從地方經(jīng)驗(yàn)中提煉形成中國(guó)特色的社會(huì)治理體制

鄒 農(nóng) 儉

(南京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，南京210097)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)的《決定》指出:“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的歷史使命。中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵性階段，迫切需要將社會(huì)體制的改革提上議事日程，建構(gòu)新型的社會(huì)體制，依靠具有中國(guó)特點(diǎn)、具有現(xiàn)代化理念的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明建設(shè)體制建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

一、社會(huì)治理體制創(chuàng)新的兩條實(shí)現(xiàn)路徑

改革開放之初的歷史性貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)向，即從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，真正將整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)、全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)為建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家。經(jīng)過三十余年經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心的歷史過程，中國(guó)的綜合國(guó)力明顯提升，國(guó)民生產(chǎn)總值位列世界第二，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，世界大國(guó)的地位得以確立，整個(gè)國(guó)家的面貌發(fā)生了根本性的變化。可以設(shè)想，沒有國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的成功轉(zhuǎn)向，沒有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，要取得現(xiàn)在這樣的成果是不可能的。

現(xiàn)在，中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段，迫切需要建構(gòu)起具有現(xiàn)代化理念的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明建設(shè)體制，要依靠這些先進(jìn)的體制實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，追求國(guó)家的長(zhǎng)治久安，從而達(dá)到現(xiàn)代化的輝煌彼岸。無疑，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要進(jìn)一步完善，黨的十八屆三中全會(huì)首次明確了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)資源的配置中起決定性作用。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命提出了包括社會(huì)體制改革、社會(huì)體制創(chuàng)新的時(shí)代任務(wù)。

在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，一般都有個(gè)“社會(huì)進(jìn)步”的階段，或者說都要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生全新變革的時(shí)期，經(jīng)歷了這一歷史性階段，確立起現(xiàn)代化狀態(tài)的社會(huì)體制，就業(yè)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代形態(tài)的社會(huì)保障制度框架建立了，形成了“兩頭小中間大”的社會(huì)人群結(jié)構(gòu)，社會(huì)領(lǐng)域顯示出現(xiàn)代化的特質(zhì)了?；诖?，現(xiàn)代化的社會(huì)才能自然而然形成。中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的偉大成就，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)，歷史地、邏輯地將社會(huì)建設(shè)的任務(wù)擺到了我們的面前，社會(huì)體制的變革成為當(dāng)務(wù)之急，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的任務(wù)更加迫切了。

社會(huì)治理這一概念以及實(shí)踐策略來源于西方社會(huì)，其主要旨意是強(qiáng)調(diào)治理社會(huì)具有多個(gè)主體，充分激發(fā)社會(huì)內(nèi)在的能動(dòng)性，變單向度的管理、下層絕對(duì)服從上層為雙向互動(dòng)、相互合作，從而使各個(gè)主體更加自覺。尊重社會(huì)多個(gè)利益主體正當(dāng)、合理的利益訴求，達(dá)到多方合作、共贏的嶄新境界。新的歷史時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人將社會(huì)治理引入自己的執(zhí)政理念，可以說具有劃時(shí)代的意義。

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)和地域大國(guó)，有著自己獨(dú)特的歷史、文化，中華文明歷經(jīng)了數(shù)千年而不衰，成為世界文明大家庭中非常醒目的一員。獨(dú)特的文明演進(jìn)路徑，中國(guó)的國(guó)情決定了社會(huì)治理體制必然具有自身的特征，形成自己的體系，比如政府的主導(dǎo)作用將更加明顯，比如“社會(huì)”將經(jīng)歷一個(gè)培育的過程，比如公民參與因先天不足需要錘煉，比如社區(qū)建設(shè)絕不是讓“社區(qū)”去自演自導(dǎo)。所以，我們要建構(gòu)的是具有中國(guó)本土特征、適合中國(guó)國(guó)情、能夠在中國(guó)大地上真正見實(shí)效的社會(huì)治理體制，要形成具有中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的新型社會(huì)治理體制。所以，中國(guó)社會(huì)治理體制不可能完全照搬照抄他國(guó)模式，而應(yīng)根據(jù)中國(guó)本土特征，廣泛吸收世界成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地建構(gòu)起來。具有中國(guó)特色的社會(huì)治理體制必將成為整個(gè)世界治理體系中的一朵奇葩而熠熠生輝。

所謂的社會(huì)體制也就是“社會(huì)”領(lǐng)域的要素安排，包括了政府、市場(chǎng)、社會(huì)之關(guān)系，包括公共產(chǎn)品供給體制、民生事業(yè)建設(shè)體制、社區(qū)建設(shè)體制、社會(huì)組織運(yùn)行體制、城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制、社會(huì)保障制度建設(shè)、人口管理體制等等十分豐富的內(nèi)容?？梢?，這些方面十分重要，在現(xiàn)代化建設(shè)中不可或缺，對(duì)這些領(lǐng)域的改革、體制建構(gòu)無疑是當(dāng)代中國(guó)必須承擔(dān)的任務(wù)。將社會(huì)體制改革納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)可以說找到了解決問題的最佳切入點(diǎn)。

而要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，或者說建構(gòu)起具有中國(guó)特色的社會(huì)治理體制，應(yīng)有兩條必不可少的實(shí)現(xiàn)路徑:一是基層經(jīng)驗(yàn)的提煉，二是頂層制度設(shè)計(jì)。

其一，關(guān)于基層經(jīng)驗(yàn)提煉?；鶎咏?jīng)驗(yàn)提煉的依據(jù)是社會(huì)治理體制本質(zhì)上是一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，就是規(guī)定的社會(huì)治理做法能在實(shí)踐中實(shí)施并見效。沒有實(shí)踐意義的所謂社會(huì)治理體制是缺乏生命力的，也是無效的。社會(huì)治理范疇內(nèi)的一系列活動(dòng):社區(qū)建設(shè)、勞資關(guān)系、社會(huì)組織運(yùn)作、政府與社會(huì)之關(guān)系、公共產(chǎn)品供給體制等等都必須在實(shí)踐層面展開，都具有實(shí)踐意義，而且實(shí)踐的有效性是衡量社會(huì)體制創(chuàng)新成效的根本依據(jù)。

人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)從來就沒有停止過，生活于特定時(shí)代的人、活生生的社會(huì)生活必然根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情況進(jìn)行著多方面的探索?；仡櫼幌盗兄卮蟮摹⒕哂幸I(lǐng)時(shí)代意義的決策無不是實(shí)踐走在所謂的理論之前，農(nóng)業(yè)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開辟，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索等等，都是實(shí)踐先行，首先有實(shí)踐活動(dòng)，然后英明的決策者為其“正名”，將其上升為社會(huì)政策，定格為基本制度。

近年基層社會(huì)治理的實(shí)踐活動(dòng)非?；钴S，有江蘇太倉的“政社互動(dòng)”、南通的“基層社會(huì)矛盾大調(diào)解”，有“石家莊模式”“深圳模式”“成都模式”“貴陽經(jīng)驗(yàn)”。可以肯定，社會(huì)治理體制的創(chuàng)新必將從這些偉大的實(shí)踐活動(dòng)中吸取充分的營(yíng)養(yǎng)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上提煉形成能夠?qū)嶋H運(yùn)作的社會(huì)治理體制。這樣的社會(huì)治理體制才是根植于中國(guó)大地的，才具有旺盛的生命力。

其二，關(guān)于頂層制度設(shè)計(jì)。僅僅有基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠，基層經(jīng)驗(yàn)往往是根據(jù)一時(shí)一地的客觀實(shí)情而做出的選擇，某地的經(jīng)驗(yàn)、做法對(duì)當(dāng)?shù)厥沁m合的，但甲地的經(jīng)驗(yàn)不一定能推廣到乙地，中國(guó)地域遼闊，各地的差異很大，過去我們搞簡(jiǎn)單模仿，將某地經(jīng)驗(yàn)硬性推廣到全局吃的苦頭不少。而且，基層的實(shí)踐活動(dòng)總是在不斷完善之中，實(shí)踐必然隨著實(shí)際的展開過程而不斷修正。基層經(jīng)驗(yàn)也必須上升到頂層制度設(shè)計(jì)才能充分發(fā)揮其價(jià)值。所謂頂層制度設(shè)計(jì)就是在宏觀層面設(shè)計(jì)出具有通用性意義的做法，這套做法具有普適性。社會(huì)治理的宗旨是要形成具有先進(jìn)理念的體制，形成定型的、成熟的普適性做法，這才可持續(xù)進(jìn)行，才有意義。即使有先進(jìn)的社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)的探索，不上升為一般性制度，它只是零零星星的，或者是不正規(guī)的存在狀態(tài)，只有成為制度規(guī)定了，它才定型為基本制度。比如，一套好的社會(huì)保障制度必須是全局性的、統(tǒng)一的，最好的社會(huì)保障制度如果設(shè)計(jì)層級(jí)過低其功能必然受到限制。所以，對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)加以歸納、提煉。特別是某一實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)了很多地方經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，就為實(shí)踐的提煉提供了良好的基礎(chǔ)。頂層制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉緊密結(jié)合，如果脫離了實(shí)踐，沒有對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)，不能解決實(shí)際問題，所謂的頂層設(shè)計(jì)其中不少看似非常高深，實(shí)質(zhì)可能是空中樓閣，缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)是站得高，看得遠(yuǎn)，它以全局為出發(fā)點(diǎn)，將解決全局問題為歸結(jié)，這是基本制度的本質(zhì)特征。頂層設(shè)計(jì)還具有深厚的理論基礎(chǔ)，扎根于深厚理論基礎(chǔ)上的頂層設(shè)計(jì)往往成為時(shí)代的豐碑，比如“羅斯福新政”在美國(guó)現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中具有里程碑意義。

所以，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中提煉形成通用的制度規(guī)則，頂層制度設(shè)計(jì)的形成過程貫穿著對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)的響應(yīng)，是當(dāng)前社會(huì)治理體制創(chuàng)新的一般路徑。

二、基層“政社互動(dòng)”實(shí)踐的考察

近年，來自基層的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐案例非常之多，這里僅選擇江蘇省太倉市探索實(shí)施的“政社互動(dòng)”作為討論問題的具體案例，以使主題的討論有的放矢、更加深入。

2008 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，要求建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制，“市縣政府及其部門要全面正確實(shí)施村民委員會(huì)組織法和城市居民委員會(huì)組織法，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，充分保障基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利。嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治組織自治范圍內(nèi)的事情，不得要求群眾自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)”。①《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2008 年第18 號(hào)(2008 年6 月30 日)。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《決定》，太倉市開始研究建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制，并從2008 年11 月開始著手實(shí)施。

1.關(guān)于規(guī)范政府職能的做法有:

一是轉(zhuǎn)變政府職能。加快市級(jí)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立精干高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的以外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。

二是完善工作指導(dǎo)方式。太倉市政府各部門和各鎮(zhèn)政府，按照法律法規(guī)的要求，根據(jù)基層群眾自治組織的工作需要，有針對(duì)性地開展工作指導(dǎo)，幫助基層群眾自治組織提高工作能力和水平，搞好基層群眾自治工作。市、鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)工作中，避免用行政手段干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，防止隨意用行政命令的方式下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，禁止違反法律規(guī)定擅自設(shè)定影響基層群眾自治組織權(quán)利的規(guī)定。

三是規(guī)范協(xié)助管理行為。對(duì)需要基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的行政事務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。全面清理基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，以減輕基層群眾自治組織負(fù)擔(dān)，確保完成法律規(guī)定和上級(jí)政府明確規(guī)定的事項(xiàng)。

四是實(shí)行委托購買服務(wù)。對(duì)需要基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，按“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，實(shí)行委托和購買服務(wù)的方式。由市政府各部門與鎮(zhèn)級(jí)政府協(xié)商，確定工作要求和落實(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)級(jí)政府統(tǒng)一與基層群眾自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議，明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

五是加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察部門加強(qiáng)監(jiān)察，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事務(wù)、侵犯基層群眾自治組織權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)和人員要依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，及時(shí)查處違法違紀(jì)和損害群眾利益的行為。

2.關(guān)于完善基層群眾自治組織的做法有:

一是強(qiáng)化自治組織建設(shè)。強(qiáng)化村(居)自治組織自身能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)基層群眾自治組織的生機(jī)和活力。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)基層群眾自治組織成員的培訓(xùn)，提升自治能力素養(yǎng)。

二是增強(qiáng)群眾自治意識(shí)。保障基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利，充分發(fā)揮基層群眾自治組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用，增強(qiáng)群眾自治功能。

三是擴(kuò)大群眾自治范圍。基層群眾自治組織要按照法律法規(guī)的要求，切實(shí)做好有關(guān)群眾自治范圍的工作。積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任，發(fā)揮基層群眾自治組織在承接公共服務(wù)、整合社會(huì)資源、引導(dǎo)社會(huì)參與、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系等方面的重要作用。

四是完善群眾自治制度。進(jìn)一步健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村(居)民自治機(jī)制，完善以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉制度，以村(居)民會(huì)議、村(居)代表會(huì)議、村(居)民議事為主要形式的民主決策制度，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理制度，以村(居)務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，推進(jìn)基層群眾自治制度化、規(guī)范化。

五是促進(jìn)社區(qū)組織發(fā)展。創(chuàng)造條件，積極培育和發(fā)展各類社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體，發(fā)展社區(qū)志愿者、義工等群體，依托廣大群眾和社會(huì)組織開展群眾自治和社區(qū)服務(wù)工作，建立健全社會(huì)服務(wù)體系，提高群眾自治水平和服務(wù)能力。

六是支持村級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。村民委員會(huì)要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的使用、收益等權(quán)利，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，支持村民發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

七是加快新農(nóng)村建設(shè)。社區(qū)自治組織要按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體部署，做好村莊環(huán)境整治，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村工業(yè)污染整治，發(fā)展社會(huì)主義精神文明，確保新農(nóng)村建設(shè)取得顯著成效。

3.“政社互動(dòng)”的操作性辦法是:

其一，列出兩份清單。就政府與基層群眾自治組織的關(guān)系、功能分工，列出兩份清單，明確政府和基層群眾自治組織對(duì)于基層事務(wù)各自的職責(zé):一份是基層自治組織依法履行的職責(zé)，另一份是基層自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)。

基層群眾自治組織依法履行的職責(zé)有:管理集體土地、財(cái)產(chǎn);發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì);維護(hù)村民的合法權(quán)利和權(quán)益;辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè);開展突發(fā)事件應(yīng)急演練，組織群眾開展自救和互救;動(dòng)員和組織適齡公民獻(xiàn)血;宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家政策;發(fā)展文化教育，普及科學(xué)知識(shí)，開展社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);推動(dòng)、幫助村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)組織和農(nóng)民技術(shù)人員開展工作;組織開展全民健身活動(dòng);調(diào)解民間糾紛;家庭暴力、遺棄家庭成員調(diào)解工作;調(diào)解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛;保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;開展社會(huì)服務(wù);組織召開村(居)民會(huì)議并向村(居)民報(bào)告工作;督促村民遵守自治章程、村規(guī)民約;預(yù)防未成年人犯罪;婦女、老年人權(quán)益保護(hù);殘疾人工作;擔(dān)任未成年人、無民事行為能力或限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)人。

參照法律和上級(jí)有關(guān)文件，需要基層自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)共78 項(xiàng)，對(duì)這78 項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行梳理，保留有法律和文件規(guī)定依據(jù)的近40項(xiàng)，取消了30 余項(xiàng)。對(duì)基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)實(shí)行委托管理，由鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織簽訂行政工作事項(xiàng)委托協(xié)議書，除法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)外，不再簽訂行政責(zé)任書。未列入公布事項(xiàng)的，不得以行政命令要求群眾自治組織予以協(xié)助，基層群眾自治組織也有權(quán)拒絕協(xié)助工作。凡屬法定義務(wù)，自治組織依法履職;凡依法需自治組織協(xié)助管理事項(xiàng)，政府實(shí)行“支付協(xié)助”;凡法律未賦予自治組織的責(zé)任和義務(wù)，又確實(shí)需要，政府可以通過“購買服務(wù)”的方式予以落實(shí)。

其二，簽訂責(zé)任書。“政社”雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂《管理協(xié)議書》，明確群眾自治組織的工作職責(zé)，需要協(xié)助政府管理的項(xiàng)目和要求，明確政府必須提供的行政指導(dǎo)和財(cái)政支付，明確雙方的履約評(píng)估和違約責(zé)任。政府與基層自治組織簽訂完成各自任務(wù)的責(zé)任書。雙方簽字，形成法律文本，進(jìn)行契約式管理。權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，凡是協(xié)助政府完成的事項(xiàng)都有配套經(jīng)費(fèi)。

其三，雙向評(píng)估、考核。政府與基層自治組織根據(jù)責(zé)任書定期進(jìn)行雙向考核，過去都是政府年初下達(dá)指標(biāo)，政府從上到下單向度考核基層群眾自治組織，現(xiàn)在是雙向評(píng)估，雙向考核，雙方的權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的，雙方的責(zé)任是事前明確的。

4.太倉“政社互動(dòng)”的要義是:

其一，在對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，明確了政府與基層社會(huì)組織各自在基層的職能，是誰的事就是誰的事，是分內(nèi)事就是分內(nèi)事，是協(xié)助完成就是協(xié)助完成。過去大量的基層事務(wù)是不分的，政府叫自治組織去承辦沒有什么道理可講，現(xiàn)在分清了職責(zé)，是分內(nèi)事，該怎么做就怎么做;是協(xié)助完成的，又是怎么個(gè)協(xié)助法子。將眾多的基層事務(wù)分清楚了由誰負(fù)責(zé)，明確了責(zé)任主體，無疑有利于責(zé)任的落實(shí)。從根本上改變了過去基層自治組織只是政府延伸、下屬的做法。

其二，政府與基層社會(huì)自治組織實(shí)行契約式管理。簽訂協(xié)議，白紙黑字寫清楚，有法律依據(jù)，實(shí)行文本化管理。

其三，雙向互動(dòng)。政府與基層自治組織不再是單向度指向，雙方有互動(dòng)，有協(xié)商、合作、配合，有利于強(qiáng)化各自的責(zé)任，調(diào)動(dòng)各自的積極性。

其四，政府與基層自治組織平等合作，共同把基層事務(wù)做好?；鶎拥氖聞?wù)相當(dāng)瑣碎、具體，但也很重要，做得好與不好，直接關(guān)系到廣大人民群眾的日常生活?！罢缁?dòng)”顯示政府與基層自治組織相互協(xié)調(diào)，共同做好基層工作，創(chuàng)立了調(diào)動(dòng)多方面積極性、共同做好事情的經(jīng)典模式。①參見陸留生、王劍鋒、史衛(wèi)民《中國(guó)和諧社區(qū):太倉模式——太倉市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版;陸學(xué)藝、陸留生《社會(huì)現(xiàn)代化:太倉實(shí)踐(上冊(cè)、下冊(cè))》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版;鄒農(nóng)儉《現(xiàn)代化:太倉實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010 年版。

三、從地方經(jīng)驗(yàn)中提煉形成中國(guó)特色的社會(huì)治理體制

基層社會(huì)是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，基層社會(huì)往往與廣大群眾的關(guān)系更為密切，而且須臾不可分離，所以基層社會(huì)治理是社會(huì)治理體制的有機(jī)組成部分。離開了基層社會(huì)的治理，社會(huì)治理體系就不可能完善。我們可以從“政社互動(dòng)”的案例就建構(gòu)基層社會(huì)治理體制提供若干思路。

1.政府與社會(huì)自治組織的合作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，管理基層社會(huì)基本上是政府一家為主，政府說了算，形式上存在的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)法理上是群眾自治組織，但實(shí)際上不過是政府的延伸，代表政府管理基層社會(huì)。這種政府無所不包、無所不能的模式不符合現(xiàn)代社會(huì)的要求，需要改革。在中國(guó)的國(guó)情條件下，處理基層事務(wù)可能并不是政府完全放手，讓“社會(huì)”獨(dú)立去承擔(dān)，比如社區(qū)建設(shè)也不是政府徹底抽手，社區(qū)自己去自治，而是政府與“社會(huì)”的合作。面對(duì)基層社會(huì)一大堆具體事務(wù)，需要分清哪些是政府必須承擔(dān)的，是分內(nèi)事，哪些應(yīng)由自治組織去獨(dú)立操作，哪些需要自治組織協(xié)助。重要的是分清職能，劃清界限，有分有合，有分工、有協(xié)作，形成最佳的工作狀態(tài)。太倉市“政社互動(dòng)”的實(shí)踐，較好地體現(xiàn)了政府與“社會(huì)”的合作。盡管“政社互動(dòng)”還需要完善，但政府與自治組織分清職能、有效合作的方向無疑是正確的。改革、完善基層社會(huì)治理體制，明確政府與自治組織各自的職能，雙方合作、協(xié)調(diào)將是重要而不可或缺的方面。

2.契約式管理。過去政府對(duì)于基層社會(huì)事務(wù)以及政府與基層自治組織的關(guān)系基本上是從上到下的垂直性管理，基層自治組織只是政府的“腿”，管理是自上至下，“上”發(fā)號(hào)施令，對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理、考核;“下”聽從上級(jí)的指令，下級(jí)服從上級(jí)?！罢缁?dòng)”啟示我們，政府與基層自治組織在治理基層社會(huì)事務(wù)中應(yīng)當(dāng)實(shí)施契約式管理，雙方在厘清職能的基礎(chǔ)上，分工合作，簽訂協(xié)作協(xié)議，契約式管理，是誰的事務(wù)，由誰負(fù)責(zé)，事前確定，文本化管理。雙方體現(xiàn)了平等的合作關(guān)系，考核既有政府對(duì)自治組織的考核，也有自治組織對(duì)政府的考核。工作目標(biāo)是事前確定的，責(zé)任主體是明確的，考核要求也是清楚的，這樣有利于實(shí)際工作的進(jìn)行，也比較容易做好事情。

3.充分挖掘、展現(xiàn)社會(huì)的能動(dòng)性。新的歷史時(shí)期，之所以將社會(huì)治理概念納入執(zhí)政理念，是因?yàn)樯鐣?huì)本身潛藏著極大的能動(dòng)性，社會(huì)有著高度的“自覺”，志愿活動(dòng)、自律、自治、參與等精神時(shí)刻在人們的日常生活發(fā)揮著積極的作用，過去我們將這種能動(dòng)性完全忽略了，致使政府做了大量費(fèi)力不討好的事情。今天的中國(guó)，到處可見各種各樣的志愿活動(dòng)，人的自覺也在各個(gè)方面發(fā)揮著作用。可見，社會(huì)并不是所有事務(wù)、所有方面都必須要“管”的，特別是基層社會(huì)，事務(wù)千頭萬緒，事無巨細(xì)，事事都要“管”必然管不過來，也管不好，凡事必管對(duì)整個(gè)社會(huì)來說也是辦不到的，而且管理社會(huì)的成本很高，往往難以承擔(dān)。在邁向現(xiàn)代化的實(shí)踐過程中，我們應(yīng)當(dāng)將社會(huì)內(nèi)部蘊(yùn)藏著的能動(dòng)性有效地組織起來，讓其充分發(fā)揮積極的效用，這樣既可大大減少社會(huì)的運(yùn)作成本，又使社會(huì)走向更加理性。“政社互動(dòng)”的實(shí)踐，要義之一是將基層社會(huì)最為重要的自治組織調(diào)動(dòng)起來，它有了責(zé)任，有了自主權(quán)，通過基層自治組織又能將更廣大的人民群眾組織起來，整個(gè)社會(huì)的能動(dòng)性激發(fā)出來了。

4.基層社會(huì)事務(wù)的承擔(dān)主體培育?；鶎由鐣?huì)，事無巨細(xì)，僅有政府與自治組織顯然還不夠，需要培育大量的承擔(dān)主體，社會(huì)事務(wù)的載體建設(shè)十分重要，包括各類社會(huì)組織，群眾興趣組織、志愿者組織、義工等等。而過去我們長(zhǎng)期忽略了，“管”“控”的思維、實(shí)踐隨處可見，而且實(shí)施的時(shí)間太長(zhǎng)了，社會(huì)形成了某種定格，以至于社會(huì)的活力不夠，彈性不足，缺乏參與。在建構(gòu)基層社會(huì)治理體制的過程中，顯然需要一個(gè)實(shí)踐、培育的過程，而培育大量的社會(huì)事務(wù)承擔(dān)主體則是不可或缺的內(nèi)容。