國外的公民合法權(quán)益做出了原則性規(guī)定：“中華人民共和國保護華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益……”。

（2）基本法律?；痉墒侵溉珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫ǖ模瑢ｉT適用于處理涉外警務(wù)的法律。具體包括：

①刑法?！吨腥A人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條等對我國公安機關(guān)及其他司法機關(guān)處理涉外案件的管轄權(quán)限作出了十分明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第16條、第17條和第20條對處理涉外案件和開展國際刑事司法協(xié)助作出了規(guī)定?！缎淌略V訟法》第17條規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機關(guān)和外國司法機關(guān)可以相互請求刑事司法協(xié)助。”《中華人民共和國引渡法》（以下簡稱《引渡法》）共4章55條，全面、系統(tǒng)地規(guī)定了中國與其他國家之間進行引渡活動所應(yīng)當(dāng)遵循的原則、條件及程序等。

②行政法律。即全國人大及其常委會通過的各種有關(guān)涉外警務(wù)行政管轄的法律，主要有《中華人民共和國外國人入境出境管理法》等。

2.國際法依據(jù)。國際警務(wù)執(zhí)法合作中適用的國際法規(guī)范，是指我國參加、簽訂或承認(rèn)的與國際警務(wù)執(zhí)法合作有關(guān)的國際條約、公約、協(xié)定以及國際慣例的總稱。中國與東盟建立警務(wù)執(zhí)法合作機制的國際法依據(jù)，主要是中國與東盟各國簽訂的有關(guān)警務(wù)合作的多邊或雙邊條約。具體包括：東盟與中、日、韓簽署的《關(guān)于加強東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》，中國與東盟簽署的《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》，中國、東盟各國以及聯(lián)合國禁毒署簽訂的共同打擊非法生產(chǎn)、販運和使用毒品的《中華人民共和國政府和東南亞國家聯(lián)盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》等。［3］

（二）中國與東盟警務(wù)執(zhí)法全面合作機制應(yīng)遵循的原則

中國與東盟的警務(wù)執(zhí)法合作機制，應(yīng)當(dāng)在遵守《聯(lián)合國憲章》以及中國與東盟各國所簽訂的有關(guān)警務(wù)合作的多邊或雙邊條約的基礎(chǔ)上展開，并同時尊重各國的法律制度。雙方的合作應(yīng)當(dāng)遵循“主權(quán)、互惠、守約”的原則。也就是說，處理國際警務(wù)執(zhí)法合作應(yīng)當(dāng)首先依照我國及東盟各國的國內(nèi)法律規(guī)定，以維護各國的主權(quán)。同時，中國與東盟各國也應(yīng)恪守締結(jié)或加入的多邊或雙邊條約的規(guī)定。并且，當(dāng)國內(nèi)法同所承擔(dān)的國際條約義務(wù)發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國際條約的有關(guān)規(guī)定。

（三）中國與東盟警務(wù)執(zhí)法全面合作機制的構(gòu)成

1.中國與東盟打擊跨國犯罪部長級會議制度化。中國與東盟在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作應(yīng)從雙方建立打擊跨國犯罪部長級會議或高官會議定期召開開始。會議應(yīng)每年舉行一次，旨在探討建立符合本地區(qū)特點和需要的警務(wù)合作機制，制定雙方在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)的合作政策及政策的執(zhí)行措施；擴大執(zhí)法交流與合作，為促進區(qū)域整體執(zhí)法能力建設(shè)提出建議等。此外，會議還應(yīng)明確各國的具體任務(wù)、主管機關(guān)及其負(fù)責(zé)人；保持24小時熱線暢通；就情報信息交流、人員交流和培訓(xùn)制定工作計劃和合作方式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。中國作為其中最大的發(fā)展中國家，應(yīng)積極參與并推動相關(guān)領(lǐng)域的合作，以此建立完善的中國與東盟警務(wù)執(zhí)法合作機制。

2.重視中國與東盟域內(nèi)外事警察體制的國際化問題。如上文所述，中國與東盟各國所面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)主要是各種跨國犯罪。而控制跨國犯罪的有效方式之一，就是加強公安涉外管理，尤其是加強國境口岸的控制工作。針對跨國犯罪跳越國界的特點，把預(yù)防控制跨國犯罪的第一道屏障前置到國境口岸，已成為目前各國越來越關(guān)注的重要問題。為此，要重視出入境管理體制的國際化問題。由于中國與東盟大部分國家地緣毗鄰，可根據(jù)高效、統(tǒng)一的原則，規(guī)范中國與東盟各國出入境管理機關(guān)的警察職能，賦予其統(tǒng)一的偵查權(quán)，同時在中國與東盟邊境地區(qū)，設(shè)立一定規(guī)格的常設(shè)聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，由經(jīng)過專門培訓(xùn)的專職人員組成。

3.進一步強化中國與東盟互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官工作。根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官作為外交官的一種，有其特定的權(quán)力與義務(wù)。派遣警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的核心目標(biāo)是實現(xiàn)警務(wù)工作聯(lián)系的方便快捷和執(zhí)法工作的務(wù)實有效。中國與東盟各國之間警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的存在，為我國與東盟各國之間開展長期、深入、穩(wěn)定的警務(wù)執(zhí)法合作提供了工作機制上的保障。互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，為我國與東盟各國之間在共同維護海外公民合法權(quán)益，打擊非法移民以及協(xié)調(diào)辦理一些在國內(nèi)外有重大影響的案件時帶來了很多的便利。此外，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官所做的大量對外宣傳工作，也有助于提升中國警察的國際形象。

4.開展中國與東盟各國的警察國際化培訓(xùn)。在不久的將來，可以考慮在中國或東盟某國創(chuàng)辦國際警察培訓(xùn)學(xué)院，專門培訓(xùn)中國和東盟各國的刑事偵查人員。學(xué)院集中研究本區(qū)域有組織犯罪集團的活動特點，設(shè)置偵捕擒拿刑事犯罪分子的技術(shù)課，交流各自國家查緝黑社會成員、毒品走私犯罪分子的經(jīng)驗，研討本區(qū)域的洗錢犯罪等。所有中國、東盟國家的執(zhí)法警察都可以在該學(xué)院輪訓(xùn)，并以此促進中國與東盟打擊有組織國際犯罪協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成。同時，可在共同培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在尊重中國與東盟各國法律的前提下，開展中國和東盟各國間警務(wù)技術(shù)與裝備的交流與共同研發(fā)，以實現(xiàn)中國與東盟各國警用資源的最優(yōu)化利用。

【參考文獻】

［1］余瀟楓.中國非傳統(tǒng)安全研究報告（2011—2012）［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012：15-16.

［2］姚川.非傳統(tǒng)安全視野下中國與東盟警務(wù)合作機制研究［J］.東南亞縱橫，2008（2）：60.

［3］姚川.非傳統(tǒng)安全視野下中國與東盟警務(wù)合作機制研究［J］.東南亞縱橫，2008（2）：62.

【中圖分類號】D926

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0124―04

收稿日期：2015-08-10責(zé)任編校：譚明華

【基金項目】湖北警官學(xué)院2014年度科研項目“非傳統(tǒng)安全視角下的中國與東盟警務(wù)合作機制研究”（項目編號：2014GZ025）的研究成果。