從預(yù)審體制改革談偵查權(quán)制約機(jī)制的完善

李欣

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東 濟(jì)南250103）

從預(yù)審體制改革談偵查權(quán)制約機(jī)制的完善

李欣

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東 濟(jì)南250103）

【摘要】偵審合一體制改革在機(jī)構(gòu)合并、功能調(diào)整等方面均未能實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)。深化預(yù)審制度改革需在現(xiàn)行審核型預(yù)審運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化案件質(zhì)量控制和偵查行為控制功能為重點(diǎn)，逐漸形成制度化的偵查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督、制約、引導(dǎo)機(jī)制。這對(duì)我國(guó)國(guó)家治理目標(biāo)及人權(quán)保障理念的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】預(yù)審；偵審改革；偵審合一體制

一、進(jìn)退維谷：偵查預(yù)審體制改革回顧

自二十世紀(jì)八十年代起，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型時(shí)期。面對(duì)刑事犯罪不斷增多、新的犯罪類(lèi)型大量出現(xiàn)、常見(jiàn)多發(fā)刑事犯罪智能程度提高的新形勢(shì)，偵審分立“先偵查后預(yù)審，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再補(bǔ)充偵查，補(bǔ)偵之后再預(yù)審”逐漸不能適應(yīng)新的犯罪形勢(shì)的挑戰(zhàn)。1997年7月，公安部“石家莊會(huì)議”提出“偵審一體化改革”的思路，要求撤銷(xiāo)獨(dú)立的預(yù)審機(jī)構(gòu)，將預(yù)審人員和預(yù)審工作融入偵查中，由偵查部門(mén)整體承擔(dān)，主要目的在于通過(guò)整合內(nèi)部力量提高打擊犯罪的效率。但從實(shí)際情況看，偵審一體化方案忽視預(yù)審辦案，造成辦案質(zhì)量下降、偵查與起訴脫節(jié)等問(wèn)題，對(duì)后續(xù)的起訴、審判產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。

為克服這些問(wèn)題，部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了分步驟的改革，主要做法是先將預(yù)審機(jī)構(gòu)以不同形式的建制單位并入刑偵部門(mén)，如在刑偵部門(mén)內(nèi)部建立預(yù)審科室或預(yù)審、案審隊(duì)等，承擔(dān)原有預(yù)審部門(mén)的大部分職能；待時(shí)機(jī)成熟后，撤銷(xiāo)專(zhuān)門(mén)預(yù)審機(jī)構(gòu)，將預(yù)審工作完全融入偵查工作中，實(shí)現(xiàn)立案、偵查、審訊、提請(qǐng)逮捕、移送起訴一體化。也有一些地方摸索出“變通”措施，如在刑警隊(duì)內(nèi)部各專(zhuān)業(yè)隊(duì)內(nèi)設(shè)置專(zhuān)職預(yù)審人員，或者在法制部門(mén)成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行審核把關(guān)。隨著改革的推進(jìn)，公安部高層領(lǐng)導(dǎo)也逐漸認(rèn)識(shí)到偵審合一“不是簡(jiǎn)單地把偵查和預(yù)審部門(mén)合并起來(lái)就萬(wàn)事大吉，條件成熟的可以一步到位，條件一時(shí)還不完備的可以分步走?！保?］實(shí)際上，這是對(duì)上述地方的措施、經(jīng)驗(yàn)的肯定。其后，又有一些地方公安機(jī)關(guān)重新設(shè)置了預(yù)審部門(mén)。

據(jù)筆者了解，目前普遍情形仍是由成建制的預(yù)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)刑偵部門(mén)辦理案件的預(yù)審程序，或者由法制部門(mén)兼行部分預(yù)審職能，其業(yè)務(wù)以對(duì)偵查結(jié)果進(jìn)行審核、把關(guān)或指導(dǎo)為中心，目標(biāo)是提高追訴的準(zhǔn)確度，而審核職能的監(jiān)督制約作用非常微弱，更未能發(fā)展出獨(dú)立的權(quán)力制約意義上的預(yù)審監(jiān)督程序?？梢哉f(shuō)，不論是明確階段分工的老預(yù)審，還是恢復(fù)設(shè)置或變通恢復(fù)的新預(yù)審，其自然的監(jiān)督、制約偵查行為尤其是嚴(yán)重限制公民權(quán)利的偵查措施，及保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利等制度功能至今尚未建立起來(lái)，導(dǎo)致偵審體制改革陷入進(jìn)退維谷的困境。

二、障礙化解：深化預(yù)審制度改革之破題

對(duì)于某一具體制度改革來(lái)說(shuō)，“方向和目標(biāo)是不難確立的，如何在實(shí)現(xiàn)這些方向和目標(biāo)的過(guò)程中，克服一系列的體制和觀念方面的障礙，卻是極為艱巨的課題?！保?］推進(jìn)偵查預(yù)審制度法治化，需要克服的觀念障礙主要有：

（一）犯罪控制優(yōu)位觀的影響

我國(guó)刑事訴訟立法一直“將犯罪控制作為偵查根本目的予以定位，權(quán)利保障更多的是在犯罪控制的前提和基礎(chǔ)上而附帶地體現(xiàn)的，處于次要地位，甚至將犯罪控制作為權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)途徑?！保?］犯罪控制優(yōu)位于權(quán)利保障的價(jià)值追求，導(dǎo)致我國(guó)刑事訴訟法設(shè)定的偵查程序功能帶有極強(qiáng)的糾問(wèn)、治罪色彩，實(shí)踐中刑訊逼供、超期羈押、冤假錯(cuò)案等問(wèn)題不時(shí)發(fā)生。

犯罪控制優(yōu)位價(jià)值目標(biāo)也是導(dǎo)致我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)推進(jìn)偵審改革顧慮重重的重要原因。表面看來(lái)，對(duì)預(yù)審收集、固定證據(jù)功能的重視是各地恢復(fù)、重建預(yù)審機(jī)制的主要?jiǎng)恿ΑＲ酝?，普遍認(rèn)為偵查是破案，預(yù)審是辦案。破案以抓獲犯罪嫌疑人為標(biāo)志，辦案是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充收集、固定證據(jù)，糾正、處理程序瑕疵，最終決定偵查終結(jié)，提出起訴意見(jiàn)并移送審查起訴。偵、審是逐步遞進(jìn)、層層推進(jìn)的關(guān)系。在刑警整體法律專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高，尤其是證據(jù)、程序意識(shí)較薄弱的情況下，取消預(yù)審無(wú)異于加重偵查人員負(fù)擔(dān)，切斷偵訴雙方本已薄弱的聯(lián)系。偵審一體化機(jī)制必然導(dǎo)致案件質(zhì)量下降、打擊犯罪力度削弱等后果。在當(dāng)下轉(zhuǎn)型社會(huì)中犯罪數(shù)量迅速攀升、政府權(quán)威合法性受沖擊的大背景下，這種結(jié)果是改革推動(dòng)者、踐行者以及民眾都不愿看到的。因此，偵審工作改革停滯不前、變通方案大行其道的現(xiàn)象也就自然產(chǎn)生了。

實(shí)際上，各地偵審改革裹足不前、屢屢回頭的根本原因在于刑事偵查程序功能被不當(dāng)?shù)亍胺缸锟刂苹?。具體來(lái)說(shuō)，偵查程序收集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人功能不但被強(qiáng)化，而且被不當(dāng)?shù)亍皽?zhǔn)備化”。即通過(guò)法律素質(zhì)較高、審訊經(jīng)驗(yàn)豐富的預(yù)審員的審核，偵查人員所收集的不全面、不準(zhǔn)確或存在程序性違法問(wèn)題的證據(jù)得以補(bǔ)充、篩選甚至“漂白”，犯罪嫌疑人和案件得以“捕得了、訴得出、判得下”，而這也是實(shí)務(wù)界贊同恢復(fù)預(yù)審觀點(diǎn)常提及的“提高辦案質(zhì)量”的真實(shí)用意所在。綜上，改革前后預(yù)審功能實(shí)踐均表現(xiàn)出相當(dāng)程度的工具化傾向?，F(xiàn)行預(yù)審雖然淡化了收集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人等功能，但懲罰犯罪功能未見(jiàn)削弱，權(quán)利保障功能依然模糊。受批捕率、起訴率、無(wú)罪判決率等量化考評(píng)指標(biāo)壓力的驅(qū)動(dòng)，預(yù)審在大部分地方實(shí)際已成為偵查機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自身利益的有效工具。

可以說(shuō)，預(yù)審改革在推行中遭遇的尷尬困境，是犯罪控制優(yōu)位型刑事訴訟價(jià)值定位的必然結(jié)果。在強(qiáng)調(diào)犯罪控制的制度環(huán)境中，偵查程序的懲罰性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于保障性，而偵查及預(yù)審人員為了保護(hù)、實(shí)現(xiàn)切身利益，必然選擇以追究、懲罰犯罪為指向的變通方案。因此，修正現(xiàn)有方案的關(guān)鍵在于校正預(yù)審程序的功能指向。預(yù)審制度的未來(lái)改革必須以擴(kuò)展、凸顯權(quán)利保障功能為基本立場(chǎng)，以促進(jìn)偵查權(quán)理性、高效運(yùn)作為總體目標(biāo)，以加強(qiáng)程序規(guī)范性、提高程序透明性為設(shè)計(jì)具體措施的基本原則。

（二）部門(mén)視角的局限

改革利益部門(mén)化是阻礙我國(guó)刑事訴訟法治化進(jìn)程的重要因素之一，這一點(diǎn)在偵審體制改革上表現(xiàn)尤為明顯。偵審分設(shè)時(shí)期，兩部門(mén)“鐵路警察、各管一段”式職能分工，違背偵查辦案規(guī)律，導(dǎo)致部門(mén)保護(hù)叢生、推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了偵查辦案效率，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)形勢(shì)下犯罪高發(fā)與刑事訴訟法要求提高的雙重壓力。因此，從改革初衷和動(dòng)力看，偵審體制合一方案其合理性，也確實(shí)起到了簡(jiǎn)化偵查程序、提高偵查效率的效果。但是，由于公安機(jī)關(guān)對(duì)效率的理解過(guò)于狹隘，只重視便利自身部門(mén)辦案，重視提高關(guān)系績(jī)效考評(píng)結(jié)果的破案率、批捕率等指標(biāo)，忽視偵查為公訴、審判作準(zhǔn)備等應(yīng)有功能的發(fā)揮。

可以說(shuō)，“偵審合一”只是把這兩種不同職能的工作簡(jiǎn)單地指定同一個(gè)執(zhí)法辦案主體來(lái)完成，只片面注重偵查自家的辦案工作，而忽視了偵查與后續(xù)程序的關(guān)系。按照這種思路，與偵查徹底融合、作為一種偵查的附屬程序的預(yù)審，充其量只是簡(jiǎn)單地履行報(bào)捕和移訴的純事務(wù)性程序工作，對(duì)偵查程序法治化的促進(jìn)意義甚微。事實(shí)也證明，“偵審一體化”模式在機(jī)制功能、實(shí)際效果等方面不僅沒(méi)有達(dá)到改革之初的積極預(yù)想，反而隨著時(shí)間的推移引發(fā)諸多的實(shí)踐問(wèn)題，最常見(jiàn)的如案卷質(zhì)量下降、偵訴脫節(jié)現(xiàn)象加劇、證據(jù)不足無(wú)罪判決率增多等等，致使不少公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)了不應(yīng)有的摩擦。

事實(shí)上，預(yù)審制度改革并非僅是偵查機(jī)關(guān)自身內(nèi)部組織體制、程序機(jī)制和工作方式的轉(zhuǎn)變，故不能局限于提高便利自身工作所追求的部門(mén)效率，而應(yīng)上升到國(guó)家訴訟體制改革的高度，融入我國(guó)刑事訴訟制度整體改革的格局，著眼于提升刑事訴訟的整體效益。具體說(shuō)來(lái)，擺脫部門(mén)視角、部門(mén)利益的束縛可從以下幾方面著手：一是完善現(xiàn)行立法，明確預(yù)審制度的法定效力，在部門(mén)法規(guī)中予以相應(yīng)補(bǔ)充細(xì)化；二是重視吸取地方公安實(shí)踐及檢察院相關(guān)改革的有益經(jīng)驗(yàn)，拓寬改革思路；三是順應(yīng)訴訟規(guī)律，破解結(jié)構(gòu)性癥結(jié)，發(fā)揮部門(mén)合力；四是重視配套機(jī)制的構(gòu)建和協(xié)調(diào)，整合部門(mén)利益，保障改革順利進(jìn)行。

三、探索構(gòu)建權(quán)力制約型預(yù)審機(jī)制

偵審體制改革以來(lái)，實(shí)務(wù)界對(duì)于預(yù)審未來(lái)走向爭(zhēng)議不斷，有贊同偵審合一者，也有主張恢復(fù)分立式預(yù)審的聲音，近年來(lái)又出現(xiàn)了預(yù)審要改革但應(yīng)選擇其他道路的“第三條道路派”。筆者認(rèn)為，深化預(yù)審制度改革的核心在于，使這項(xiàng)長(zhǎng)久以來(lái)蘊(yùn)含強(qiáng)烈權(quán)力因子和行政治罪色彩的司法行為走向追訴權(quán)控制的軌道。簡(jiǎn)單模仿西方預(yù)審模式不是我國(guó)預(yù)審制度改革的必然進(jìn)路，而在司法權(quán)介入審前程序之前，偵審合一的做法反而在一定程度上阻礙了預(yù)審合理功能的發(fā)揮。當(dāng)前，改革可能的突破在于按照控權(quán)思路簡(jiǎn)化預(yù)審職能，進(jìn)一步收縮、剝離預(yù)審取證辦案職能，逐步保留、擴(kuò)大案件審核把關(guān)職能，同時(shí)強(qiáng)化其偵查管理職能。

在此基礎(chǔ)上，筆者嘗試性地提出一種以密切預(yù)審審核與檢察監(jiān)督職能關(guān)系為基礎(chǔ)的改革方案。第一，把案件的偵破與案件的處理從程序流程上區(qū)分開(kāi)，明確預(yù)審為非辦案機(jī)構(gòu)，不直接介入具體偵查破案過(guò)程，不親自實(shí)施補(bǔ)充偵查或具體地指導(dǎo)、參與訊問(wèn)犯罪嫌疑人等偵查行為，只負(fù)責(zé)監(jiān)督刑事案件的偵查過(guò)程。第二，將單設(shè)的預(yù)審部門(mén)內(nèi)部那些主要承擔(dān)偵查職能任務(wù)的人員進(jìn)一步分離出來(lái)，充實(shí)到偵查實(shí)戰(zhàn)部門(mén)，而分離后保留下來(lái)的審批人員與經(jīng)選派派駐公安機(jī)關(guān)的檢察人員組合成新的預(yù)審部門(mén)，接受公安機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，也接受檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。新設(shè)預(yù)審部門(mén)的權(quán)威性主要來(lái)自組織成員良好的法律素質(zhì)、相對(duì)中立的主體地位和法定客觀義務(wù)的承擔(dān)，而不是行政性層級(jí)地位的提升或?qū)嶓w性懲戒權(quán)力的獨(dú)占。第三，新預(yù)審的工作主要是審查偵查行為的程序合法性，比如在立案、強(qiáng)制措施、報(bào)捕移訴、撤案轉(zhuǎn)處等環(huán)節(jié)上，通過(guò)備案、審核、批準(zhǔn)等程序性處理，逐漸形成制度化的偵查行為監(jiān)督、評(píng)價(jià)、引導(dǎo)機(jī)制。第四，在偵審關(guān)系上，對(duì)預(yù)審部門(mén)依法進(jìn)行的指導(dǎo)和監(jiān)督，偵查人員必須服從、接受。如果無(wú)正當(dāng)理由拒不聽(tīng)從預(yù)審意見(jiàn)或決定的，預(yù)審部門(mén)有權(quán)經(jīng)報(bào)批后通知中止程序或更換偵查員。預(yù)審部門(mén)的評(píng)價(jià)結(jié)果也可以列入年度考評(píng)指標(biāo)體系，目的是增強(qiáng)偵查員的程序意識(shí)和壓力并促進(jìn)偵查正當(dāng)行為習(xí)慣的形成。

需要強(qiáng)調(diào)的是，與強(qiáng)調(diào)追訴一體化的“檢警一體化”“檢察引導(dǎo)偵查”等改革不同，此種方案強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)固有的內(nèi)部監(jiān)督體制與檢察機(jī)關(guān)法定的法律監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)。此模式需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)配套改革，主要是區(qū)分檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與審查起訴職能，解決檢察機(jī)關(guān)“經(jīng)常是從如何有效進(jìn)行追訴的角度進(jìn)行法律監(jiān)督，而極少?gòu)挠兄谙右扇宿q護(hù)的角度開(kāi)展法律監(jiān)督”［4］的問(wèn)題。

總體說(shuō)來(lái)，“審監(jiān)結(jié)合”預(yù)審模式符合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的基本精神，落實(shí)了刑事訴訟法中預(yù)審“審核證據(jù)”職能的法律定位。同時(shí)，順應(yīng)審前程序改革趨勢(shì)，促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的落實(shí)，是在法律框構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的改革。

【參考文獻(xiàn)】

［1］公安部刑偵局.堅(jiān)定不移毫不動(dòng)搖地推進(jìn)刑偵改革——刑偵改革五周年回顧［J］.人民公安，2002（10）.

［2］陳瑞華.未決羈押制度的理論反思［J］.法學(xué)研究，2002（5）.

［3］韓德明.偵查制度結(jié)構(gòu)分析及改革要略［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（4）.

［4］陳瑞華.刑事訴訟的前沿問(wèn)題［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：337.

【中圖分類(lèi)號(hào)】D631.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391（2015）10―0020―03

收稿日期：2015-07-02責(zé)任編校：邊 草