以中國(guó)式ppp模式推動(dòng)湖南基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的理性思考

肖 燎

（湖南桂陽(yáng)縣人民政府，湖南 桂陽(yáng) 424400）

以中國(guó)式ppp模式推動(dòng)湖南基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的理性思考

肖 燎

（湖南桂陽(yáng)縣人民政府，湖南 桂陽(yáng) 424400）

現(xiàn)代意義上的ppp模式越來(lái)越受到政府和市場(chǎng)的關(guān)注，對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生深刻影響。中國(guó)式ppp模式運(yùn)用于我省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域有自身的特征，需要特定的條件，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

ppp模式；湖南；基礎(chǔ)設(shè)施；公用事業(yè)建設(shè)；對(duì)策

一、ppp模式內(nèi)涵及其在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的運(yùn)用

現(xiàn)代意義上的ppp模式上世紀(jì)下半葉開(kāi)始在世界各地流行，世紀(jì)末傳入我國(guó)。而作為具有中國(guó)特色的ppp模式，主要是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，既具有組織和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，有也追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)外動(dòng)因，越來(lái)越廣泛運(yùn)用于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。

目前進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的ppp模式一般具有三個(gè)重要特征:第一，政府主導(dǎo)的合作互動(dòng)。政府和私營(yíng)企業(yè)、政府與社會(huì)資本之間是合作關(guān)系、伙伴關(guān)系，但這種關(guān)系的主動(dòng)權(quán)往往掌握在政府手里。第二，社會(huì)資本占優(yōu)的利益共享。合作是雙贏的，但政府主要獲得社會(huì)成果，社會(huì)資本則獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定和比較合理的投資回報(bào)。第三，基于資源最佳配置的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)際情況往往是各種風(fēng)險(xiǎn)由較善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的政府方主動(dòng)承擔(dān)，社會(huì)資本則積極配合，從而盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)。

ppp模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域需要三個(gè)條件:一是政府重視和支持，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要，而且通過(guò)ppp模式實(shí)現(xiàn)資源共享能夠帶來(lái)雙贏；二是契約精神成為政府和社會(huì)共識(shí)，合同治理成為政府與社會(huì)資本主要合作方式，信任機(jī)制逐步建立和完善；三是有切實(shí)保障私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本利益的法律法規(guī)。因此，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)用ppp模式必須特別關(guān)注三個(gè)問(wèn)題:一是模式適用性問(wèn)題，二是合作伙伴選擇問(wèn)題，三是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。

二、用ppp模式推動(dòng)湖南基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的重要意義

湖南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)改革迫切需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資金進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)，運(yùn)用ppp模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、應(yīng)對(duì)增速下滑的重要舉措。運(yùn)用ppp模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系與合作，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制和機(jī)制更具活力。同時(shí)，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力，特別是推動(dòng)各類(lèi)資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改進(jìn)公共服務(wù)供給的新模式、新渠道。運(yùn)用ppp模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)，有利于動(dòng)員社會(huì)資本，激活民間資本，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，更好地服務(wù)社會(huì)和人民。也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，在一定程度上化解政府負(fù)債，減輕政府包袱，節(jié)約交易成本，改進(jìn)公共福利，使之更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)的新型管理模式。作為管理模式，既包括融資管理，也包括技術(shù)管理、建設(shè)管理、運(yùn)作管理、成本管理，有利于創(chuàng)新項(xiàng)目管理，提高建設(shè)效率。一方面，作為一項(xiàng)重要的財(cái)政政策工具，緩解預(yù)算壓力，整合社會(huì)資源，提高財(cái)政效率，分化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，作為一項(xiàng)重要的項(xiàng)目監(jiān)管工具，打破了政府壟斷局面，限制政府的權(quán)力，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨向于規(guī)范化和透明化，切實(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)質(zhì)量。

三、學(xué)習(xí)借鑒貴陽(yáng)市南明河項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)

南明河貫穿貴陽(yáng)市區(qū)，是長(zhǎng)江流域?yàn)踅闹Я?，被譽(yù)為貴陽(yáng)人民的“母親河”。但是隨著南明河的環(huán)境狀況不斷惡化，已經(jīng)嚴(yán)重影響貴陽(yáng)市生態(tài)文明形象。2012年，貴陽(yáng)市引入系統(tǒng)治理的思路，提出了“截污治污為先，內(nèi)源污染消除為保障，兩岸環(huán)境質(zhì)量提升為需求，生態(tài)自?xún)裟芰謴?fù)為根本”的治理方案，全面有序系統(tǒng)推進(jìn)河道整治、生態(tài)修復(fù)、污水處理、再生利用、面源治理等各項(xiàng)工作。該項(xiàng)目分三期進(jìn)行實(shí)施，項(xiàng)目一期工程從2012年11月至2013年5月，以治理水體黑臭為主，對(duì)存量污水處理廠TOT及提標(biāo)改造，項(xiàng)目一期總投資為18.69億元。項(xiàng)目二期工程以支流治理為關(guān)鍵、污水處理設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)、改善提升南明河水質(zhì)為核心，主要內(nèi)容包括完善干流、支流截污系統(tǒng)及污水處理廠建設(shè)。項(xiàng)目三期工程以實(shí)現(xiàn)南明河長(zhǎng)治久清為目標(biāo)，調(diào)整沿岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，治理農(nóng)業(yè)面源污染，逐步完善城區(qū)雨污分流，建立污染防治和治理長(zhǎng)效機(jī)制，預(yù)計(jì)治理時(shí)間為2016年至2025年。其中，項(xiàng)目二期工程由貴州省財(cái)政廳推薦并經(jīng)財(cái)政部組織專(zhuān)家評(píng)審，已成為財(cái)政部首批30個(gè)ppp示范項(xiàng)目之一。在貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目中，中信水務(wù)發(fā)揮“中信ppp聯(lián)合體”的優(yōu)勢(shì)，在中信銀行的支持下，通過(guò)“境內(nèi)+境外”、“商行+投行”的融資模式。該項(xiàng)目獲取了中信銀行十年期基準(zhǔn)利率的14億元人民幣融資支持，最大限度降低了融資成本，中信銀行也成為全國(guó)首家為財(cái)政部ppp模式示范項(xiàng)目提供融資的商業(yè)銀行。項(xiàng)目解決的主要矛盾:

運(yùn)作機(jī)構(gòu)。為推進(jìn)南明河項(xiàng)目實(shí)施，貴陽(yáng)市成立南明河項(xiàng)目指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)，所有涉及該項(xiàng)目各局委一把手，擔(dān)任指揮部的副指揮長(zhǎng)，具體工作由分管秘書(shū)長(zhǎng)和水務(wù)局負(fù)責(zé)。項(xiàng)目部下設(shè)9個(gè)組，包括技術(shù)、工程管理、工程事后監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，所有需要部門(mén)之間溝通，需要手續(xù)的事情全部由指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。對(duì)于項(xiàng)目合作的商務(wù)條件，包括回報(bào)、年限、水價(jià)調(diào)整機(jī)制等核心內(nèi)容，經(jīng)指揮部認(rèn)可，經(jīng)市長(zhǎng)辦公會(huì)確定后，不再變動(dòng)。完成招投標(biāo)以后，相關(guān)協(xié)議由11個(gè)部門(mén)提出意見(jiàn)，雙方達(dá)成共識(shí)后，報(bào)政府審批。

運(yùn)作模式。南明河水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目一期工程中，貴陽(yáng)市政府并沒(méi)有從整體機(jī)制上考慮ppp的推動(dòng)，而是借助于對(duì)南明河項(xiàng)目運(yùn)作的長(zhǎng)期研究討論，對(duì)一期項(xiàng)目中沒(méi)有收益的河道治理采用B T模式（回購(gòu)期4年）；對(duì)存量污水處理廠采用TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—移交）模式（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)30年），對(duì)新建污水處理廠采用BOT模式（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)30年），通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)模式確定社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)。

項(xiàng)目二期工程，貴陽(yáng)市政府依照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，委托第三方專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)協(xié)助政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)分析、制定實(shí)施方案、起草協(xié)議等，根據(jù)實(shí)施方案，制定了ppp項(xiàng)目采購(gòu)文件，經(jīng)市場(chǎng)測(cè)試及綜合評(píng)估后，采取公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)。主要模式仍舊是沒(méi)有收益的河道治理等項(xiàng)目采用B T模式（回購(gòu)期拉長(zhǎng)到10年），污水處理廠項(xiàng)目采用BOT模式（特許經(jīng)營(yíng)期為30年）運(yùn)作。目前，貴陽(yáng)市已經(jīng)確定一期項(xiàng)目的中標(biāo)方——中信水務(wù)公司作為南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目的社會(huì)資本合作方，并組織職能部門(mén)進(jìn)行合同談判，簽訂了服務(wù)協(xié)議等系列合同。

貴陽(yáng)市南明河項(xiàng)目運(yùn)用ppp模式的經(jīng)驗(yàn)給湖南運(yùn)用ppp推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)具有重要啟示意義。首先，我們要進(jìn)一步解放思想，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中大膽運(yùn)用ppp模式，有效撬動(dòng)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的杠桿，加快湖南基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)步伐。其次，要強(qiáng)化法治意識(shí)和契約精神，在政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中堅(jiān)持依法行政、依法辦事、依法管理，嚴(yán)格執(zhí)行合同和協(xié)議，依法保障各方利益。再次，要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目及運(yùn)用ppp模式的相關(guān)因素進(jìn)行科學(xué)分析和論證，包括實(shí)施條件分析、投融資方式分析、操作流程規(guī)范、收益與成本確認(rèn)、法律應(yīng)用解構(gòu)等等，以此確保ppp模式科學(xué)運(yùn)行并取得實(shí)質(zhì)性效果。

四、把握矛盾發(fā)展，創(chuàng)新ppp模式運(yùn)用的對(duì)策建議

湖南省推動(dòng)ppp模式，必須搞清ppp的本質(zhì)意義和操作原則，ppp有必要的前提條件，如果把握控制不好，好事也會(huì)變壞事。

（一）強(qiáng)化主體意識(shí)，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。據(jù)調(diào)查，如貴陽(yáng)、杭州、安慶三地在ppp推進(jìn)工作中，均建立了項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，各相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，有序推進(jìn)工作進(jìn)展。如鄭州市已建立了推進(jìn)機(jī)制，并明確了責(zé)任分工，建議在下一步工作中，要進(jìn)一步強(qiáng)化主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)。湖南各級(jí)政府的責(zé)任主體意識(shí)一定要增強(qiáng)。

（二）ppp資源配置主來(lái)源土地。不管政府直接開(kāi)支，還是政府和社會(huì)投資者搞ppp，都少不了“土地”。因此，不要以為現(xiàn)在講ppp，以前靠土地出讓金平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法就不要了。一是所有城市開(kāi)發(fā)用地必須深度規(guī)劃。規(guī)劃出價(jià)值，規(guī)劃決定含金量。管土地不管規(guī)劃，等于沒(méi)有管好土地。規(guī)劃不能由開(kāi)發(fā)商圈一塊地自己來(lái)做，必須要由政府來(lái)主導(dǎo)。同樣一塊地，本來(lái)可能賣(mài)100萬(wàn)元一畝，但是詳細(xì)、形態(tài)規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃等做得好，可以多賣(mài)出幾十萬(wàn)元甚至上百萬(wàn)元。

（三）明確盈利模式。政府有關(guān)部門(mén)和代表政府的投融資平臺(tái)公司，要判斷ppp項(xiàng)目的投入產(chǎn)出、現(xiàn)金流、資本回報(bào)能力，充分考慮并設(shè)計(jì)出一年、三年甚至十年的盈利模式，使得社會(huì)投資者既要有盈利，又沒(méi)有暴利。盈利模式要通過(guò)談判形成共識(shí)，當(dāng)然也可以由第三方會(huì)計(jì)師評(píng)估。

（四）聘請(qǐng)咨詢(xún)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)支持。據(jù)了解，貴陽(yáng)、安慶、杭州分別在項(xiàng)目前期聘請(qǐng)了上海濟(jì)邦公司、北京大岳咨詢(xún)公司，以及律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)支持。建議各實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期工作要聘請(qǐng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等作為咨詢(xún)顧問(wèn)，為實(shí)施方案編制、技術(shù)規(guī)范、合同簽訂、資產(chǎn)移交等提供專(zhuān)業(yè)支持，以加快項(xiàng)目推進(jìn)。

（五）增加市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)。建議招標(biāo)前召開(kāi)市場(chǎng)測(cè)試會(huì)，據(jù)此大體判斷參與招標(biāo)的企業(yè)，以及投標(biāo)企業(yè)的條件，并可以據(jù)此修改調(diào)整招標(biāo)文件，利于招標(biāo)工作開(kāi)展。

（六）土地儲(chǔ)備要和項(xiàng)目對(duì)應(yīng)平衡，做到“大對(duì)應(yīng)、小對(duì)口”?！按髮?duì)應(yīng)”，就是做到土地收入與城建資金需求長(zhǎng)期總體平衡。但僅僅如此，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如，一個(gè)儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備10萬(wàn)畝，值2000億元，對(duì)應(yīng)100個(gè)項(xiàng)目，雖然總賬平衡，但哪個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)哪塊地不知道，就是一堆“糊涂賬”?，F(xiàn)在推行ppp，具體的項(xiàng)目，必須要有具體的土地資源去對(duì)應(yīng)、平衡和匹配，做到“小對(duì)口”。

（七）全力推進(jìn)實(shí)施方案編制工作。如:貴陽(yáng)南明河、安慶市外環(huán)北路均是在項(xiàng)目可研、初步設(shè)計(jì)、施工圖預(yù)算等前期工作較完善的情況下，編制實(shí)施方案，招標(biāo)社會(huì)資本。鄭州市目前擬實(shí)施項(xiàng)目有的工可尚未批復(fù)，大部分未編制施工圖預(yù)算。目前擬推進(jìn)的項(xiàng)目，只有八崗污泥處置工程編制了較完善的實(shí)施方案。建議各實(shí)施機(jī)構(gòu)要認(rèn)真編制實(shí)施方案，同時(shí)抓緊辦理前期手續(xù)，并不斷修訂完善實(shí)施方案。

（八）對(duì)于大投資低收費(fèi)或免費(fèi)的項(xiàng)目，政府要配置相應(yīng)資源。政府采購(gòu)或補(bǔ)貼，只能平衡項(xiàng)目一部分現(xiàn)金流，對(duì)投資“老本”或者折舊，只能“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，進(jìn)行資源配置。比如香港地鐵總共修建了200公里，總投資2200多億港幣，票價(jià)平均每張7港元，只夠保障運(yùn)行成本，為此香港政府就把80個(gè)地鐵車(chē)站的土地配置給企業(yè)，讓他們蓋樓，每個(gè)樓盤(pán)20萬(wàn)平方米，總共1600萬(wàn)平方米，按樓面價(jià)2萬(wàn)計(jì)算，就有3000多億。當(dāng)然土地資源不是一次性配置給企業(yè)，而是在修建地鐵的10年或更長(zhǎng)時(shí)間，逐年配置到位的。

（九）以施工圖預(yù)算造價(jià)為基礎(chǔ)確定工程投資。

考慮到ppp模式周期長(zhǎng)，為確保政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益分享，使社會(huì)資本能獲得合理的投資收益但又不能暴利，建議以施工圖預(yù)算造價(jià)并下浮一定比例確定工程投資。

（十）有靈活的激勵(lì)措施。盈利能力比較弱的項(xiàng)目，政府要考慮怎么提供靈活的政策，形成有效益、有力度的激勵(lì)，使得這類(lèi)項(xiàng)目能有比較好的吸引力。政府可以承諾最低經(jīng)營(yíng)收入的保證，或者承諾通過(guò)政府采購(gòu)公共服務(wù)、補(bǔ)貼公共服務(wù)價(jià)格，使其有較為穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。

（責(zé)任編輯：謝建美）

F 592

A

1009-2293（2015）05-0084-03

肖燎，湖南省桂陽(yáng)縣副縣長(zhǎng)。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.026