論憲法對監(jiān)察法的確認(rèn)與制約

摘? ? ? 要：監(jiān)察法不僅需要得到憲法的確認(rèn)以解決自身的合憲性和合法性問題，也需要接受憲法的制約以解決自身與現(xiàn)行憲制體系兼容的問題。憲法構(gòu)建的權(quán)力框架和作出的制度安排是處理監(jiān)察機關(guān)和權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)相互關(guān)系且實現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)的重要前提。約束公權(quán)力和保障私權(quán)利是現(xiàn)代憲制最為核心的價值追求之一，監(jiān)察機關(guān)具有政治屬性和法律屬性的雙重實質(zhì)，集黨紀(jì)審查、行政監(jiān)察、司法審查等權(quán)力于一身，應(yīng)當(dāng)受到憲法的制約與約束。憲法所確立的基本理念、基本原則和具體規(guī)定，對監(jiān)察法的制定、貫徹和執(zhí)行具有最高的、根本的和直接的制約作用。

關(guān)? 鍵? 詞：憲法;監(jiān)察法;監(jiān)察機關(guān);監(jiān)督

中圖分類號：D921? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）06-0099-10

收稿日期：2021-11-15

作者簡介：郭世杰，國際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，國家安全法治研究基地研究員，美國加州大學(xué)伯克利分校訪問學(xué)者（2012-2013），研究方向為監(jiān)察制度、刑事法學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“恐怖主義犯罪的立法與司法研究”的階段性成果，項目編號：18BFX090;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資助項目“中國監(jiān)察制度的改革與完善”的階段性成果，項目編號：3262018T22;北京市社科基金一般項目“黨規(guī)與法律的協(xié)調(diào)機制研究”的階段性成果，項目編號：16FXB010。

2018年，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）由第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，效力位階僅次于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），地位尊崇。為了保證《監(jiān)察法》在具體貫徹實施過程中能夠嚴(yán)格遵循法治軌道、符合法治要求，需要準(zhǔn)確界定其在中國特色社會主義法律體系中的位置，明確《憲法》在基本理念、基本原則和具體規(guī)定等方面對《監(jiān)察法》的確認(rèn)與制約，從而正確處理兩法之間的位階高低、適用先后和銜接協(xié)調(diào)、制約平衡關(guān)系。

一、憲法對監(jiān)察法確認(rèn)與制約的憲制背景

憲法是政治和法律的“結(jié)構(gòu)性耦合”。一方面政治意志可以通過憲法的規(guī)范作用獲得法律形式，另一方面這種法律形式服務(wù)于特定的政治內(nèi)容，[1]而政治內(nèi)容在實質(zhì)上則是對統(tǒng)治階級意志、普遍性民意和社會現(xiàn)實需要的特定調(diào)和，且往往以具體制度的外在表現(xiàn)形式在社會實踐中接受檢驗。所以，無論是國家監(jiān)察體制改革的啟動還是《監(jiān)察法》的制定出臺，首先面臨著是否具有憲法依據(jù)的質(zhì)疑。2018年，《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）之前，《憲法》中并不存在“監(jiān)察委員會”或者“監(jiān)察機關(guān)”的相關(guān)規(guī)定，而《憲法》第三章規(guī)定的“國家機構(gòu)”只是具體確立了各類國家機關(guān)的組成、職權(quán)和程序等事項，表現(xiàn)為明確、詳實的條款文本，雖然條款文本仍存有解釋空間，但也無法推導(dǎo)出包含新的國家機關(guān)，更無法據(jù)以確立其相應(yīng)的憲法地位，監(jiān)察機關(guān)的增設(shè)只能通過修改《憲法》的途徑完成。事實上，正是基于缺少憲法的確認(rèn)，《監(jiān)察法》最初制定時的草案第一條只能權(quán)宜性地表述為：“為了推進全面依法治國，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法?！睙o法像其他基本法律那樣在立法目的條款中明確表示是“根據(jù)憲法”“制定本法”①，相應(yīng)地，監(jiān)察法的合憲性和合法性基礎(chǔ)在當(dāng)時的法律制度體系中難以解決?！侗O(jiān)察法》的制定必須獲得《憲法》的相應(yīng)確認(rèn)，并在具體的憲法文本中明確賦予其合憲性地位，使國家監(jiān)察體制改革的政治意志能夠順利通過憲法的規(guī)范作用獲得法律形式。這在客觀上要求《監(jiān)察法》的出臺必須在《憲法》完成修正之后進行，才能與《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“重大改革要于法有據(jù)”“所有立法體現(xiàn)憲法精神”的明確要求相契合，才能與“依法治國首先要依憲治國”“依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”的硬性標(biāo)準(zhǔn)相一致。出臺后的《監(jiān)察法》第一條就寫入了“根據(jù)憲法，制定本法”的條文表述;第三條明確了各級監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察職能，監(jiān)察公職人員，調(diào)查職務(wù)違法、犯罪，開展廉政建設(shè)、反腐敗工作，目的也是“維護憲法和法律尊嚴(yán)”。

值得注意的是，監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立以及運作模式似乎與我國憲制發(fā)展規(guī)劃、路線設(shè)計和政治實踐有所偏離。中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變過程中，為跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律而在政權(quán)組織形式上探索新的政治格局，[2]這一探索的初步結(jié)果是，中國的政權(quán)組織形式既不能照抄蘇聯(lián)的蘇維埃，也不能照搬西方國家的議會制，而是先行建立各界人民代表會議作為準(zhǔn)備，再通過普遍選舉建立人民代表大會制，以保證新中國的一切權(quán)力屬于人民。從20世紀(jì)60年代初強調(diào)的“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨”這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的到后來的“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，逐步發(fā)展成為高度集權(quán)型的領(lǐng)導(dǎo)模式，體現(xiàn)了“黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。[3]這一現(xiàn)象，在1978年12月13日鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話中被精煉地概括為：“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑’?！?0世紀(jì)80年代，中國共產(chǎn)黨開始“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”，要求“凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委發(fā)指示、作決定?！背苏莆辗结樥吆蜎Q定重要干部的使用外，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)應(yīng)騰出時間和精力做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作。[4]事實上，自1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以來，在政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系問題上，主張“黨政分開”而非“黨政合一”的觀點占據(jù)了主流位置，黨的領(lǐng)導(dǎo)從之前的“包辦一切、干預(yù)一切”的現(xiàn)狀，逐步轉(zhuǎn)向主要依靠政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)的局面。這種轉(zhuǎn)變，源于一個基本的共識，即在黨的歷史上，黨政合一體制僅在一定歷史時期發(fā)揮過積極作用，從長遠的發(fā)展角度看，弊多利少。[5]

從表面來看，國家監(jiān)察體制改革以集中統(tǒng)一、權(quán)威高效作為追求目標(biāo)，監(jiān)察機關(guān)的運作同時接受中國共產(chǎn)黨和人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，采取了黨政不分的思路，似乎與我國政治體制的發(fā)展方向不相符合，但實質(zhì)上是黨政關(guān)系進入中國特色社會主義新時代背景之下的演進和發(fā)展，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的一種具體表現(xiàn)。[6]黨的十八大以來，黨政分開的思想有了新的演化與發(fā)展。黨的十八大報告指出，應(yīng)“更加注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。”習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話中再次強調(diào)“更加注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。2021年11月11日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的”，“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系不斷完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式更加科學(xué)”;三次提及提高黨的“領(lǐng)導(dǎo)水平”，兩次提及提高黨的“執(zhí)政水平”，第三部分“進行改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”與第四部分“開創(chuàng)中國特色社會主義新時代”中兩次論及“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。這就意味著，監(jiān)察機構(gòu)雖然前后有所演變，但始終都發(fā)揮著制約公權(quán)力和防止公權(quán)力濫用的憲法性功能，從某種意義上說，監(jiān)察體制改革是人民監(jiān)察理念的回歸，也是在新的歷史條件下的新發(fā)展。[7]

二、憲法對監(jiān)察法的具體確認(rèn)

《監(jiān)察法》作為統(tǒng)一的反腐敗國家立法和反腐敗工作法治化的重要成果，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)國家監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性作用。一方面，國家監(jiān)察體制改革關(guān)乎監(jiān)察機關(guān)等國家機構(gòu)的增設(shè)，涉及立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)等國家機關(guān)之間的職權(quán)調(diào)整，直接推動人民代表大會制度的相應(yīng)調(diào)整以及《憲法》條款的修訂等一系列重大問題是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計，是事關(guān)全局的重大政治改革;另一方面，為追求集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，監(jiān)察機關(guān)被實際賦予了中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與原行政監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和審計機關(guān)等享有的相關(guān)職權(quán)，配置有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)等國家權(quán)能，形成一個權(quán)力的超級集合體。同時，監(jiān)察機關(guān)還被賦予了“依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)”的地位，形成一種相對超然的狀態(tài)。[8]《憲法》是一國的根本大法，是包括《監(jiān)察法》在內(nèi)的一切基本法律的“母法”，在效力位階上具有最高性，在法律適用上具有統(tǒng)領(lǐng)性?；痉伤x予的獨立、超然地位在保證監(jiān)察機關(guān)不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉的同時，如何保證監(jiān)察機關(guān)在《憲法》確立的權(quán)力框架內(nèi)處理好與人民代表大會及其常務(wù)委員會和民主、社會、輿論等監(jiān)督之間的關(guān)系;監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)違法、犯罪案件時如何與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門做到“互相配合，互相制約”，具體工作中有權(quán)要求哪些“有關(guān)機關(guān)和單位”依法予以哪些協(xié)助以及如何建立健全一個完善的監(jiān)督制約機制等一系列問題，急需在社會主義法律制度體系的框架內(nèi)得到解決。

《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察機關(guān)盡管是集黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、司法審查等數(shù)種性質(zhì)職權(quán)于一身的新型政治機關(guān)①，但監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的行使仍然不得與《憲法》所確立的基本理念、基本原則和具體規(guī)定相抵觸。事實上，《憲法》對《監(jiān)察法》在監(jiān)督制約機制和基本權(quán)利保障機制等方面的嚴(yán)格制約能夠保證國家監(jiān)察體制改革在正確的方向縱深推進。就監(jiān)察體制改革的歷程而言，《監(jiān)察法》的制定與出臺實質(zhì)上是借助于國家法律制定程序，將黨對反腐敗斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制等決策部署和國家監(jiān)察制度的改革成果用法律制度的形式固化下來，是黨的政治意志主張通過法律制定程序上升為國家意志主張的具體表現(xiàn)。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》;2017年10月，黨的十九大報告指出，要繼續(xù)推進反腐敗國家立法，深化國家監(jiān)察體制改革，中共中央辦公廳隨后印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》;2018年2月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》;2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議審議通過了《憲法修正案》，在事實上確立了監(jiān)察機關(guān)的憲法地位，為《監(jiān)察法》的制定提供了憲法根據(jù);隨后于3月20日表決通過了《監(jiān)察法》，標(biāo)志著集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制基本形成，國家監(jiān)察制度改革取得重大進展。《憲法修正案》共計21條，與監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)等事項有關(guān)的條文占據(jù)半數(shù)以上，達到了11條，在憲法層面上于中國的憲制框架中增設(shè)了監(jiān)察機關(guān)，確立了監(jiān)察機關(guān)的憲法地位。其中，《憲法修正案》第三十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生且對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。第四十一條至第四十四條規(guī)定，全國人大及其常委會有權(quán)選舉、罷免國家監(jiān)察委員會主任、副主任和委員以及行使監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)工作等職權(quán)，明確了國家監(jiān)察委員會組成人員的選舉和任免方式以及全國人大常委會的組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)。第四十六條規(guī)定，國務(wù)院所行使的職權(quán)，仍然保留在民政、公安和司法行政等工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理職權(quán)，刪除在監(jiān)察工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和管理職權(quán)，這為國家監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)配置掃清權(quán)力架構(gòu)方面的障礙。第四十八條至第五十條規(guī)定縣級以上地方各級人大有權(quán)選舉、罷免同級監(jiān)察委員會主任，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)監(jiān)督同級監(jiān)察機關(guān)的工作，有權(quán)依法決定包括監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)工作人員的任免，明確了縣級以上的地方各級人大常委會的組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)。第五十一條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府所行使的職權(quán)，刪除依法定權(quán)限管理本行政區(qū)域內(nèi)的“監(jiān)察”工作內(nèi)容，為地方各級監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)配置掃清權(quán)力架構(gòu)方面的障礙。第五十二條規(guī)定，在《憲法》第三章“國家機構(gòu)”中增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，作為第七節(jié)，排在第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”之前，篇幅為第一百二十三條至第一百二十七條共計5個條文。

最為重要的是，《憲法》第三章“國家機構(gòu)”第七節(jié)“監(jiān)察委員會”分別規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的法律地位、組織架構(gòu)、人員構(gòu)成、任期、職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、監(jiān)督方式和工作機制等內(nèi)容，為各級監(jiān)察機關(guān)順利開展工作提供了憲法保障。具體而言，《憲法》第一百二十三條到第一百二十六條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān);設(shè)立國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會，由主任、副主任和委員組成，其每屆任期與本級人大的每屆任期相同，但國家監(jiān)察委員會主任的連續(xù)任職不得超過兩屆;國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關(guān)，與地方各級監(jiān)察委員會之間是工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級監(jiān)察委員會和下級監(jiān)察委員會之間也是工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;國家監(jiān)察委員會對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，地方各級監(jiān)察委員會對地方各級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。其中，第一百二十四條第三款規(guī)定的“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，實際上是對專門的監(jiān)察立法的相應(yīng)授權(quán)，意味著可以在監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍及其管轄、監(jiān)察權(quán)限及其程序、反腐敗國際合作、監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督及其法律責(zé)任等事項上進行針對性立法，從而為《監(jiān)察法》的出臺提供了最為直接的憲法依據(jù)。例如：《監(jiān)察法》第七條、第八條、第九條和第十條即是對《憲法》第一百二十三條到第一百二十六條相關(guān)規(guī)定的再次重申和細化補充。此外，《憲法》第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉，在辦理職務(wù)違法、犯罪案件時應(yīng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法部門互相配合、互相制約。這一條款明確了監(jiān)察機關(guān)在性質(zhì)上不屬于行政機關(guān)，也不是一般的司法機關(guān)，而是平行于政府和法院、檢察院的獨立行使監(jiān)察權(quán)的機關(guān)，且在辦理職務(wù)違法、犯罪案件時與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法部門之間是互相配合和制約的關(guān)系?！侗O(jiān)察法》第四條除確認(rèn)了《憲法》第一百二十七條的規(guī)定之外，還進一步明確，“有關(guān)機關(guān)和單位”應(yīng)當(dāng)依法滿足監(jiān)察機關(guān)根據(jù)工作需求而提出的協(xié)助要求。

《監(jiān)察法》的制定出臺標(biāo)志著中國憲制背景下監(jiān)察制度的改革與完善取得階段性進展，滿足了國家監(jiān)察體制改革的合憲性和合法性要求，這也是探索如何監(jiān)督制約具有權(quán)力集合體性質(zhì)的監(jiān)察權(quán)力的開始?！稇椃ā返谝话俣龡l雖然規(guī)定了各級監(jiān)察委員會是“國家的監(jiān)察機關(guān)”，但并未明確指出監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力屬性和實質(zhì)內(nèi)涵;根據(jù)《憲法》所確立的權(quán)力架構(gòu)體系和《中國共產(chǎn)黨章程》所確立的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，筆者初步得出如下結(jié)論：各級監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，這意味著監(jiān)察委員會是行使公權(quán)力的國家機構(gòu)，受人大和憲法、法律的領(lǐng)導(dǎo)，具有當(dāng)然的法律屬性;監(jiān)察委員會吸收了黨的紀(jì)律檢查委員會這一政治性紀(jì)律審查機關(guān)的部分職能，且與黨的紀(jì)律檢查委員會實行合署辦公，是典型的“兩塊牌子、一套人馬”，實質(zhì)上是“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的國家機構(gòu)”，具有天然的政治屬性。因此，監(jiān)察機關(guān)表現(xiàn)出同時接受人大和法律的領(lǐng)導(dǎo)以及接受黨的政治和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的“正義的雙面神”形象，人大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在監(jiān)察機關(guān)里能夠同時、直接發(fā)揮作用，體現(xiàn)出一種典型的中國式“混合憲制”特征，監(jiān)察機關(guān)則是中國混合憲制體系下的產(chǎn)物。[9]

三、憲法對監(jiān)察法的抽象制約

立法的核心問題是調(diào)整與規(guī)范存在張力的各種利益并對各種利益之間的先后順序予以合理安排。[10]從規(guī)范憲法學(xué)的角度來看，“監(jiān)察委員會”作為《憲法》第三章“國家機構(gòu)”中的專門小節(jié)，與“全國人民代表大會”“中華人民共和國主席”“國務(wù)院”“中央軍事委員會”“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”“民族自治地方的自治機關(guān)”“人民法院和人民檢察院”等小節(jié)比肩而立，在性質(zhì)上同樣屬于國家機構(gòu)的有機組成部分，在運作中也應(yīng)受到《憲法》的相應(yīng)制約與約束①。基于《憲法》作為國家根本大法所具有的最高法律效力以及《憲法》規(guī)定事項涉及國家的根本制度和根本任務(wù)，其天然地具有高度抽象性、原則性和概括性等特征，這種制約與約束主要抽象地體現(xiàn)為——確保在中國社會主義法律制度體系之中，《監(jiān)察法》在價值目標(biāo)、價值追求、價值評價標(biāo)準(zhǔn)等方面與《憲法》保持高度的協(xié)調(diào)一致和深度的銜接順暢。

首先，《憲法》在“序言”部分和第一章“總綱”所確認(rèn)、肯定和繼續(xù)堅持的黨的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)思想、依法治國等原則對《監(jiān)察法》的制定、貫徹和執(zhí)行具有最高意義上的制約作用。例如：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和指引思想方面，《憲法》“序言”第七段明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的持續(xù)領(lǐng)導(dǎo)與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引思想，第一章“總綱”第一條第二款中規(guī)定了中國特色社會主義最本質(zhì)的特征就在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在依法治國方面，《憲法》“序言”最后一段在列舉全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織等任何組織或者個人之后，明確賦予上述行為主體“必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”以及“維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施”等憲法義務(wù);第一章“總綱”第五條則進一步具體規(guī)定，中國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)均不得與憲法相抵觸，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織等任何組織或者個人都必須遵守憲法和法律，超越憲法和法律的特權(quán)行為必須追究。與此相呼應(yīng)，《監(jiān)察法》第二條旗幟鮮明地表達出接受《憲法》相關(guān)條款制約的立場，即集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制的建構(gòu)，一方面堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。同時，《監(jiān)察法》第三條還要求各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)維護憲法的尊嚴(yán)，第五條要求國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法。

其次，《憲法》在整體價值和基本精神方面所確立的人民主權(quán)、民主集中制、權(quán)力監(jiān)督和制約等原則對《監(jiān)察法》的制定、貫徹和執(zhí)行具有根本的制約作用?！稇椃ā吩谌嗣裰鳈?quán)和民主集中制方面對《監(jiān)察法》的制約，主要是為了解決后者的制定、通過和執(zhí)行是否回應(yīng)了廣大人民群眾的呼聲，是否解決了廣大人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題，是否反映了廣大人民群眾的真實意志以及在符合人民主權(quán)和人民民主的前提下集中的決策機制、過程是否符合憲法和法律的相關(guān)規(guī)定等一系列問題。這主要地體現(xiàn)在《憲法》對包括各級監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的國家機構(gòu)的設(shè)立、組織原則、工作方式等方面的規(guī)定以及《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對包括《監(jiān)察法》在內(nèi)的法律的立法權(quán)限、立法程序、立法解釋、適用規(guī)則、備案審查等方面的規(guī)定。例如：《憲法》第一百二十四條規(guī)定，設(shè)立國家和地方監(jiān)察機關(guān)，均由主任、副主任和委員等組成，主任的每屆任期與同級人大的每屆任期相同且國家監(jiān)察機關(guān)的主任不得連續(xù)任職超過兩屆;《立法法》第五條則宏觀地要求立法工作應(yīng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！侗O(jiān)察法》在人民主權(quán)和民主集中制等事項上也全面接受了《憲法》的制約與約束。例如：《監(jiān)察法》第五十三條第一款規(guī)定，各級監(jiān)察機關(guān)均應(yīng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為選舉和任免監(jiān)察機關(guān)的主任、副主任，在人大開會期間聽取和審議監(jiān)察機關(guān)的工作報告，要求監(jiān)察機關(guān)提交專項報告并審議、提出整改意見等;第二款和第三款則分別規(guī)定，各級人大及其常委會有權(quán)聽取和審議本級監(jiān)察機關(guān)的專項工作報告和組織執(zhí)法檢查，縣級以上人大代表及其常委會組成人員有權(quán)在人大及其常委會舉行會議時依照法定程序?qū)ΡO(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。

《憲法》在權(quán)力監(jiān)督和制約方面對《監(jiān)察法》的制約主要是準(zhǔn)確地厘定作為權(quán)力來源的人大及其常委會與監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系，清楚地劃分政府、人民法院、人民檢察院與監(jiān)察機關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限。權(quán)力監(jiān)督和制約雖然沒有明確規(guī)定于《憲法》文本之中，但卻實實在在地蘊含于《憲法》所確立的各個國家機構(gòu)的關(guān)系之中，是現(xiàn)代憲法學(xué)理論公認(rèn)的一個重要原則。例如：《憲法》第一百二十七條第二款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)違法、犯罪案件時應(yīng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法部門互相配合、互相制約?！稇椃ā分腥谌胴瀼氐臋?quán)力監(jiān)督和制約原則，全面地體現(xiàn)于《監(jiān)察法》所確立的外部、異體監(jiān)督機制和內(nèi)部、自我監(jiān)督機制之中：除《監(jiān)察法》第四條第二款再次確認(rèn)了《憲法》第一百二十七條第二款所規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)與審判、檢察和執(zhí)法機關(guān)互相配合、互相制約的情形外，《監(jiān)察法》第四十七條第三款和第四款規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)將監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件退回補充調(diào)查、自行補充偵查或者依法作出不起訴決定，確立了檢察機關(guān)在案件審查起訴環(huán)節(jié)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。此外，《監(jiān)察法》第五十三條第一款確立了人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督同級監(jiān)察機關(guān)，第五十四條要求監(jiān)察機關(guān)應(yīng)依法公開監(jiān)察工作信息并接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，第五十五條要求監(jiān)察機關(guān)應(yīng)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)等方式來加強監(jiān)督監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律的情況;第六十五條至第六十七條還規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)及其工作人員在實施違法、犯罪行為時所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任和國家賠償在內(nèi)的各類法律責(zé)任。因此，應(yīng)采取相應(yīng)措施，保證《憲法》在權(quán)力監(jiān)督和制約方面對《監(jiān)察法》的制約能夠順利地實現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為，在《憲法》及其確立的人民代表大會制度下，中共中央及其政治局、全國人大及其常委會、全國政協(xié)及其常委會、各民主黨派、公民個人和公民群體等都有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)及其工作人員。[11]

值得注意的是，在權(quán)力監(jiān)督和制約方面，《監(jiān)察法》的設(shè)計尚存商榷之處。例如：《監(jiān)察法》第三十四條第二款規(guī)定，在監(jiān)察調(diào)查對象同時涉嫌嚴(yán)重的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪與其他的違法或者犯罪時一般應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)和審計機關(guān)等國家機關(guān)予以協(xié)助，確立了監(jiān)察機關(guān)的主導(dǎo)地位，使得對非職務(wù)違法、犯罪案件的監(jiān)督和制約機制無法適用于同時具有職務(wù)違法、犯罪情形的案件。《監(jiān)察法》第四十三條第一款規(guī)定，留置措施應(yīng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。其中，設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施應(yīng)報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)，省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施則報國家監(jiān)察委員會備案即可，確立了監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的內(nèi)部批準(zhǔn)或者備案方式，使得具有與逮捕相同或相似嚴(yán)厲程度的留置措施避開了檢察機關(guān)的外部監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第四十九條和第六十條分別規(guī)定，監(jiān)察對象若對監(jiān)察機關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服，或者被調(diào)查人及其近親屬若認(rèn)為監(jiān)察機關(guān)及其工作人員在調(diào)查過程中存在違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為時，只能在監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部進行申請復(fù)審、復(fù)核或者申訴、復(fù)查，外部的監(jiān)督和制約機制則付之闕如。監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序，實質(zhì)上呈現(xiàn)出一種“線性結(jié)構(gòu)”，即監(jiān)察機關(guān)和被調(diào)查人之間形成的調(diào)查與反調(diào)查的單向度關(guān)系，而嚴(yán)重缺乏一個客觀、中立的第三方的介入、制衡和外部監(jiān)督。[12]雖然中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機關(guān)可能在監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序中發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督和制約作用，但基于二者合署辦公的機構(gòu)和人員安排，此類監(jiān)督從根本上難以避免“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的情形。1989年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確要求“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員和教育督導(dǎo)員等”;[13]2013年，《監(jiān)察機關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》（原中華人民共和國監(jiān)察部令第32號）確立特邀監(jiān)察員制度，二者的目的均在于發(fā)揮外部民主監(jiān)督和制約的相應(yīng)作用。此外，我國縱向管理層級較多、橫向組織分布較廣，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級治理體系中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、政府、黨委、紀(jì)委往往聯(lián)合辦公且位處一地，普遍設(shè)有公辦中小學(xué)、衛(wèi)生院等單位;在村（社區(qū)）基層自治體系中，主任、副主任、委員以及村民小組組長、副組長等均可根據(jù)法律或者授權(quán)行使相應(yīng)的管理職權(quán)，但是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村（社區(qū)）并未設(shè)立監(jiān)察機關(guān)，所以如何確保國家監(jiān)察體制改革在基層落到實處，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋、無死角、不留白并提高監(jiān)督效率，這也是完善基層治理體系時所應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注的實際問題。

最后，《憲法》在整體價值和基本精神方面確立的權(quán)利保障原則，對《監(jiān)察法》的制定、貫徹和執(zhí)行有直接的制約作用?，F(xiàn)代憲制理論認(rèn)為，立憲的直接追求在于限制國家公權(quán)力，主張建立對公權(quán)力的監(jiān)督和制約機制;立憲的根本追求在于保障公民私權(quán)利，主張構(gòu)建對私權(quán)利的保護和救濟機制。《憲法》第二章規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，其中第三十三條規(guī)定了法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，權(quán)利和義務(wù)對等等基本原則;第三十四條到第四十七條依次確立了選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴(yán)，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批評建議和申訴、控告、檢舉，勞動權(quán)，休息權(quán)，退休后生活保障，獲得物質(zhì)幫助權(quán)，受教育權(quán)，科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由等權(quán)利與自由。《憲法》規(guī)定的這些權(quán)利與自由，按照下位法服從上位法的原理，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)在制定和執(zhí)行過程中提供可能的全方位保障。事實上，《監(jiān)察法》在遵循法律保留原則和比例原則的前提下，特別關(guān)注到對公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利等權(quán)利和自由的保障。例如：《監(jiān)察法》第五條明確規(guī)定，國家監(jiān)察工作“在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”，維護了《憲法》第三十三條第二款的規(guī)定;第二十四條第二款、第四十條第二款和第四十四條第二款分別規(guī)定，由女性工作人員搜查女性身體，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰被調(diào)查人和涉案人員，保障被留置人員的飲食、休息和安全，落實《憲法》第三十八條對人格尊嚴(yán)的保護;第四十九條和第六十條規(guī)定了監(jiān)察對象、被調(diào)查人及其近親屬的申請復(fù)審、復(fù)核或者申訴、復(fù)查的權(quán)利，貫徹了《憲法》第四十一條公民具有批評、建議和申訴、控告、檢舉等權(quán)利的規(guī)定;第二十三條第二款和第二十五條第三款規(guī)定，凍結(jié)的財產(chǎn)和查封、扣押的財物、文件在查明與案件無關(guān)時，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)解除凍結(jié)、查封或扣押并予以退還，捍衛(wèi)了《憲法》第十三條第一款規(guī)定的“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”，等等。

基于監(jiān)察機關(guān)一身兼具行政權(quán)力、司法權(quán)力、黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)力等各種權(quán)力的事實，其追求目標(biāo)又是集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，因而要特別注意監(jiān)察權(quán)力的運行可能帶來的對權(quán)利和自由的侵害。從目前來看，《監(jiān)察法》在權(quán)利保障方面的設(shè)計仍存商榷之處。例如：《憲法》第三十七條第一款規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯，從正面整體確認(rèn)了對公民人身自由保護的一般性原則;第三十七條第二款規(guī)定，非經(jīng)檢察院批準(zhǔn)或決定或者法院決定并由公安機關(guān)執(zhí)行，任何公民不受逮捕，從反面具體規(guī)定了逮捕這一剝奪公民人身自由的法定措施及其嚴(yán)格的法定程序。依據(jù)《監(jiān)察法》第四十四條第三款，監(jiān)察機關(guān)采取的留置措施在嚴(yán)厲程度上足以與逮捕措施相提并論，因為“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！钡?018年《憲法修正案》沒有涉及《憲法》第三十七條，這使得《監(jiān)察法》第四十三條賦予監(jiān)察機關(guān)的留置權(quán)與《憲法》確立的權(quán)利保障原則存在銜接和協(xié)調(diào)不暢甚至是相互沖突的嫌疑。因為留置權(quán)的行使無需檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定并由公安機關(guān)執(zhí)行，而是由監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部通過集體決定、上級批準(zhǔn)或者備案等程序執(zhí)行的，因此如何充分保障權(quán)利在受到監(jiān)察權(quán)力運行過程侵害時的救濟，成為一個亟待解決的問題。《憲法》第四十條規(guī)定，除因國家安全或追查刑事犯罪需要，由公安機關(guān)或檢察機關(guān)依照法定程序檢查通信外，任何組織或個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密;而《監(jiān)察法》第二十八條第一款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪時，可以根據(jù)需要且經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)后采取技術(shù)調(diào)查措施，并按規(guī)定交付有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。一方面，監(jiān)察機關(guān)顯然不是公安機關(guān)或者檢察機關(guān)，沒有明確獲得《憲法》或《中華人民共和國刑事訴訟法》所授予的檢查通信的權(quán)力;另一方面，根據(jù)《監(jiān)察法》對調(diào)查職權(quán)的安排，留置措施都可以由監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部決定，那么對技術(shù)調(diào)查措施的采取，也可以在監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部決定，但這似乎與《憲法》的相關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)，有必要在未來的憲法、法律修正時予以調(diào)整。值得注意的是，2021年《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第一百五十三條第一款將有權(quán)依法采取技術(shù)調(diào)查措施的“有關(guān)機關(guān)”細化規(guī)定為“公安機關(guān)或者國家有關(guān)執(zhí)法機關(guān)”，符合中國現(xiàn)行法律制度體系的相關(guān)規(guī)定。

①如：《中華人民共和國刑法》第一條規(guī)定“為了懲罰犯罪，保護人民，根據(jù)憲法，結(jié)合我國同犯罪作斗爭的具體經(jīng)驗及實際情況，制定本法”;《中華人民共和國刑事訴訟法》第一條規(guī)定“為了保證刑法的正確實施，懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序，根據(jù)憲法，制定本法”。

①在《監(jiān)察法》出臺之前，就有觀點認(rèn)為，監(jiān)察機關(guān)“實質(zhì)上就是反腐敗工作機構(gòu)和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)”。參見新華社記者：《積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，載《新華月報》2017年第24期，第78-86頁。

①有學(xué)者在論述憲法與普通法律的關(guān)系時使用了“控制”一詞：“憲法不僅是法，而且是‘更高的法’，因為它比普通法律具有更高的效力，并控制著普通法律的意義和解釋”。參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用》，法律出版社2004年版，第5頁。

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Constitutional Recognition and Constraints over Supervision Law

Guo Shijie

Abstract：The Supervision Law needs to be recognized by the Constitution to resolve its constitutionality and legitimacy，and it needs to accept constitutional constraints to resolve its compatibility with current constitutional system.The constitutional power framework and institutional arrangements are important prerequisites for dealing with the interrelationships between supervisory organ and legislative organ，judicial organ and administrative organ and for achieving their cohesion and coordination.Restricting public power and protecting private rights are the core value pursuits of modern constitutionalism.Based on the dual nature of the political and legal attributes of the supervisory organ and the fact that Supervision Power integrates Party Discipline review，administrative supervision，judicial review and other powers，the Supervision Law should be constrained by the Constitution.The basic ideas，basic principles and specific provisions established in the Constitution has the highest，fundamental or direct control role in the formulation，implementation and enforcement of the Supervision Law.

Key words：constitution;supervision law;supervisory organ;oversee