清末順天府警政建設(shè)初探

孟小民

（江蘇省南京市公安局溧水分局 監(jiān)察室，江蘇 南京211200）

清末，北京地區(qū)的社會(huì)管控主要依靠步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城察院、順天府等來維持。①張宗平、呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》，北京燕山出版社1992年版，第229頁。庚子事變后，清政府在北京推行近代警察制度。作為京師地方行政衙署,順天府于光緒28年（1902年）5月建立順天巡警軍。②沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設(shè)捕盜營擬請(qǐng)裁兵加餉改名巡警軍訓(xùn)練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。其后順天府警政建設(shè)不斷發(fā)展，順天五路巡警成為京畿重要的治安力量。光緒34年（1908年）5月順天府設(shè)立“順天督捕巡警總局”，③順天府編《順天府光緒三十四年統(tǒng)計(jì)表》《順天督捕巡警總局光緒三十四年五月二十六日開起至十二月底止支過經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表》。統(tǒng)一了順天府屬下警權(quán)。順天督捕巡警總局與京師內(nèi)外城巡警總廳、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門，形成了清末乃至民初京師基本的治安管控架構(gòu)。④張宗平、呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》，北京燕山出版社1992年版，第121頁。

一、捕盜營與順天巡警軍

清代，順天府為京師地方行政衙署。順天府雖為直隸一府，但其在京師行政體系中具有特殊的地位?！豆饩w順天府志》認(rèn)為，順天府“今雖府治，實(shí)為帝都”。⑤周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學(xué)圖書館藏本，順天府志一，京師志一，城池。清末，順天府轄大興、宛平兩京縣在內(nèi)的五州十九縣。其行政架構(gòu)中有順天府署、通永、霸昌二道、四路捕盜同知和順天府下屬州、縣。通永、霸昌二道可直接管轄所屬州縣。四路捕盜同知掌管轄內(nèi)訴訟、租稅、警察等事務(wù)，且有監(jiān)督州縣之責(zé)。⑥張宗平呂永和譯，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志資料》北京燕山出版社1992年版，第289頁。通永、霸昌二道及四路捕盜同知向順天府負(fù)責(zé)兼統(tǒng)于直隸總督。⑦周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學(xué)圖書館藏本，順天府志五十四，經(jīng)政志一，官吏。

康熙27年，順天府設(shè)四路捕盜營，歸捕盜同知掌理，專事轄內(nèi)捕盜緝匪等治安事務(wù)。⑧周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學(xué)圖書館藏本，順天府志六十三，經(jīng)政志十，營制。清末，順天府屬州縣的治安事務(wù)由四路捕盜同知分掌。順天府“捕盜營分東南西北中五營，中營歸治中管轄，其余四營系四路同知管轄，分布各州縣，專為彈壓地面，緝捕盜賊，護(hù)解餉鞘人犯之用”。光緒26年八國聯(lián)軍攻占京師，“自七月間，順屬猝遭兵燹，各路馬步兵散佚，所有庫存餉項(xiàng)一切檔案卷宗蕩然無存”。府尹陳夔龍為彈壓地面，招兵買馬力圖恢復(fù)。光緒27年8月，府尹陳璧以閭閻未靖，捕務(wù)緊要，札飭陸續(xù)招募挑選騐補(bǔ)。⑨沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設(shè)捕盜營擬請(qǐng)裁兵加餉改名巡警軍訓(xùn)練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。

庚子事變（1900年）后，京師地方警察制度和警察機(jī)構(gòu)逐步確立。光緒28年（1902年）5月23日，兵部尚書兼管順天府尹事務(wù)的徐會(huì)灃、府尹陳璧，奏請(qǐng)裁改順天捕盜營為順天巡警。當(dāng)月，府尹陳璧依照“原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營分為常備、續(xù)備、巡警等軍，一律添習(xí)新式槍炮，認(rèn)真訓(xùn)練，以成勁旅”的上諭要求，將轄內(nèi)捕盜營原額裁撤十成之三?！耙圆锰瓱o用之員弁，增加官兵薪餉，招充洋操之教習(xí)，一律操習(xí)新式后膛槍之法，先將捕盜中營兵丁全部改名巡警軍。其余各路也陸續(xù)招募兵勇，按成案試辦巡警”。⑩沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設(shè)捕盜營擬請(qǐng)裁兵加餉改名巡警軍訓(xùn)練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。自此順天捕盜營退出了綠營建制。

二、五路巡警軍與督捕巡警總局

順天巡警軍設(shè)立之初即見成效。府尹陳璧稱：“近來欽奉諭旨交拿匪犯，經(jīng)臣等密飭該營弁兵，屢有緝獲。此外遇有搶劫盜案，亦能夠覓眼線設(shè)法緝獲，以靖地方。是該營弁兵當(dāng)差勤奮，尚無舊日綠營積習(xí)?，F(xiàn)在大亂甫定，伏莽未靖，土匪游勇時(shí)虞竊發(fā)，尤需認(rèn)真訓(xùn)練，餉不虛糜，收巡防警察之效力，除有名無實(shí)之弊?！雹偕蛟讫堉骶幗袊妨蠀部谝痪?，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，順天原設(shè)捕盜營擬請(qǐng)裁兵加餉改名巡警軍訓(xùn)練整頓以資得力折（光緒二十八年五月二十三日）。之后，順天府警政建設(shè)不斷推進(jìn)。光緒29年（1903年）沈瑜慶任順天府尹，十二月奏準(zhǔn)“添募馬步隊(duì)各一營”，進(jìn)行訓(xùn)練以彈壓地面。②臺(tái)北故宮博物院：《宮中檔光緒朝奏折》（1975年版），光緒三十年（1904）二月十七日，順天府尹沈瑜慶，“奏報(bào)添募馬步隊(duì)并訓(xùn)練情形”。光緒31年（1905年）李希杰任順天府尹，八月順天府衙門設(shè)立巡緝馬隊(duì)，有兵一百六十名，并于光緒32年（1906年）2月初旬分撥近畿各要隘駐扎巡緝。③順天府編《順天府光緒三十三年統(tǒng)計(jì)表》，《順天巡警馬隊(duì)官弁書記醫(yī)匠長(zhǎng)警夫役馬匹統(tǒng)計(jì)表》；第一歷史檔案館藏:《巡警部檔案》，527-37-2-16-2，光緒三十二年二月十四日，順天府咨文。

光緒31年（1905年）9月，清廷設(shè)巡警部，并改設(shè)內(nèi)外城巡警總廳，京師城內(nèi)的治安狀況有了一定的改善，但城外一帶巡警尚未遍及。原京師地方的治安，城內(nèi)緝捕歸提督衙門及五城察院，城外緝捕歸順天府及大興、宛平等縣。光緒32年（1906年）五城察院等裁撤，巡警部專辦城內(nèi)警政，順天府負(fù)責(zé)京郊州縣鄉(xiāng)村警政建設(shè)，為此順天府推廣巡警，陸續(xù)開始在基層推設(shè)巡警局所。④沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。

光緒32年因原設(shè)巡緝馬隊(duì)不甚得力，順天府將巡緝馬隊(duì)改編為巡警，并聘請(qǐng)?zhí)旖蚓賹?duì)巡警進(jìn)行訓(xùn)練。⑤《臺(tái)灣師范大學(xué)歷史學(xué)報(bào)》1982年第十期王家儉：《清末民初我國警察制度現(xiàn)代化的歷程（1901-1916），第321頁?！俄樚旄饩w三十三年統(tǒng)計(jì)表》中記載：“光緒三十一年經(jīng)前府尹李（李希杰）奏明，將五路巡警軍馬兵調(diào)回加添新兵酌更餉章，改為巡緝馬隊(duì)。三十二年前府尹陳（陳璧）又將巡緝馬隊(duì)一律改編為巡警，另派警官差弁購換新式槍械，分隊(duì)訓(xùn)練”。⑥順天府編《順天府光緒三十四年統(tǒng)計(jì)表》，《順天巡警馬隊(duì)官弁書記醫(yī)匠長(zhǎng)警夫役馬匹額數(shù)統(tǒng)計(jì)表》。四月，又挑選巡警，通過開展警察教育，開始培養(yǎng)警政人才，以期補(bǔ)充各州縣巡警數(shù)量，提高基層警察業(yè)務(wù)素質(zhì)。⑦沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設(shè)立順天巡警講習(xí)所兼辦學(xué)堂折（光緒三十二年七月二十九日）。同時(shí)要求所屬各州縣巡警局所，明確各自警務(wù)區(qū)域，要求“務(wù)須查照天津巡警區(qū)域圖式”測(cè)繪警務(wù)區(qū)域地圖。⑧中國第一歷史檔案館：《順天府檔案》，14-018，光緒三十二年七月二十二日，順天府南路廳永清縣申文。

光緒34年（1908年）袁樹勛任順天府尹后，認(rèn)為“原編馬隊(duì)雖已漸有成效，而步隊(duì)僅供差遣，有失巡防之義”，著手對(duì)順天巡警步隊(duì)進(jìn)行改革，添設(shè)員弁，督率教練。重組各路警察隊(duì)伍，重新配置人員、馬匹和武器，先在中路巡警步隊(duì)增設(shè)“探訪隊(duì)”。⑨順天府編《順天府光緒三十四年統(tǒng)計(jì)表》，《順天五路步隊(duì)改編警隊(duì)員弁長(zhǎng)警匠役馬匹額數(shù)統(tǒng)計(jì)表》。5月26日，順天府在衙署西側(cè)成立“順天督捕巡警總局”，統(tǒng)率辦理京畿治安，由順天府委任之道員主管，通永道、治中協(xié)助。順天督捕巡警總局居中策馭，一統(tǒng)順屬警察事權(quán)。⑩順天府編《順天府光緒三十四年統(tǒng)計(jì)表》，《順天督捕巡警總局光緒三十四年五月二十六日開起至十二月底止支過經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表》；《政治官報(bào)》(十一)，第492頁。光緒三十四年(1908)七月十四日，“順天府直隸總督會(huì)奏設(shè)整頓順屬捕務(wù)警務(wù)折”。

三、順天府巡警講習(xí)所與辦警經(jīng)費(fèi)

順天府開辦巡警后，因原捕盜營、巡緝隊(duì)弁兵未受警察業(yè)務(wù)教育，遂設(shè)立巡警講習(xí)所，以求補(bǔ)救。順天府尹陳璧認(rèn)為，“惟巡警為內(nèi)政基礎(chǔ)，策治安之效清盜賊之源，必須脈絡(luò)貫通乃能標(biāo)本兼治，第行政在人而樹人以學(xué)。”光緒32年（1906年）4月，順天府挑選招考50名學(xué)生附入巡警部警務(wù)學(xué)堂速成科學(xué)習(xí)。旋因巡警部警務(wù)學(xué)堂改為三年制高等巡警學(xué)堂，無法繼續(xù)學(xué)習(xí)，便在順天府衙左側(cè)修蓋巡警講習(xí)所兼設(shè)初級(jí)巡警學(xué)堂，調(diào)回速成科學(xué)生繼續(xù)學(xué)習(xí)肄業(yè)。

順天府巡警講習(xí)所及初級(jí)巡警學(xué)堂，參酌巡警部及天津警務(wù)各章程，于光緒32年（1906年）7月21日開學(xué)。初級(jí)巡警學(xué)堂招收學(xué)生50名，學(xué)制一年于次年八月畢業(yè)。其后又續(xù)招第二班學(xué)生50名，于光緒33年（1907年）9月開學(xué)，至次年8月畢業(yè)。以后雖停招新班，但“舊有警隊(duì)仍按期到所聽講”。11沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設(shè)立順天巡警講習(xí)所兼辦學(xué)堂折（光緒三十二年七月二十九日）。府尹陳璧“商諸警部勻派日本教習(xí)，分班教導(dǎo)”學(xué)生，12沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。命令“馬步巡警，則按期輪班到所講習(xí)，俾得逐漸改良”。同時(shí)要求“各州縣未有此項(xiàng)學(xué)堂者，準(zhǔn)其湊集成班，籌備學(xué)費(fèi)，附入該速成班，畢業(yè)后再添辦高等班，以期陸續(xù)推廣辦到完全程度，13沈云龍主編近代中國史料叢刊第一編，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，設(shè)立順天巡警講習(xí)所兼辦學(xué)堂折（光緒三十二年七月二十九日）?！币源藢?duì)巡警進(jìn)行警察業(yè)務(wù)和技能的培訓(xùn)。順天各路廳所轄州縣巡警局所，也陸續(xù)開設(shè)巡警講習(xí)所。14順天府編《順天府光緒三十三年統(tǒng)計(jì)表》，《順天巡警講習(xí)所兼辦學(xué)堂額支活支經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表》；順天府編《順天府光緒三十四年統(tǒng)計(jì)表》,《順天巡警講習(xí)所兼辦學(xué)堂額支活支經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表》。

順天府開辦巡警講習(xí)所及初級(jí)巡警學(xué)堂后其所需經(jīng)費(fèi)，在順屬東南兩路州縣征收地糧銀內(nèi)解決。15周家楣、繆荃孫等編纂《光緒順天府志》，日本早稻田大學(xué)圖書館藏本，順天府志八，京師志八，兵制。光緒32年順天府改編巡警馬隊(duì)，截止年底巡警馬隊(duì)、步隊(duì)在地糧銀項(xiàng)下動(dòng)撥各款后，支剩地糧實(shí)存庫平銀64630兩。16順天府編《順天府光緒三十三年統(tǒng)計(jì)表》，《順天府巡警馬步隊(duì)薪餉乾折收發(fā)各款統(tǒng)計(jì)表》。光緒33年共新收地糧銀30266.7兩，該年巡警馬隊(duì)、步隊(duì)薪餉乾折收發(fā)各款，發(fā)款共計(jì)庫平銀47456.2兩。其中五路巡警步隊(duì)實(shí)支洋槍子藥價(jià)銀1757兩。支剩地糧實(shí)存庫平銀47 4 40.61256兩。①順天府編《順天府光緒三十三年統(tǒng)計(jì)表》，《順天府巡警馬步隊(duì)薪餉乾折收發(fā)各款統(tǒng)計(jì)表》。光緒34年，順天府新收地糧銀35601.2兩，順天巡警馬隊(duì)步隊(duì)共支庫平銀75794兩。其中五路巡警實(shí)支洋槍子藥146兩，改編五路巡警步隊(duì)支薪餉34260兩，督捕巡警總局經(jīng)費(fèi)6916兩。同年支剩地糧銀7247兩。②順天府編《順天府光緒三十三年統(tǒng)計(jì)表》，《順天巡警馬步隊(duì)兵餉收發(fā)各款統(tǒng)計(jì)表》。

對(duì)照光緒33年、34年順天府警察機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收支情況，可以看出巡警步隊(duì)的規(guī)模進(jìn)一步縮小，彈藥等費(fèi)用在壓縮。由于改編五路巡警步隊(duì)加之成立順天督捕巡警總局和總局緝捕隊(duì)，全年經(jīng)費(fèi)支出增加了60%。順天府警察系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)，光緒32年前一直以地糧銀為支撐，年有余銀，但光緒32年后，經(jīng)費(fèi)收不抵支現(xiàn)象愈發(fā)突出。光緖28年10月，順天府開始整頓京西保甲經(jīng)收的駝馬捐，以充巡警局經(jīng)費(fèi)。過去該捐收入為地方私用，地方積極按戶勒派?；綖楣螅m有“酌給咨獎(jiǎng)”之規(guī)定，但始終收不上來。

四、直隸總督衙門及京師巡警總廳

順天府本為直隸一府，因地位特殊雖受直隸節(jié)制但節(jié)制有限，實(shí)屬清廷直接領(lǐng)導(dǎo)。但在諸多事務(wù)上，順天府需與直隸總督衙門協(xié)調(diào)一致后方能施行。順天府警察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，主要由直隸布政司于順天府屬州縣地糧項(xiàng)下?lián)芙o。其“緝捕之費(fèi)由直隸籌撥，巡警之費(fèi)由本衙門籌撥”，“緝捕經(jīng)費(fèi)，如緝捕隊(duì)辦案川資、獲盜犒賞、人犯口糧等項(xiàng)皆關(guān)緊要，難以預(yù)定確數(shù)，奉準(zhǔn)先由尹庫暫行墊發(fā)，后再匯案咨請(qǐng)歸墊”。順天府警察的相關(guān)制度，也大多參照直隸而定，警員、武器以及警察教育，也得到了直隸的支持。順天巡緝馬隊(duì)改編巡警后，在直隸總督袁世凱的幫助之下，天津警官對(duì)其“勤加教練，購換槍械，數(shù)月以來略有進(jìn)步?！雹凵蛟讫堉骶幗袊妨蠀部谝痪?，陳璧（清）《望嵓堂奏稿》，籌辦巡警遵旨奏折（光緒三十二年七月十九日）。清末，順天府地域遼闊，盜風(fēng)素?zé)?，地方不靖，順天警政薄弱，而直隸警政成績(jī)之佳冠于全國。無論是在警察經(jīng)費(fèi)、武器，還是在警察教育，甚至具體的警務(wù)活動(dòng)中，順天府都需要直隸總督衙門予以支持協(xié)助。直隸總督衙門在諸多事務(wù)上對(duì)順天府也是支持大于節(jié)制，在警政建設(shè)等方面給予了順天府有力的支持。

順天府警察機(jī)構(gòu)在京師治安管理方面，與巡警總廳相互協(xié)同，名義上共同負(fù)責(zé)京師，但順天府巡警主要負(fù)責(zé)京師州縣治安，支持和輔助內(nèi)外城巡警總廳的工作。如配合城內(nèi)警察機(jī)構(gòu)，彈壓京師地面的秩序，特別是“革命黨人”的暗殺行動(dòng)；協(xié)助維持易引發(fā)群體性事件的廟會(huì)等活動(dòng)的秩序；協(xié)同內(nèi)城巡警總廳，遞解處理久留在京流浪癡癲之人回籍看管；協(xié)助羈押監(jiān)禁京師區(qū)域的犯罪人員；通過貧民教養(yǎng)局兼辦習(xí)藝所，收押京城之內(nèi)的無業(yè)游民和輕罪人犯，以緩解京城社會(huì)面的不穩(wěn)定因素。

五、評(píng)議

清末京畿遭戰(zhàn)亂影響，時(shí)局不穩(wěn)、搶盜成風(fēng)，物價(jià)上漲，民生艱難。在職責(zé)上，順天府巡警仍以捕拿盜賊兇徒為主要任務(wù)，其維持社會(huì)治安之外的衛(wèi)生、風(fēng)俗、交通、營業(yè)管理等業(yè)務(wù)，并未像內(nèi)城那樣完全開展，警政建設(shè)與城內(nèi)相比有很大的差距。宣統(tǒng)元年，順天府尹委道員對(duì)順天府所屬州縣巡警進(jìn)行查驗(yàn)，順天府所屬州縣警政僅粗具形式。清末京師治安體制繁雜，也掣肘了順天府警政的發(fā)展。在內(nèi)外城巡警總廳、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、順天府這種多頭的管理體制下，各衙門之間各自為政，日常警務(wù)協(xié)同困難。在處理治安事務(wù)時(shí)，順天府一方面要受步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、巡警總廳乃至來自直隸總督衙門的制約，另一方面還要接收中央部、院的命令。在涉及京師及大興、宛平二京縣的警務(wù)時(shí)，還需得到步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、巡警部和民政部的協(xié)同。而順天府所屬各州縣警費(fèi)的保障，更是困難重重。清末，清政府日薄西山，奄奄一息。在警政建設(shè)方面，雖然順天府一直在不斷進(jìn)行改革和調(diào)整，但波折重重效果不彰，順天府警政難有進(jìn)步也難有作為。