中國偵查預審制度之合理建構(gòu)

摘? ? ? 要：偵查預審從源頭上保障案件質(zhì)量，防止“起點錯”問題的發(fā)生。作為內(nèi)部監(jiān)督機制，偵查預審符合權(quán)力制衡理論，可以激活認罪認罰從寬制度在偵查階段的適用，實現(xiàn)案件繁簡分流。為此，構(gòu)建體系化的偵查預審制度應選擇“大刑偵”預審模式，保障其相對獨立性;完善偵查預審的案件范圍，明確“書面+適度對抗”的審查方式，探索建立偵查、預審同步進行模式;賦予預審人員實質(zhì)辦案權(quán)，構(gòu)建與主辦偵查員制度相配套的主辦預審員責任制。

關(guān)? 鍵? 詞：偵查預審;預審模式;預審程序;主辦預審員責任制

中圖分類號：D925.2? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0081-09

收稿日期：2022-01-05

作者簡介：郭沙沙，中國社會科學院大學法學院博士研究生，研究方向為刑事訴訟、司法制度。

基金項目：本文系中國社會科學院大學和南開大學項目組資助項目“司法公正理論的創(chuàng)新與發(fā)展”的階段性成果，項目編號：MYJ2021002。

一、問題的提出

作為舶來品，預審經(jīng)過本土化改造，通常是指“偵查機關(guān)的專門人員通過依法對犯罪嫌疑人采取訊問和其他偵查措施，審查核實證據(jù)，查明案件事實真相，決定是否移送起訴的偵查活動”。[1] 故我國的預審制度具有偵查屬性，預審主體為偵查機關(guān)。相比較而言，域外的預審制度為司法審查層面的預審制度，即中立第三方對公權(quán)力機關(guān)實施的行為進行司法審查①。雖然我國與域外的預審制度在性質(zhì)方面差異較大，但是兩種預審制度在案件質(zhì)量把控機理和訴訟流程閘口功能上卻是殊途同歸。目前，我國刑事司法改革把預審作為連接偵查與起訴之關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如“以審判為中心”的刑事司法改革明確提出偵查、起訴活動要服從審判要求，這意味著公安機關(guān)在案件偵查終結(jié)后、移送起訴前要對案件質(zhì)量進行初步把關(guān);而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，這項任務正是由偵查預審環(huán)節(jié)完成的。此外，2021年中央全面依法治國委員會將“少捕慎訴慎押”確立為黨和國家的刑事司法政策，雖然檢察機關(guān)在該政策的落實中負有主導責任，但是政策的有效貫徹是需要公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)之間強化協(xié)作，形成工作合力。因此，“少捕慎訴慎押”目標的實現(xiàn)不僅需要檢察機關(guān)審慎行使其批準（決定）逮捕權(quán)、起訴權(quán)，也要求公安機關(guān)在申請?zhí)嵴埓丁⒀娱L羈押期限、移送審查起訴方面注重對事實、證據(jù)以及法律適用的判斷，從源頭上降低不必要的羈押、避免不合格的案件進入審查起訴階段。從司法實踐來看，我國多數(shù)錯案和瑕疵案件均出現(xiàn)在偵查環(huán)節(jié)，故完善偵查機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制——偵查預審制度是防止冤假錯案的重要舉措?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出要完善主辦偵查員辦案責任制，將司法責任制范圍涵蓋到整個刑事司法程序。[2]這表明主辦偵查員享有獨立辦案權(quán)，而根據(jù)“權(quán)力制約”之法理，構(gòu)建相應監(jiān)督機制以實現(xiàn)對主辦偵查員的監(jiān)督則是司法責任制改革的應有之意。雖然檢察機關(guān)可以提前介入偵查環(huán)節(jié)，但其監(jiān)督活動不能干涉?zhèn)刹榛顒印z察意見不具有強制性，且檢察介入范圍有限，這種外部監(jiān)督的效果是不理想的，故需要強化預審這一內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

目前，我國關(guān)于偵查預審理論爭議主要圍繞預審權(quán)歸屬、預審模式以及預審功能方面。如理論上對預審權(quán)歸屬問題的分歧主要集中于“公安預審”與“法官預審”①。關(guān)于預審模式，學界和實務界大都反對延續(xù)1996年的偵審合一改革方案，但是對于恢復先前偵審分立模式還是構(gòu)建相對獨立的偵審合一模式莫衷一是。同時，學界對于偵查預審的功能研究未能形成統(tǒng)一看法。有學者認為，我國預審制度具有收集、審查、核實證據(jù);審訊犯罪嫌疑人;偵查終結(jié)和公訴準備功能;監(jiān)督偵查職能;人權(quán)保障功能。[3]有學者認為，預審活動具備三大功能，即核實案情和證據(jù)材料、深查余罪、監(jiān)督偵查活動。[4]也有學者認為，預審職能包括補充偵查、證據(jù)把關(guān)、程序監(jiān)督職能。[5]有學者將預審職能分為兩大類，即本質(zhì)功能和具體功能，前者指的是保障偵查質(zhì)量，后者包括監(jiān)督偵查、引導偵查和補充偵查。[6]亦有學者認為，預審功能包含審查、核實證據(jù)材料、統(tǒng)一證據(jù)標準、排除非法證據(jù)和監(jiān)督制約偵查。[7]筆者認為，盡管上述觀點存在差異，但是都承認預審之“深挖余罪”和“繼續(xù)偵查”職能，這種定位其實混淆了偵查和預審的界限，導致預審淪為所謂的“第二偵查”，其固有的監(jiān)督偵查功能被壓制。由于偵審一體化的實行，預審制度逐漸被邊緣化，其監(jiān)督偵查職能全面消退。相關(guān)實證研究表明，司法實踐中預審工作的主要內(nèi)容為審查、核實偵查證據(jù)材料，其原來承擔的大部分偵查職責已歸還偵查人員，但是有些地區(qū)的內(nèi)部文件仍規(guī)定預審承擔偵查職責，相關(guān)規(guī)定也多流于形式。[8]從上述觀點來看，理論上對于預審制度的功能定位出現(xiàn)了偏差，導致偵查預審的功能泛化，將預審任務、目標、功能與手段進行混同。預審任務和目標決定預審功能，而預審手段是實現(xiàn)預審功能的具體方式。預審功能理論研究的淺嘗輒止和莫衷一是不僅未能發(fā)揮指引實踐的作用，還可能影響預審改革的方向。

二、保留偵查預審制度之必要性論證

（一）外部監(jiān)督機制效果有限

從實現(xiàn)權(quán)力制衡的角度來看，理論界和實務界也存在分歧。理論研究側(cè)重權(quán)力的外部制衡，司法實踐則注重內(nèi)部監(jiān)督。如關(guān)于防止檢察機關(guān)濫用訴權(quán)方面的問題，理論界認為應由預審法官對檢察機關(guān)的起訴進行庭前審查。[9]而司法實踐中，檢察機關(guān)通過嚴格的內(nèi)部報批程序、限定不起訴率以及實施業(yè)績考核等措施限制檢察官的訴權(quán)。關(guān)于防止偵查權(quán)濫用方面，理論界主張借鑒英美法系的司法審查型預審，[10]即偵查機關(guān)采取強制措施或限制公民基本權(quán)利的措施以及檢察官的起訴，必須經(jīng)過法官的司法審查。而我國的制度安排采取的則是偵查型預審，由偵查機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)（或人員）對偵查活動進行內(nèi)部監(jiān)督。

筆者認為，這種司法審查型預審模式很難在我國得到有效落實。首先，司法審查型預審制度的有效實施依賴于發(fā)達的辯護制度和貫徹程序正義理念。目前，我國還未真正實現(xiàn)普遍辯護①，且辯護質(zhì)量不高一直是刑事辯護的痛點，偵查機關(guān)的“重結(jié)果、輕程序”理念也沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，控辯審三方結(jié)構(gòu)可能會演變?yōu)榭貙弶褐妻q方的局面，如認罪認罰從寬制度中的協(xié)商性司法則存在向壓制型司法變異的風險。[11]其次，司法審查型預審制度的有效落實需要考慮國家司法資源的承受程度。此外，如果片面強調(diào)程序正義而忽視實體正義，則不符合習近平總書記提出的“通過程序公正實現(xiàn)實體公正”的理念，損害了人民群眾對于司法公平正義的樸素認識。雖然人權(quán)保障和懲罰犯罪是刑事訴訟所要實現(xiàn)的目的，但是基于偵查機關(guān)的職責和調(diào)查取證的特點，偵查階段的正義表現(xiàn)為迅速抓獲犯罪嫌疑人、查明案件事實，懲罰犯罪要比人權(quán)保障更具有優(yōu)先性②。根據(jù)我國偵查技術(shù)的實際情況，貿(mào)然引入域外預審制度容易導致偵查階段的公正得不到實現(xiàn)，也不符合習近平總書記強調(diào)的“讓每個人在司法案件中感受到公平正義”。最后，我國法院尚缺乏獨立性與權(quán)威性，也缺乏相應的配套措施。有學者認為，“當司法獨立還只是期待值，司法審查除了增加司法資源、阻礙訴訟效率，對于控制權(quán)力、保障人權(quán)并無多大價值”。[12]故目前不宜引入域外司法審查型預審制度。

作為偵查權(quán)的分支，如果我國預審權(quán)保持相對獨立性，就可以從內(nèi)部有效制約違法偵查、實現(xiàn)權(quán)力制衡目的。與檢察監(jiān)督相比，預審在證據(jù)核查方面具有及時性與實質(zhì)性的組織優(yōu)勢，如預審人員可以采取多種偵查手段獲取相關(guān)信息，能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法偵查行為，保障監(jiān)督的有效性和案件偵查質(zhì)量;預審監(jiān)督也可以不局限于書面的形式審查，因其在空間上近距離接觸偵查環(huán)節(jié)之優(yōu)勢，可以對物證構(gòu)建直觀立體的印象，捕獲辦案細節(jié)。[13]此外，偵查預審監(jiān)督作為內(nèi)部監(jiān)督程序可以及時、有效地防止侵犯人權(quán)。如根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，嫌疑人在偵查階段認罪認罰的，偵查人員應當如實記錄相關(guān)情況，隨案移送。如果偵查人員未履行這項義務，而在辯護權(quán)無法介入偵查程序的情況下，預審制度可以通過訊問嫌疑人或其他方式審查偵查人員是否未如實記錄或遺漏相關(guān)認罪認罰情況，避免發(fā)生移送起訴時忽視犯罪嫌疑人認罪事實。[14]因此，內(nèi)部自控制度仍然具有一定的生命力，強化自身監(jiān)督制約理應成為偵查機制建設(shè)的永久課題。

（二）符合“優(yōu)化資源配置”目標

2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）擴大了偵查機關(guān)行使撤銷權(quán)的范圍，即嫌疑人認罪認罰并存在特殊情況時，經(jīng)過最高人民檢察院的批準，偵查機關(guān)可以撤銷案件①。而在2012年的《刑事訴訟法》中，偵查機關(guān)是不享有對構(gòu)成犯罪的案件行使撤銷權(quán)的，只有存在《刑事訴訟法》規(guī)定的特定情形時才可以撤銷案件。前后立法的變化表明法律愈發(fā)重視偵查階段案件分流的作用。但是因偵查人員具有天然的追訴傾向、存在重破案輕取證、重效果輕程序的理念偏差，其未能對案件進行客觀、公正的法律判斷。因此，要想實現(xiàn)立法預期目標，必須發(fā)揮預審制度在偵查階段分流的作用，以實現(xiàn)司法資源的合理配置。

預審通過審查、核實證據(jù)，發(fā)現(xiàn)案件符合撤銷條件的，可以經(jīng)過最高人民檢察院同意后直接撤銷案件;發(fā)現(xiàn)案件事實不清、證據(jù)鏈不完整，不符合移送起訴標準的，可以退回補充偵查或作撤案處理，這種內(nèi)部監(jiān)督機制不僅可以實現(xiàn)認罪認罰從寬制度的繁簡分流，還可以將未達到移送起訴標準的案件在偵查階段進行過濾或完善，減少檢察機關(guān)帶病起訴。若偵查機關(guān)不符合行使特殊撤銷權(quán)的條件，但是犯罪嫌疑人存在認罪認罰情節(jié)時，預審仍可以間接發(fā)揮訴訟分流功能。

（三）保障偵查質(zhì)量，防止錯案發(fā)生

司法實踐中，只有偵查預審制度可以有效防止錯案發(fā)生，審查起訴階段的退回補充偵查以及法院的審判很難實現(xiàn)這一目標。因為案件的偵破和證據(jù)的取得都對及時性有一定的要求，如隨著時間的消逝，證人的記憶也逐漸模糊，若不能及時獲取證人證言，那么證人證言的效力則會受到質(zhì)疑，不利于準確揭露犯罪事實、打擊犯罪。因此，待偵查終結(jié)移送起訴案件時，即便檢察機關(guān)退回補充偵查，此時補充偵查的最佳時機也已消失，檢察機關(guān)容易出現(xiàn)“帶病”強行起訴法院的情況。而法院面對瑕疵證據(jù)，出于種種考慮和各方面的壓力，也無法作出無罪判決，“多以疑罪從輕判處，極易引起申訴上訪和輿論質(zhì)疑，極少數(shù)案件難免出現(xiàn)錯判錯殺，成為冤假錯案”，[15]因此，保留偵查預審制度可以從源頭上保障偵查質(zhì)量，防止錯案進入到審查起訴階段，實現(xiàn)刑事訴訟目的。與錯案糾正相比，偵查預審通過內(nèi)部監(jiān)督方式避免錯案發(fā)生的制度安排也可以減少司法資源的消耗，提高公眾對司法的信服力。

三、我國偵查預審之缺陷分析

（一）偵查預審之法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)化

目前，我國可以查到的有關(guān)預審工作的法律規(guī)范主要規(guī)定在《刑事訴訟法》《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）以及《公安部預審工作規(guī)則》（以下簡稱《預審工作規(guī)則》）中②。《刑事訴訟法》歷經(jīng)幾次修改均保留了偵查預審制度，明確將預審規(guī)定為偵查機關(guān)①辦理刑事案件的重要職能、環(huán)節(jié)。《刑事訴訟法》將預審的范圍限定在“對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件進行審查”，預審任務為核實證據(jù)材料。2020年修訂的《程序規(guī)定》對《刑事訴訟法》的內(nèi)容進行了細化，明確預審是公安機關(guān)的一項基本職能，將預審工作作為一個獨立的辦案環(huán)節(jié);將預審的內(nèi)容細化為審查、核實證據(jù)材料的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性以及證明力。《預審工作規(guī)則》則具體規(guī)定了預審的任務、范圍、方針等內(nèi)容。

通過對相關(guān)法律規(guī)定的梳理發(fā)現(xiàn)，雖然法律規(guī)范肯定了預審制度在保障案件偵查質(zhì)量方面的價值，但是仍存在一些問題。一是法律規(guī)范內(nèi)部出現(xiàn)矛盾。在預審功能方面，《刑事訴訟法》規(guī)定預審的任務為審查證據(jù)材料，偏向于預審之監(jiān)督功能，而根據(jù)《預審工作規(guī)則》第二條規(guī)定，預審的第一項任務則是在刑偵等部門偵破案件基礎(chǔ)上進一步查清案件的全部事實，因此預審被我國學者和司法實務者認為是“偵查工作的繼續(xù)與發(fā)展”，承擔著“繼續(xù)偵查”職能;《預審工作規(guī)則》將“追查其他應當追究刑事責任的人”（也稱之為“深挖余罪”）視為預審的第二項任務，這導致其與《刑事訴訟法》的規(guī)定存在沖突。同時，因法律規(guī)范關(guān)于預審功能定位的不明確，導致偵查預審模式不一、實踐操作混亂。從預審程序啟動方面來看，立法傾向于將偵查、預審功能分別開來;偵審一體化改革后，相關(guān)文件表示撤銷預審部門，將預審功能放到偵查部門中，由同一個偵查人員進行預審，司法實踐中的預審基本上與偵查是同步進行的，導致實踐與法律規(guī)范相沖突。二是各地公安機關(guān)的操作程序不統(tǒng)一。由于各地的預審模式不盡相同，相關(guān)預審程序的規(guī)定也存在較大差異。因預審的相關(guān)規(guī)定沒有對外公開，無法評估其相關(guān)內(nèi)容是否合理，偵查預審的預期功能很難發(fā)揮作用。

（二）偵查預審實踐混亂

一是偵審分設(shè)模式下預審功能失調(diào)。一方面，偵查、預審同質(zhì)化現(xiàn)象比較嚴重。因為理論和實踐均認為預審功能包含繼續(xù)偵查和監(jiān)督偵查功能，且公安機關(guān)內(nèi)部對于破案率具有一定的要求，導致其過分重視預審之繼續(xù)偵查功能，監(jiān)督偵查功能缺乏有效性;另一方面，偵查、預審之間出現(xiàn)職責劃分不清、互相推諉現(xiàn)象。偵查過程中，偵查人員往往認為其任務就是抓獲嫌疑人、搜集證據(jù)，而審查證據(jù)是否符合移送起訴條件是預審人員的職責，因而放松了對案件事實和證據(jù)的一些要求，容易給預審人員的預審工作帶來障礙。[16]預審部門則抱怨偵查部門態(tài)度消極、貽誤戰(zhàn)機，導致預審流程運轉(zhuǎn)不暢。二是偵審合一模式下預審功能虛化。偵審一體化改革著眼于公安機關(guān)內(nèi)部的自我調(diào)整和提升偵辦效率，缺乏偵查預審制度改革的訴訟全局視野，一定程度上制約了預審功能全面發(fā)展。偵查和預審功能均由同一個偵查人員承擔，容易導致預審喪失獨立性，偵查內(nèi)部監(jiān)督虛擲。此外，預審部門的撤銷和預審監(jiān)督偵查功能的消退直接導致檢警之間的協(xié)作脫節(jié)，影響檢察機關(guān)監(jiān)督偵查的效果。司法實踐中，偵查人員“破案后移送審查起訴”與檢察機關(guān)的“定案”存在長達月余的銜接空檔期，且法律沒有賦予檢察機關(guān)這一階段指導偵查的權(quán)力，其難以對公安機關(guān)的偵查取證工作實施指導和監(jiān)督。即便在審查起訴階段，檢察機關(guān)要求偵查機關(guān)補充偵查，但因取證的關(guān)鍵節(jié)點已經(jīng)錯過，證據(jù)瑕疵已被固化，檢察機關(guān)無法通過退回補充偵查這一方式對案件事實證據(jù)是否符合起訴標準形成準確判斷。上述情況表明，由同一偵查人員行使偵查、預審職能之偵審一體化改革導致檢察機關(guān)在審前階段難以有效發(fā)揮法律監(jiān)督的重要作用，往往達不到保障案件偵查質(zhì)量的效果。三是偵審混合模式下預審功能混亂。因偵審合一模式出現(xiàn)一些問題，各地公安機關(guān)再次重新審視這一模式，對其進行動態(tài)調(diào)整。目前，各地的預審模式主要有三種：絕對的偵審分離模式，即96年改革之前的模式;絕對的偵審合一模式，即取消預審部門，刑事案件由偵查人員從立案到移送起訴一辦到底，不再采取刑偵、預審分別處理模式;偵審相對合一模式，即在法制部門、刑偵部門等部門內(nèi)設(shè)預審或案審，由不同于偵查人員的辦案人員進行預審，但此時的預審并不是作為一個獨立機構(gòu)存在的。

造成預審模式多元化的原因主要有兩個：一方面，各地公安機關(guān)對預審功能的定位出現(xiàn)偏差。如實行偵審相對合一模式的地區(qū)，有的公安機關(guān)將“深挖余罪”作為預審的功能之一，有的公安機關(guān)則僅對重大刑事案件進行預審。[17]各地公安機關(guān)雖然注意到了偵審合一模式削弱了預審之審查、把關(guān)作用，但是因為對預審的功能定位不準確，導致不論采取何種預審模式都無法充分發(fā)揮預審之預設(shè)功能。另一方面，法律未對預審模式、程序、方式等作出明確規(guī)定。首先，預審是由單獨部門行使還是由同一部門的內(nèi)部不同人員或同一人員行使，這是導致實踐中多種模式并存的主要原因。其次，預審程序啟動的時間存在混亂。在偵審分立模式下，預審部門通常從逮捕或拘留嫌疑人開始受理案件，在實行偵審一體化改革的地區(qū)，預審和偵查同步進行;在實行偵審相對一體化的地區(qū)，則在刑偵部門設(shè)立預審機構(gòu)或由法制部門按照之前的分離模式進行預審。最后，因缺乏法律的指導與規(guī)范，實踐中預審工作的合法性、預審質(zhì)量無法得到準確評價，導致實踐中不重視預審工作。上述因素導致我國偵查預審程序處于一種無法可依的狀態(tài)，不利于實現(xiàn)我國法治現(xiàn)代化之目標。

四、完善偵查預審之體系化構(gòu)建

（一）確立偵審相對一體化模式——大刑偵預審模式

一是打破信息溝通壁壘?！按笮虃伞笔侵笧閼獙碗s犯罪情況，公安機關(guān)采取的以刑偵力量為主體、其他各警種積極參與，各地有關(guān)地區(qū)聯(lián)合行動、上下貫通的總體作戰(zhàn)格局。[18]這一模式的目的是打破各部門界限，形成資源共享、信息互通模式，這是大數(shù)據(jù)時代應對新型犯罪的必然選擇。將預審部門設(shè)在“大刑偵”模式下，可以確保預審人員及時、充分了解相關(guān)偵查信息，保障監(jiān)督的有效性。有學者認為，這一模式會導致預審不獨立，難以發(fā)揮預審監(jiān)督功能，主張偵查、審分離模式。[19]筆者認為，不論選擇何種模式，偵查預審因其具有偵查屬性都不可能享有絕對的獨立性，以預審不獨立而反對大刑偵模式的觀點自相矛盾。

二是實現(xiàn)統(tǒng)籌訴訟效率目的。訴訟效率體系包括部門內(nèi)的辦案效率和部門間的互動效率。偵審分設(shè)模式因預審部門的重復偵查導致部門內(nèi)辦案效率較低。完全的偵審合一模式雖然提高了部門內(nèi)的辦案效率，但是從整個訴訟流程來看，案件的效率呈下降趨勢。因為這一模式省略預審環(huán)節(jié)，虛化預審功能，導致偵查案件的質(zhì)量有所下降，進而觸發(fā)檢察機關(guān)退回補充偵查這一程序倒流機制，造成司法資源的二次投入，這種耗費可能遠遠超過節(jié)省預審環(huán)節(jié)所提高的效率。因此，偵查預審模式的選擇需要考慮上述兩種效率，而大刑偵模式可以避免分設(shè)模式下部門內(nèi)部效率的降低，因為各部門之間的信息暢通，可以避免預審重復工作。此外，這種模式符合公安改革的方向，大刑偵模式是應對犯罪的基本方向，也是保障案件順利偵破以及提高案件質(zhì)量的有效對策，符合“以審判為中心”的制度改革。如果改革方向倒流實行偵審分設(shè)模式，這是與改革精神相違背的，容易造成警力的損耗。在大刑偵預審模式下，預審也可以作為“中介”，及時進行補充偵查工作，防止取證時間節(jié)點消失。與錯案糾正程序相比，檢察機關(guān)的退回補充偵查方式在提升部門間的互動效率方面更具優(yōu)勢。

（二）合理界定偵查預審的案件范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十六條規(guī)定，預審程序的啟動條件包括“經(jīng)過偵查”“有證據(jù)證明有犯罪事實”。從法條的規(guī)定可以推導出：不論案件輕重、被追訴人是否認罪認罰，只要符合上述兩個條件，所有偵查案件均須經(jīng)過預審審查。筆者認為，這一規(guī)定存在不合理之處。因為這一規(guī)定沒有充分發(fā)揮認罪認罰從寬制度在偵查階段的繁簡分流作用。改革的主要目標是合理配置司法資源，對被追訴人認罪認罰的輕罪案件進行快速處理，但是如果仍將被告人認罪認罰且被害人無異議的輕罪案件交由預審部門審查，容易增加預審工作人員的負擔?；诖?，預審的案件范圍應包括兩類：一類是以案件符合《刑事訴訟法》第一百一十六規(guī)定為前提，以案件輕重、嫌疑人是否認罪為標準，將嫌疑人不認罪認罰（或認罪不認罰）的案件或者重罪案件（可能判處三年以上刑罰的案件）交由預審部門進行實質(zhì)審查;對于偵查人員提交的嫌疑人認罪認罰且可能判處三年以下的案件，預審部門可以直接作出處理、移送審查起訴或履行相關(guān)程序撤銷案件。另一類是偵查人員決定撤案但是被害人有異議的案件。如果案件符合撤銷條件，則由預審人員作出撤銷決定，否則應移送審查起訴。第一類預審范圍可以實現(xiàn)提高訴訟效率目的，第二類可以加強對偵查人員撤銷權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督、充分保障被害人的合法權(quán)益。

（三）明確預審人員權(quán)限范圍

預審人員的職權(quán)范圍主要包括以下幾個方面：一是預審人員有權(quán)要求偵查、技術(shù)部門或其他部門給予配合。根據(jù)上文所述，預審不再承擔繼續(xù)偵查職能，故預審人員的職權(quán)范圍實際上受到一定程度的限縮。如果不強調(diào)與其他部門的配合，則預審工作有可能無法有效開展。二是強制措施的決定權(quán)（除逮捕外）可交由預審人員行使。根據(jù)《預審工作規(guī)則》的規(guī)定，預審可從偵查人員拘留嫌疑人時介入偵查，但因拘留決定不是由預審人員作出的，其可能不了解案件具體情況，且偵查階段無法形成完整的卷宗，預審也無法從源頭上避免偵查瑕疵出現(xiàn)，如果只能等到偵查人員將證據(jù)材料提交到預審人員時開始實質(zhì)審查，這種延后的監(jiān)督審查可能存在錯失固定證據(jù)黃金節(jié)點的風險。因此，賦予預審人員強制措施的決定權(quán)，不僅可以實現(xiàn)決定、執(zhí)行權(quán)的分離，避免權(quán)力過于集中，還可以強化預審之監(jiān)督偵查功能。而公安機關(guān)的這種內(nèi)部監(jiān)督是從程序上控制偵查權(quán)濫用的一種有效途徑，應值得肯定。

（四）規(guī)范偵查預審程序

首先，預審程序需要保障訴訟當事人的知情權(quán)，這是法律規(guī)定中“聽取意見權(quán)”的前提。雖然我國《刑事訴訟法》第一百六十一條明確賦予律師要求聽取意見或提出書面意見的權(quán)利，但是沒有明確偵查人員的強制告知義務。同時，立法也沒有明確偵查機關(guān)針對被害人的告知義務，導致被害人的意見無法影響預審決定，其訴訟地位未得到彰顯。此外，在偵查人員決定撤銷案件時，其不會將案件全部情況告知被害人，容易影響被害人后續(xù)救濟權(quán)利的行使。其次，預審程序宜采取書面與適度對抗的方式。預審的案件范圍包括兩種：嫌疑人不認罪認罰的案件以及可能判處三年以上刑罰的案件;偵查人員撤銷案件，但是被害人不同意的案件。第一類適用范圍既包括輕罪案件也包括重罪案件。對于輕罪案件，預審程序可以采取書面審查或訊問嫌疑人、聽取律師意見等不公開方式。對于重罪案件，為了保障偵查質(zhì)量，預審可以采取適度對抗的方式進行，聽取嫌疑人、被害人和偵查部門的意見，以解決案件中存在的爭議問題。第二類案件可采取書面審查方式，因為公安機關(guān)撤銷的案件都是存在法定條件的（除卻經(jīng)最高人民檢察院批準撤銷的案件），一般不會出現(xiàn)嚴重損害國家利益的情況。這時，撤銷案件影響的主要是被害人的權(quán)益，因此預審在審查時應注重聽取被害人的意見，引導被害人經(jīng)過合法途徑解決問題，真正達到“案結(jié)事了”的效果。最后，利用信息化平臺，探索預審與偵查同步進行模式。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，預審只有在偵查結(jié)束后才可以進行，但這一規(guī)定可能存在降低效率和偵查質(zhì)量的風險。因為當所有偵查活動完成之后再啟動預審程序會導致時間上的拖延。如果確立偵查、預審同步進行模式，可以大幅度縮短兩個程序之間的時間差，這種同步監(jiān)督可以提高效率、及時糾正偵查人員在調(diào)查取證和訊問時出現(xiàn)的偏差，也可以改變預審人員過分重視訊問這一方式，增強其對實物證據(jù)的審查，防止出現(xiàn)主觀臆斷情形。需要明確的是，立法上已存在相應救濟程序，故不需要額外賦予訴訟當事人救濟權(quán)。偵查機關(guān)作出撤案處理的，被害人可以自行提起自訴案件;偵查機關(guān)決定移送起訴的，被追訴人可在審查起訴階段說明情況或者作無罪辯護。

（五）構(gòu)建主預審員辦案責任制度

一方面，筆者主張構(gòu)建大刑偵預審模式，由專門預審人員承擔預審職責，有必要設(shè)立專門的責任體系防止預審人員濫用權(quán)力;另一方面，將主辦預審員制度作為主辦偵查員制度的配套措施，可以防止偵查人員與預審人員出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象，明晰二者的責任界限，增強責任意識。如果預審人員審核不力，導致偵查案件沒有得到及時糾正，則預審員應承擔相應責任;如果錯案是由主辦偵查員原因引起，主辦預審員盡到了審查義務，則應由主辦偵查員承擔責任。

筆者認為，構(gòu)建主辦預審員制度的核心是明確責任范圍。責任范圍過小，會導致預審人員濫用權(quán)力;責任范圍過大，會導致其產(chǎn)生惰性、不能認真履職。雖然辦案人員積極追求“客觀真實”，但是其難以通過社會經(jīng)驗完全呈現(xiàn)已然發(fā)生的案件全貌，只能實現(xiàn)“法律真實”。案件質(zhì)量的高低不完全取決于辦案人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，其也會受到客觀辦案條件、偵查水平以及案件本身等各種因素影響。[20]因此，應正視偵查活動存在的風險，準確界定主辦預審員的責任范圍，處理好責任承擔與依法免責的關(guān)系，防止出現(xiàn)“多做多錯、少做少錯”的怪象。此外，主辦預審員制度有效實施的前提是辦案人員享有獨立辦案權(quán)，這也是這一制度運行的關(guān)鍵。為此，應改變請示匯報的審批程序，防止行政管理權(quán)對預審權(quán)的僭越。一方面，要保障主辦預審員的福利待遇，完善人民警察職務職級晉升制度，拓寬其晉升渠道，加強其職業(yè)保障力度，為其提供良好的職業(yè)發(fā)展空間;另一方面，對主辦預審員在職業(yè)保障上予以政策傾斜，符合理性經(jīng)濟人的要求，這也是權(quán)責利相一致原則的應有之義。

①英美法系是典型的司法審查型預審制度，即預審法官只承擔司法審查職能，不享有偵查職能;大陸法系是偵查兼司法審查型預審制度，預審法官同時承擔預審和偵查職能。但因偵查權(quán)與司法審查權(quán)之間存在內(nèi)容上的沖突，大陸法系國家如法國、德國的預審制度逐漸削弱其偵查性。

①有觀點主張以檢察官為主體構(gòu)建預審體系。參見歐衛(wèi)安：《檢察預審論——批準逮捕制度的程序化與檢察機關(guān)角色的轉(zhuǎn)變》，載《法治論壇》2014年第3期。

①雖然我國確立了值班律師制度，但是值班律師不能全程參與訴訟程序，且其發(fā)揮作用的效果有限。

②這不代表忽視人權(quán)保障，而是保障嫌疑人基本權(quán)利的條件下更加傾向于懲罰犯罪目標。

①《刑事訴訟法》第一百八十二條第一款規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準，公安機關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴?！?/p>

②《刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審，由公安機關(guān)負責。”《程序規(guī)定》第三條規(guī)定：“公安機關(guān)在刑事訴訟中的基本職權(quán)，是依照法律對刑事案件立案、偵查、預審”;第一百九十二條規(guī)定：“公安機關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應當進行預審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證明力予以審查、核實?！薄额A審工作規(guī)則》第一條規(guī)定了預審工作的任務：揭發(fā)與證實被告人的全部犯罪事實，追查其他應當追究刑事責任的人;弄清被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重，判明犯罪性質(zhì);注意檢驗核實偵察所獲的罪證材料是否確鑿，彌補和糾正偵察工作的疏忽和錯誤，以達到不放縱敵人，不冤枉好人的目的。

①本文主要討論公安機關(guān)預審制度的內(nèi)容。

【參考文獻】

[1]許昆，畢惜茜.預審學（第2版）[M]北京：中國人民公安大學出版社，2018：3.

[2]汪海燕，范再峰.主辦偵查員制度研究[J].中共中央黨校學報，2016，（4）：14-21.

[3][9]洪浩.從“偵查權(quán)”到“審查權(quán)”——我國刑事預審制度改革的一種進路[J].法律科學（西北政法大學學報），2018，（1）：170-180.

[4]李夏渝.論我國現(xiàn)行預審機制的弊端及立法調(diào)整——兼論“偵審合一”的合法性與消極作用[J].犯罪研究，2002，（3）：45-48.

[5][15]楊司.強化檢警協(xié)作制約 完善偵查預審機制[J].人民檢察，2013，（24）：5-9.

[6][19]彭玉偉.中國公安預審制度改革：論爭、反思與構(gòu)想[J].公安學研究，2020，（5）：1-21+123.

[7]蘭躍軍.司法責任制背景下的偵查預審程序之改革[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2019，（6）：115-121.

[8]李欣.偵審體制改革以來我國偵查預審制度調(diào)整與運行狀況的考察[J].北京人民警察學院學報，2009，（6）：50-54.

[10]陳衛(wèi)東.初論我國刑事訴訟中設(shè)立中間程序的合理性[J].當代法學，2004，（4）：21-32.

[11]龍宗智.完善認罪認罰從寬制度的關(guān)鍵是控辯平衡[J].環(huán)球法律評論，2020，（2）：5-22.

[12]汪海燕.除魅與重構(gòu)：刑事訴訟法律移植與本土化[J].政法論壇，2007，（2）：126-137.

[13]馬方，王仲羊.“以審判為中心”視域下偵查預審的模式重構(gòu)[J].西南政法大學學報，2017，（5）：83-94.

[14]王新清.合意式刑事訴訟論[J].法學研究，2020，（6）：149-166.

[16]羅暉.中國刑事預審制度研究[M].北京：法律出版社，2019：168.

[17]彭玉偉.我國刑事預審職能定位之實然反思與應然轉(zhuǎn)向[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2018，（6）：79-87.

[18]冀仁貴.“大刑偵”格局探由[J].中國刑事警察，1994，（5）：6-7.

[20]魏地.全面深化公安改革下的新思路——主辦偵查員制度的法治維度[J].中國法律評論，2016，（1）：34-37.

The Rational Construction of China's Investigation Pre-trial System

Guo Shasha

Abstract：The investigation pre-trial system guarantees the quality of cases from the source and prevents the occurrence of the problem of“wrong starting point”.As an internal supervision mechanism，it conforms to the theory of checks and balances of power，and can activate the application of the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in the investigation stage，and realizes the separation of complex and simple cases.Therefore，to build a systematic investigation pre-trial system，the“big criminal investigation”pre-trial mode should be selected to ensure its relative independence.The scope of cases for pre-investigation should be improved，and the review method of“writing+moderate confrontation”should be clarified.It is also necessary to explore the establishment of a synchronous mode of investigation and pre-trial.To give the pre-trial personnel the substantive right to handle the case，and build a responsibility system for the pre-trial examiner that is matched with the system of the lead investigator.

Key words：investigation pre-trial;pre-trial mode;pre-trial procedure;responsibility system for hosting pre-auditors