從觀念到程序
——淺議我國政黨協(xié)商與依法治國的關(guān)系

王江燕

（中央社會主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

從觀念到程序
——淺議我國政黨協(xié)商與依法治國的關(guān)系

王江燕

（中央社會主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

我國的政黨協(xié)商從一種統(tǒng)戰(zhàn)觀念到不斷發(fā)展完善的制度體系，本身就是依法治國方略不斷推進(jìn)和具體化的一個充分表現(xiàn)。在中國的政治語境和政治生態(tài)下，政黨協(xié)商需要在依法治國原則的不斷推動下，促進(jìn)黨際關(guān)系的進(jìn)一步民主化，從程序上不斷實現(xiàn)黨際協(xié)商的功能發(fā)揮。

政黨協(xié)商；依法治國；觀念；程序

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及今年初中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）可以看作是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在法治與民主發(fā)展上的新思維?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)了政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主中的基礎(chǔ)地位和治理功能，為我們研究我國政黨制度提供了新的視角和方向。

我國的政黨協(xié)商從一種統(tǒng)戰(zhàn)觀念到不斷發(fā)展完善的制度體系，這本身就是依法治國方略不斷推進(jìn)和具體化的一個充分表現(xiàn)。在中國的政治語境和政治生態(tài)下，政黨協(xié)商要在依法治國原則的不斷推動下，升華既有的統(tǒng)一戰(zhàn)線話語體系，促進(jìn)我國黨際關(guān)系的不斷民主化，在法治框架下致力于規(guī)則、程序的發(fā)展完善，不斷促進(jìn)政黨協(xié)商功能的發(fā)揮。

一、依法治國與我國的政黨

首先我們需要明確的一個立論前提是，當(dāng)我們說“法治”或者“依法治國”時，我們究竟是說的什么“法”?當(dāng)我們說“政黨”時，又說的是什么“黨”?這是客觀認(rèn)識我國政黨與法治關(guān)系的一個重要思想基礎(chǔ)。

在法治與政黨問題上，或者在法治與民主問題上，我們最常見的兩種傾向有兩種:一種是用中國特色社會主義話語體系去自彈自唱、抽象解釋和論證我國人民當(dāng)家作主和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的必然性、優(yōu)越性，還要與西方發(fā)達(dá)國家去一較高下，包括在我國的政黨制度理論領(lǐng)域；另一種則是片面地從專業(yè)理論和經(jīng)驗出發(fā)，將“法治”等同于“法律”，將“民主”等同于“選舉”，從這一角度出發(fā)，全面否認(rèn)中國的民主和法治，進(jìn)而從法理上質(zhì)疑中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，執(zhí)著于追問“黨大還是法大”，這種傾向在法學(xué)界可能表現(xiàn)得更為突出。

毋庸置疑的是，作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，我們關(guān)于現(xiàn)代化的一切知識、觀念體系都來源于西方發(fā)達(dá)國家，連“民主”、“政黨”這些基本的概念也深受西方影響，因此，西方的政治實踐模式很容易成為一種“標(biāo)準(zhǔn)”，按照這種標(biāo)準(zhǔn)來看“法治”和“民主”，無疑就是三權(quán)分立、憲法司法、司法審查那一套。而按照這種標(biāo)準(zhǔn)來看“政黨”，政黨制度就等同于多黨制——按照馬克斯·韋伯、阿爾蒙德、薩托利等人的經(jīng)典理論，沒有競爭性輪替的組織就不能叫做黨，這是西方政黨理論的主流。按照這些理論，中國當(dāng)然是沒有法治，也沒有政黨?？墒俏覀儏s習(xí)慣于用這些理念去對照中國的民主法治和中國的政黨，自然就走進(jìn)了一個無法走出的“囚徒困境”，所以，這種理論永遠(yuǎn)也解釋不了中國的穩(wěn)定轉(zhuǎn)型和治國能力。我們需要反省在多年的理論研究中實踐理性的缺乏，同時還有在概念、邏輯研究上的混淆和混亂。

事實上，無論在西方還是中國，“法”的含義都具有不同的層階。在西方法文化傳統(tǒng)中，人們憑借自然法概念將“法”與“法律”明確地區(qū)分開來。廣義的“法”是人類存在和發(fā)展都需要的秩序、社會規(guī)范和行為規(guī)則，代表人類社會的基本正義規(guī)則，而狹義的“法”即法律（立法機(jī)關(guān)頒布的規(guī)則）。從中外歷史發(fā)展看，“基本正義規(guī)則是一個動態(tài)的、相對的概念……法治的精神要求我們建立一個漸進(jìn)的、累積的找法過程和一套符合基本正義規(guī)則的、透明的、理性的、相對穩(wěn)定的實證法律體系”［1］。法治是相對于人治的，它并不只意味著單純的法律存在，并非法律、法規(guī)的簡單累積，而是有著特定價值追求的社會組織模式。

因此，離開了中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，離開了中國的民主政治，離開了國家治理現(xiàn)代化，去談?wù)摲ㄖ?，會存在許多的局限性。［2］甚至陷入理論和實踐中的死胡同。比如片面強(qiáng)調(diào)部分黨委領(lǐng)導(dǎo)體制中的弊端，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治看成是二元對立，此消彼長，認(rèn)為講依法治國就是要解決執(zhí)政黨的合法性問題，解決司法獨立和憲法司法化的問題，這種思維無疑不利于任何問題的有效解決，我們更不應(yīng)該成為這樣的觀念囚徒。

中國的政黨政治生態(tài)是獨特的，有學(xué)者提出中國的政黨政治是一個“超政黨體制”:“從政黨體制來看，中國共產(chǎn)黨雖然名字叫黨，但與西方“黨”的內(nèi)涵完全不同……超政黨體制不是指黨員人數(shù)規(guī)模的超級政黨，也不是政黨具有超級特權(quán)，而是指該政黨能超越各種利益集團(tuán)各種單一而相對獨立的利益訴求，能代表國家整體的根本利益，基于與各民主黨派與各利益集團(tuán)的民主協(xié)商，對各利益集團(tuán)的利益訴求進(jìn)行有效統(tǒng)合引導(dǎo)，形成全社會包容性共識，最終聚焦于國家統(tǒng)一有效的戰(zhàn)略治理?！保?］在中國，執(zhí)政黨的功能主要是治國而不是選舉。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是全方位的，它不是某個特殊利益階層的代表，而是中國整個國家的關(guān)鍵所系，沒有任何政治力量可以取代，因此，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代中國的執(zhí)政地位不容置疑和挑戰(zhàn)，中國的法治進(jìn)程要由執(zhí)政黨來推動和主導(dǎo)，這是一個理性共識。但黨的執(zhí)政方式需要不斷與時俱進(jìn)，法治進(jìn)程同樣包括執(zhí)政黨的依法執(zhí)政。提出“黨大還是法大”，要解決的其實是“權(quán)大還是法大”，黨委、黨委領(lǐng)導(dǎo)個人的權(quán)力不等于“黨”，這是需要區(qū)分的概念，也是阻礙法治成功的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，我國的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成、法治政府建設(shè)已經(jīng)步入正軌、法治社會建設(shè)也在有條不紊地推進(jìn)，當(dāng)前依法治國必須關(guān)注政黨權(quán)力建設(shè)的法治化。

二、政黨協(xié)商發(fā)展歷程與法治

政黨協(xié)商的發(fā)展與法治化程序高度相關(guān)，人治使多黨合作停滯，而法治使政黨協(xié)商活躍。展望未來，如果僅僅把中國的政黨關(guān)系局限在統(tǒng)一戰(zhàn)線的既有觀念中，那么，中國政黨協(xié)商與法律是無關(guān)的，僅僅是統(tǒng)戰(zhàn)調(diào)節(jié)的范疇。把中國政黨間的協(xié)商、監(jiān)督放到更為宏觀的民主領(lǐng)域，才能推進(jìn)政黨法治的不斷發(fā)展。

如何進(jìn)一步推進(jìn)我國政黨的法治化?實質(zhì)的問題就是如何“治權(quán)”、“限權(quán)”，如何以政黨關(guān)系的民主化促進(jìn)法治化。從權(quán)力運行上講，黨委決策居于中國決策制度鏈條的頂端，對國家政治生活、市場經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)、民間社會生活影響巨大。可以說，沒有黨委決策制度的民主化，很難實現(xiàn)我國政治運作的法治化。政黨的法治化要求要對黨委決策進(jìn)行規(guī)范。而我國的政黨制度、政黨協(xié)商恰恰可以在這一環(huán)節(jié)發(fā)揮這一作用，其典型表現(xiàn)就是日益成熟和定型的政黨“協(xié)商在決策之前和決策執(zhí)行過程中”這一程序性規(guī)定。2005年中共中央頒布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，2006年初，中共中央又頒發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，兩個《意見》都更為明確地提出了把政治協(xié)商納入決策程序。近些年來，政治協(xié)商在黨和國家決策中的地位和作用得到了不斷提高，并最終被明確地納入決策程序。這些規(guī)定表面上是在完善決策程序，從而使政治協(xié)商在決策中發(fā)揮更大的作用，但在實踐中，它必然將逐漸改變整個國家的政治過程，更加注重政黨之間的互相協(xié)作、監(jiān)督，使政黨制度的運行逐漸地嵌入到國家的政治過程之中，進(jìn)而融入國家制度體系運行之中。

盡管我國政黨的協(xié)商交往方式在憲法中只是象征性地簡單表述，并沒有將政策性的程序規(guī)定上升到法律條文，但卻是政黨法治化穩(wěn)步發(fā)展的必經(jīng)通途和合理路徑。長期以來，由于民主黨派的特殊性及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的局限性，黨外精英一直以來被認(rèn)為僅僅是“統(tǒng)戰(zhàn)對象”和需要爭取改造的“異己分子”，民主黨派的政黨主體和民主功能被壓抑和虛化，自身發(fā)展也嚴(yán)重受挫。在統(tǒng)一戰(zhàn)線的視野內(nèi)，民主黨派一直是黨的政策的調(diào)整對象，在這一領(lǐng)域內(nèi)，法治化自然是多余甚至“有害”的。只有在民主黨派真正成為中國特色社會主義參政黨，切實地融入到國家政治生活的各個層面，成為政治決策和民主監(jiān)督的必經(jīng)環(huán)節(jié)，政黨能力和民主意識得到實質(zhì)性提升時，才能不斷促進(jìn)政黨協(xié)商的程序化并推進(jìn)進(jìn)一步的法治化。

三、推進(jìn)政黨協(xié)商的法治化

在政黨建設(shè)上，前蘇聯(lián)以及一些發(fā)展中國家已經(jīng)為我們提供了許多有益的借鑒，中國避免重蹈其他國家政治轉(zhuǎn)型失敗的覆轍具有重大意義。前蘇聯(lián)通過修改憲法實行選舉導(dǎo)致亡黨亡國，一些第三世界落后國家在多黨制、選舉民主方面流進(jìn)，最終更加混亂落后，這方面的教訓(xùn)是深刻的。中國的崛起一個很重要的因素就是堅持走自己的道路，發(fā)展成就讓中國更有政治自信和道路自信，在政治發(fā)展中中國不會實行西方的自由民主制度，讓公開的沖突和短視的政策阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是當(dāng)前中國發(fā)展必須堅持的共識。在這一共識下，以法治化推動我國政黨協(xié)商的發(fā)展是中國共產(chǎn)黨依法、科學(xué)、民主執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。

從民主程序來講，選舉民主側(cè)重賦權(quán)，即決定誰來治理；而協(xié)商民主側(cè)重用權(quán)，即決定治理什么，如何治理。對人民而言，選舉什么人治理國家固然重要，但治理什么、如何治理更為重要。正是看到無數(shù)國家混亂無序的選舉投票帶來混亂，我們國家充分重視起協(xié)商民主的作用，當(dāng)前協(xié)商民主正在各個層面鋪開，這其中政黨協(xié)商無疑具有基礎(chǔ)性的價值示范功能。政黨協(xié)商側(cè)重于從政治綱領(lǐng)層面對國家和地方發(fā)展道路、方向和規(guī)劃進(jìn)行黨際對話，無疑在民主政治決策中處于核心功能。政黨協(xié)商是政治結(jié)構(gòu)和政黨結(jié)構(gòu)在公共權(quán)力領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和縮影，通過依附不同組織滲透和嵌入公共政策系統(tǒng)［4］。在政治民主過程中，政黨協(xié)商是從決策、管理環(huán)節(jié)切入政治過程的民主程序設(shè)置，圍繞民主與民生、分歧與共識、利益沖突與社會團(tuán)結(jié)的發(fā)展性問題，促進(jìn)公共權(quán)力運行的公開透明和公共決策的合作理性。從這一過程來說，政黨協(xié)商與法治政府、權(quán)力透明建設(shè)一樣，是需要法治保障的一個重要議題。當(dāng)然，在這一領(lǐng)域的法治應(yīng)當(dāng)對應(yīng)于一種軟硬并舉的混合法治理模式，以便能夠最大限度地整合國家強(qiáng)制與社會自治兩種機(jī)制，發(fā)揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，調(diào)動公與私兩個方面的積極性和能動性，全方位實現(xiàn)公共性強(qiáng)弱不等的多樣化法治化目標(biāo)。［5］

首先，要進(jìn)一步強(qiáng)化憲法及其他法律條文對政黨協(xié)商相關(guān)原則的硬性規(guī)定。我們現(xiàn)在還沒有必要去制定專門的《政黨法》，但在憲法和有關(guān)法律中，有必要對政黨制度的構(gòu)成、合作方式及原則有一個穩(wěn)定的表述。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道，作為一個機(jī)構(gòu)體系完整的國家機(jī)關(guān)，有必要在憲法和法律中有更為詳細(xì)的職能規(guī)定，政黨協(xié)商的相關(guān)法規(guī)性意見可以從人民政協(xié)做起，可以參照人民代表大會的相關(guān)法律規(guī)定來促進(jìn)政協(xié)的進(jìn)一步法治化。對全國及地方各級人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、委員產(chǎn)生的程序、人數(shù)、任期等作出明確規(guī)定，使政協(xié)的產(chǎn)生與組成有法可依，保障協(xié)商主體的合法性。在協(xié)商的程序上，要進(jìn)一步通過立法規(guī)定政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、結(jié)果、效用、法律責(zé)任及保障措施等，從法律的層面確保政黨協(xié)商協(xié)商職能納入執(zhí)政黨的決策過程。

其次，不斷促進(jìn)政黨協(xié)商的持續(xù)程序化。很顯然，我國的政黨協(xié)商和政黨關(guān)系目前還必須依靠執(zhí)政黨的政策保障，這是由我國參政黨發(fā)展所處的歷史階段、發(fā)展規(guī)模、履職狀況所決定的。當(dāng)前的參政黨在自身建設(shè)上都還有許多問題，如黨員發(fā)展問題、組織活動問題、履職方式問題、領(lǐng)導(dǎo)體制問題等，參政黨的成熟程度也決定了我國政黨的法治化水平程度。因此，也需要在現(xiàn)行政策、條例的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新形式，開拓政黨協(xié)商的新領(lǐng)域和新形式，讓政黨協(xié)商成長為更具活力和生命力的民主決策、政治監(jiān)督形式，成為中國政治發(fā)展無法代替的力量，最終成長為自然的法治之樹。

［1]李波.對中國憲政與法治建設(shè)的思考戰(zhàn)略與管理［J]. 2002，（6）.

［2]俞可平.依法治國的九大政治學(xué)意蘊(yùn)［J].探索與爭鳴，2015，（2）.

［3]汪波.西方政黨政治與超政黨體制：比較與競爭——兼論中國政黨制度生命力［J].社會主義研究，2014，（6）.

［4]丁長艷.中國黨際協(xié)商的政治過程分析——公共政策的視角［J].中共天津市委黨校學(xué)報，2012，（1）.

［5]羅豪才.我的軟法觀［N].北京日報，2009-11-16.

（責(zé)任編輯：劉亮紅）

D613

A

1009-2293（2015）05-0012-03

王江燕，中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.003