論權(quán)力清單的開(kāi)列

王莉(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

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論權(quán)力清單的開(kāi)列

王莉
(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

摘要:權(quán)力清單制度是深化我國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)重要舉措，目的在于限縮和規(guī)范政府及其部門的權(quán)力，將行政權(quán)力晾曬在陽(yáng)光之下，接受監(jiān)督。相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從這一制度的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，對(duì)于權(quán)力清單的開(kāi)列主體、應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則、應(yīng)當(dāng)遵守的程序、權(quán)力清單的法律效力以及實(shí)施保障做出明確具體的規(guī)定，從而使這一制度得以合理地建立并得到切實(shí)有效地實(shí)施。

關(guān)鍵詞:權(quán)力清單;開(kāi)列主體;開(kāi)列原則;開(kāi)列程序;效力保障

黨的十八屆三中全會(huì)決定推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度。2015年4月23日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。中央的這一決定必將帶來(lái)我國(guó)行政管理體制的一場(chǎng)重大變革。由于政府權(quán)力清單制度是我國(guó)行政管理中的一種全新的制度，權(quán)力清單制度實(shí)施中的諸多問(wèn)題還沒(méi)有真正厘清，一些帶有根本性的法理問(wèn)題還需要進(jìn)行深入的研討，以澄清有關(guān)的界限與機(jī)制，這樣才能保證這項(xiàng)制度真正落到實(shí)處、發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、為什么要開(kāi)列權(quán)力清單

所謂權(quán)力清單，是指對(duì)政府及政府部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉;行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單進(jìn)行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得為之?！?〕根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，推行權(quán)力清單制度是全面深化改革的重要內(nèi)容，其主要功能在于提高行政效能、調(diào)控行政立法、深化行政治理、優(yōu)化行政服務(wù)、推進(jìn)行政公開(kāi)。權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力;權(quán)力清單制度本質(zhì)在于，通過(guò)規(guī)范行政行為達(dá)到控制行政權(quán)力，實(shí)為行政行為清單。〔2〕從近年全國(guó)一些地方的探索來(lái)看，權(quán)力清單制度的實(shí)施往往是將地方政府現(xiàn)有的權(quán)力進(jìn)行了簡(jiǎn)單的匯總與羅列，并未對(duì)其權(quán)力來(lái)源的合法性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性、權(quán)力行使的效能性等方面進(jìn)行有效的審查和清理，從而進(jìn)行有效的配置和規(guī)范。這樣的做法就直接導(dǎo)致了這一制度的目的難以真正實(shí)現(xiàn)，甚至走到了重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式化老路上去，對(duì)此值得從這項(xiàng)制度建立的本源進(jìn)行反思。

建立權(quán)力清單制度，作為行政管理體制改革的一條重要路徑，其目的在于明確政府及其工作部門的權(quán)限和職責(zé)，將權(quán)力置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，從而更好地督促政府行使好自己的職權(quán)，既不要越位，也不要失位，更不要越界，導(dǎo)致部門之間的矛盾與沖突。中央之所以提出這樣的制度設(shè)計(jì)并加以推行，這是與我國(guó)行政體制的運(yùn)行現(xiàn)狀密切相關(guān)的，也是破解行政體制改革難題的重要法寶。

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制的形成，有其深刻復(fù)雜的成因。既有歷史傳統(tǒng)方面的影響，也有現(xiàn)實(shí)方面的復(fù)雜因素。就歷史傳統(tǒng)而言，長(zhǎng)期的封建集權(quán)制的遺毒對(duì)行政體制的影響不可輕視或忽略。而現(xiàn)實(shí)的許多制度與體制，很大程度上繼承了革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代保留下來(lái)的集權(quán)體制，改革開(kāi)放之后并沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和矯正;有些制度也是在改革開(kāi)放的過(guò)程中逐步建立起來(lái)的。但是當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治生活條件是在舊有體制和機(jī)制的基礎(chǔ)上沿襲下來(lái)，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下對(duì)行政管理體制的需求，并不能適應(yīng)建設(shè)法治政府的新常態(tài)的要求。在中國(guó)的傳統(tǒng)理念中，政府是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)，整個(gè)社會(huì)都在它的管控之下。在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期甚至改革開(kāi)放以后的某些時(shí)期，對(duì)相對(duì)人“法無(wú)授權(quán)不可為”、對(duì)行政機(jī)關(guān)“法無(wú)禁止皆可為”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

另一方面，對(duì)于行政執(zhí)法隊(duì)伍自身利益的制度忽視與實(shí)際不受約束權(quán)力擴(kuò)張的效果的無(wú)限放大(如小金庫(kù)問(wèn)題、隨意收費(fèi)問(wèn)題、支出不清問(wèn)題等等)，導(dǎo)致實(shí)際的行政執(zhí)法效果大打折扣。行政執(zhí)法人員扭曲的執(zhí)法理念(大而全的政府，無(wú)所不能的理念與承諾)與實(shí)際的執(zhí)法水平的低下嚴(yán)重阻礙著民主法治政府的建立步伐。

因此，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)觀念中，不但諸多的社會(huì)普通民眾，而且政府機(jī)構(gòu)的許多人員都認(rèn)為政府是萬(wàn)能的，是無(wú)所不能的，有事找政府、出了問(wèn)題由政府負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)由政府擔(dān)著、一切事情由政府兜底成了許多人心中牢不可破的觀念。這樣許許多多的社會(huì)矛盾與問(wèn)題都集中到政府這里來(lái)。本來(lái)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、由公民個(gè)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)全部集中到政府這里來(lái)。由于我們對(duì)于政府職能的定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致了許許多多需要找市場(chǎng)解決的問(wèn)題，也要找政府來(lái)解決，政府及其職能部門不堪重負(fù)。另一方面，政府及其職能部門的權(quán)力不斷膨脹，對(duì)于很多事情大包大攬，本不該政府出面負(fù)責(zé)的事情全部由政府保底，降低了社會(huì)承擔(dān)矛盾糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，這中間以權(quán)謀私、權(quán)力尋租、貪污腐化、侵害群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，劃定政府的權(quán)力邊界、開(kāi)列政府的權(quán)力清單，建設(shè)有限、有為、有效的政府，〔3〕這是建設(shè)法治社會(huì)的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。

建設(shè)法治政府知易行難。對(duì)于以行政權(quán)為中心的現(xiàn)代政府體制下的行政機(jī)關(guān)權(quán)力的約束與限制是一件非常復(fù)雜與艱難的系統(tǒng)工程。切實(shí)實(shí)現(xiàn)依法行政與建設(shè)法治政府絕不是一朝一夕的事情，也不是一紙命令、一個(gè)決定就可以解決的問(wèn)題。它需要具體制度的約束與規(guī)范，需要實(shí)踐的檢驗(yàn)與修正，需要不斷地探索與完善。權(quán)力清單制度正是針對(duì)這一難題的一個(gè)突破與嘗試，是行政管理體制改革的一個(gè)很好的突破口與著力點(diǎn)。這項(xiàng)制度的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代法治政府的建設(shè)，通過(guò)權(quán)力清單制度的實(shí)施，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以保證行政權(quán)力在法治的軌道上合理運(yùn)行。

二、行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)開(kāi)列

(一)法理依據(jù)

權(quán)力清單制度實(shí)際上是為政府及其工作部門劃出權(quán)力的邊界與范圍。法理上，能開(kāi)出權(quán)力清單的，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體人民——其法理上的代理者，是各級(jí)人民代表大會(huì)。也就是說(shuō)，政府不應(yīng)自己給自己開(kāi)單，否則就陷入了政府權(quán)力“自我認(rèn)定”、“自我裁量”，在權(quán)力上自己說(shuō)了算的悖理境地。〔4〕如果由政府自己給自己開(kāi)出權(quán)力的清單，恐怕不是制度設(shè)計(jì)者的初衷和目的，而且這樣做的結(jié)果必將使這項(xiàng)制度流于形式而沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵。而如果由人大機(jī)關(guān)或者上級(jí)政府決定清單的開(kāi)列，將規(guī)則的制定者與規(guī)則的執(zhí)行者相分離，違者則要承擔(dān)違法或者相應(yīng)的行政責(zé)任。這樣既有利于清單的落實(shí)，也便于對(duì)政府行為的監(jiān)督，有利于實(shí)現(xiàn)制度的目的。

(二)政府自己開(kāi)列權(quán)力清單為什么不可以

如果由政府自身開(kāi)列權(quán)力清單，自然其也可以享有對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修改和解釋的權(quán)力，即使其在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中違反了清單的要求，形式上至多是一個(gè)不守信用、出爾反爾的問(wèn)題，但是其實(shí)際的危害后果卻極大。另一方面，政府自己列清單，容易出現(xiàn)法外之地、權(quán)限不明、兜底條款概括授權(quán)等無(wú)限擴(kuò)大自身權(quán)力的情況，實(shí)際上已經(jīng)架空了這項(xiàng)制度的應(yīng)有作用。這樣就會(huì)嚴(yán)重背離制度設(shè)立的目的。權(quán)力清單制度的目的是限縮政府的權(quán)力，由政府自己來(lái)開(kāi)列清單，政府從自身利益出發(fā)就會(huì)放大自己的權(quán)力，難以避免政府機(jī)構(gòu)工作人員自身利益或者部門利益最大化的趨向，在權(quán)力沒(méi)有約束的情況下，限縮其權(quán)力就會(huì)成為空談，即使政府及其工作部門不擴(kuò)大自身的權(quán)力，至多也是將現(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行羅列，流于形式，這樣制度的目的就不能達(dá)到。

但是由于目前我國(guó)的行政管理體制改革還未完成，完全由各級(jí)人大來(lái)承擔(dān)權(quán)力清單的開(kāi)列工作并不現(xiàn)實(shí)。目前比較可行的思路應(yīng)當(dāng)是，省級(jí)人民政府的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)中央人民政府的批準(zhǔn)。省級(jí)以下各級(jí)政府的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府或者省級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)以下各級(jí)政府的權(quán)力清單在經(jīng)過(guò)省級(jí)政府批準(zhǔn)同意后，也應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取同級(jí)人大的意見(jiàn)，以便于在政府的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中實(shí)施監(jiān)督。那種主張下級(jí)政府的權(quán)力清單僅僅經(jīng)過(guò)上一級(jí)政府的批準(zhǔn)，或者經(jīng)過(guò)本級(jí)人大的審議通過(guò)即行公布實(shí)施的辦法，可以預(yù)見(jiàn)，這必將產(chǎn)生許多不利的后果，存在著使這項(xiàng)改革出現(xiàn)夭折的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

三、權(quán)力清單如何開(kāi)列

對(duì)于權(quán)力清單制度的理解，應(yīng)當(dāng)放在行政管理體制改革的整個(gè)大系統(tǒng)中進(jìn)行觀察與分析。權(quán)力清單只是這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。除了權(quán)力清單，目前政府也在推行責(zé)任清單和“負(fù)面清單”制度，簡(jiǎn)稱“三單”制度，由于對(duì)三份清單的理解和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不到位，導(dǎo)致銜接不好、夾雜不清?！叭龁巍敝贫鹊倪壿嬈瘘c(diǎn)均為限制行政權(quán)力，權(quán)力清單突出正向列舉、側(cè)重打造陽(yáng)光政府;責(zé)任清單注重中間兜底、彰顯建設(shè)責(zé)任政府;負(fù)面清單進(jìn)行反向限制、凸顯私法自治，共同劃定國(guó)家、社會(huì)和私人的治理領(lǐng)域?！?〕由于涉及行政管理的體制與機(jī)制問(wèn)題甚多，調(diào)整起來(lái)極其復(fù)雜，常常牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)于權(quán)力清單的開(kāi)列目前還處于探索、完善階段，因此，對(duì)于該項(xiàng)行為應(yīng)當(dāng)遵循的原則與程序必須予以明確。

(一)開(kāi)列權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)遵守的原則

1．合法原則。即開(kāi)列權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的原則，不得突破法律和行政法規(guī)的規(guī)定開(kāi)列權(quán)力清單。在當(dāng)下深化改革時(shí)期，對(duì)于權(quán)力清單的開(kāi)列與現(xiàn)行法律和行政法規(guī)確有沖突的情況，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定的程序首先修改相關(guān)的法律和行政法規(guī)，然后再開(kāi)列清單，不得突破法律的規(guī)定而開(kāi)列清單，否則就會(huì)出現(xiàn)由于具體制度的實(shí)施而破壞法治的情況，背離了制度設(shè)立的初衷與制度實(shí)施的目的。

2．合理原則。開(kāi)列行政權(quán)力清單，梳理行政權(quán)力，對(duì)于行政權(quán)力的設(shè)定與配置應(yīng)當(dāng)符合行政合理的原則，避免權(quán)力與政府職能部門的重疊與臃腫。

3．精簡(jiǎn)與效率原則。應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代行政的基本要求，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、提高行政效率，職權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)符合這一原則的基本要求。

4．有限性原則。要充分體現(xiàn)權(quán)力清單開(kāi)列的目的，限縮政府的權(quán)力而不是擴(kuò)充政府的權(quán)力，劃定政府權(quán)力的邊界而不是使邊界模糊不清，不能無(wú)論權(quán)力大小、層級(jí)多少，一概簡(jiǎn)單羅列，也不能顧此失彼、漏洞百出，喪失了行政管理的合理性與有效性。

(二)開(kāi)列權(quán)力清單的程序保障

根據(jù)權(quán)為民所授的法律原理，在政府權(quán)力清單的開(kāi)列過(guò)程中，作為權(quán)力源泉的民意如何體現(xiàn)，這是必須認(rèn)真考慮的重要因素。就政府內(nèi)部的職能分工而言，部門之間的界限如何合理劃分?國(guó)家行政管理的成本如何控制?這些都需要事前有相應(yīng)的規(guī)則予以約束和規(guī)范。否則，權(quán)力不受約束，就會(huì)被濫用。開(kāi)列清單的行為不受約束，權(quán)力清單就會(huì)成為政府權(quán)力放大和擴(kuò)充的又一次嘗試。因此，對(duì)于權(quán)力清單的開(kāi)列必須明確相應(yīng)的程序。只有遵循正當(dāng)合理的程序，才能保證這項(xiàng)制度的實(shí)施會(huì)有一個(gè)可以預(yù)期的良好結(jié)果。

在權(quán)力清單開(kāi)列過(guò)程中，權(quán)力清單草案由誰(shuí)提出是首先遇到的一個(gè)問(wèn)題。由于權(quán)力清單開(kāi)列的復(fù)雜性與任務(wù)的艱巨性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)的可能性，現(xiàn)實(shí)有效的辦法或許在于首先由行政機(jī)關(guān)自身提出清單草案，但是對(duì)于這一草案的審查應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)組織進(jìn)行討論，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)與建議、包括專家學(xué)者們的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)上公布草案，在廣泛聽(tīng)取和收集有關(guān)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)之后，再由決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策審查。而不是完全由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行運(yùn)作，最后交出一份社會(huì)不得不接受的答卷。

(三)負(fù)面清單的倒逼作用

負(fù)面清單制度主要適用于商貿(mào)領(lǐng)域?qū)τ谕顿Y者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的維護(hù)，主要在于授予市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，限縮政府在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的權(quán)力，因此明確其管控市場(chǎng)的邊界是必要的?！?〕但是，政府的權(quán)力不僅僅限于市場(chǎng)中的權(quán)力，更多地在于對(duì)公民個(gè)人基本權(quán)利的維護(hù)與保障。因此，政府機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域的權(quán)力既不應(yīng)當(dāng)越位，也不應(yīng)當(dāng)缺位。在權(quán)力清單中應(yīng)當(dāng)對(duì)這些方面的權(quán)力范圍予以明確。

負(fù)面清單只是一種倒逼機(jī)制，它僅僅是劃定了政府權(quán)力的禁區(qū)。對(duì)于明確政府的職權(quán)只能是一種補(bǔ)充，對(duì)于政府權(quán)力的約束和規(guī)范作用是十分有限的，更多的意義在于明確行政相對(duì)人的權(quán)利。但是除此之外，政府及其工作部門是否就可以為所欲為了?就法理而言，顯然不是這樣。但是政府權(quán)力的邊界到底在什么地方，必須在權(quán)力清單或者行政授權(quán)中予以開(kāi)列明示。

(四)中間地帶的權(quán)力保留

在政府整個(gè)行政權(quán)力架構(gòu)中，在權(quán)利清單之外與負(fù)面清單之間，常常還會(huì)有一些中間地帶。對(duì)于這些地帶的管控也不應(yīng)當(dāng)輕視或者忽視。對(duì)于這些地帶權(quán)力的歸屬和行使應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的原則。既要防止政府權(quán)力的擴(kuò)張與濫用，侵犯公民與法人合法權(quán)益;也要防止政府對(duì)于這些地帶撒手不管，使這些地帶成為法治的真空，或者成為法外之地，因失去法律的管控而陷入混亂的狀態(tài)。由于政府的放任，對(duì)于一些中間地帶，沒(méi)有法律的約束與管控，即使沒(méi)有了公權(quán)力的干預(yù)，也會(huì)有一些私權(quán)利由于過(guò)度膨脹對(duì)其他公民與法人的合法權(quán)利構(gòu)成侵犯，而造成新的社會(huì)不公與混亂無(wú)序，對(duì)此如果沒(méi)有有效的法律救濟(jì)，則是不符合建設(shè)法治社會(huì)的目標(biāo)和要求的。

對(duì)于中間地帶的權(quán)力是由政府自身予以保留，還是由立法機(jī)關(guān)予以保留，應(yīng)當(dāng)在權(quán)力清單中予以明確。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對(duì)于一些法律沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)，常常是政府一管就死，一放就亂。如何避免重蹈歷史的覆轍，值得重視。既不要撒手不管，更不能將其管死。從權(quán)力清單制度的目的考慮，這些中間地帶的權(quán)力應(yīng)當(dāng)由清單的開(kāi)列者予以保留。如有必要，政府需要行使這些權(quán)能，應(yīng)當(dāng)向人大提出立法的建議或者授權(quán)的請(qǐng)求，否則不得直接行使相應(yīng)的職權(quán)。

四、權(quán)力清單的修正與實(shí)施保證

(一)權(quán)力清單如何修正

社會(huì)生活是不斷發(fā)展變化的，我國(guó)的行政管理體制和工作機(jī)制的改革也正在進(jìn)一步深化之中，權(quán)力清單的確定和遵守應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一客觀形勢(shì)的變化，應(yīng)當(dāng)為建立公正、高效、廉潔的政府這一總的目標(biāo)服務(wù)。如果權(quán)力清單長(zhǎng)期保持不變，而客觀情況發(fā)生了很大的變化，則這項(xiàng)制度的適應(yīng)能力太弱;如果過(guò)分頻繁地修正，則將失去制定清單的意義。因此，要使政府權(quán)力清單制度能夠長(zhǎng)期得以堅(jiān)持和遵守，就必須建立起一套切實(shí)有效的調(diào)控機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)開(kāi)出的清單，在保持其相對(duì)穩(wěn)定性的前提下，根據(jù)客觀情況的變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整是必要的。

權(quán)力清單的修正程序應(yīng)當(dāng)與制定程序一致，這樣才能保證清單開(kāi)列的權(quán)力不因具有了修正的可能而被架空或者變異，也不因權(quán)力清單一旦確定而不能再做任何的修正而導(dǎo)致其名存實(shí)亡。

(二)權(quán)力清單的效力保證

權(quán)力清單制度作為對(duì)行政權(quán)力的一種約束機(jī)制提出并開(kāi)始建立，其主要目的在于約束和限縮行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，防止其權(quán)力的濫用。而就行政機(jī)關(guān)自身而言，其本身就是一個(gè)強(qiáng)大的權(quán)力主體，如果不賦予該項(xiàng)制度以有效的約束力和強(qiáng)制力，則這項(xiàng)制度很難得到有效地落實(shí)。如果對(duì)于清單不賦予其很高的法律效力，其權(quán)威性就會(huì)受到挑戰(zhàn)，政府機(jī)關(guān)或?qū)⑵涫唛w，根本不將其當(dāng)作一回事，使其毫無(wú)用武之地。在建設(shè)法治社會(huì)和法治政府的今天，對(duì)于這項(xiàng)制度的實(shí)施賦予較高的法律效力既是制度本身實(shí)施的需要，也是法治建設(shè)的需要。對(duì)于權(quán)力清單與有關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)范文件的效力應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的效力范圍、沖突及其解決途徑。對(duì)于超越權(quán)力清單的界限和范圍行使權(quán)力的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一套相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

(三)權(quán)力清單的責(zé)任

要提高權(quán)力清單的開(kāi)列質(zhì)量，保證開(kāi)列出來(lái)的清單具有比較高的地位與權(quán)威，真正成為政府及其職能部門頭上的緊箍咒，對(duì)于清單開(kāi)列者的責(zé)任應(yīng)當(dāng)予以明確。違法地開(kāi)列清單，違反授權(quán)地開(kāi)列清單，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這個(gè)責(zé)任雖然是由決策機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)的，但是其責(zé)任的承擔(dān)必須是明確的，避免由于受到行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)而損害到法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，從而導(dǎo)致一項(xiàng)新的制度的實(shí)施而中途夭折。

另一方面，要保證清單真正得以遵守和實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于違反清單規(guī)定的權(quán)力行使范圍的機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;并且對(duì)于超越權(quán)力清單的行為由誰(shuí)追究其法律責(zé)任或者行政責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)予以明確。

良好的開(kāi)端是成功的一半。權(quán)力清單制度剛剛開(kāi)始實(shí)施，而權(quán)力清單僅僅開(kāi)列出來(lái)是不夠的，制度的作用貴在落實(shí)。權(quán)力清單制度要與責(zé)任清單與行政管理體制改革有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，這樣才能為法治政府的建設(shè)貢獻(xiàn)出制度的力量。

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(責(zé)任編輯王勇)

How to Make a List of the Powers

Wang Li
( Henan Police College，Zhengzhou，Henan 450046)

Abstract:Power list system is an important measure to deepen the reform of administrative system in China．Its aim is to limit and regulate the power of government and its departments，let the administrative power be open to the public，and accept supervision．Relevant authorities should consider the logical starting point of the system of the powers and make clear and specific provisions of listing subject，listing principle，listing procedures，legal validity of power list and implementation guarantee，so that this system can be reasonably established and effectively implemented．

Key words:list of the powers; listing subjects; listing principles; listing procedures; security of listing effectiveness

作者簡(jiǎn)介:王莉( 1968－)，女，河南偃師人，河南警察學(xué)院法律系副教授，河南省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)理事，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與行政訴訟法學(xué)、警察法學(xué)。

收稿日期:2015 09 23

中圖分類號(hào):DF87

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672－2663( 2015)04－0053－04