從地方經(jīng)驗(yàn)中提煉形成中國(guó)特色的社會(huì)治理體制

鄒 農(nóng) 儉

(南京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，南京210097)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)的《決定》指出:“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的歷史使命。中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵性階段，迫切需要將社會(huì)體制的改革提上議事日程，建構(gòu)新型的社會(huì)體制，依靠具有中國(guó)特點(diǎn)、具有現(xiàn)代化理念的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明建設(shè)體制建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

一、社會(huì)治理體制創(chuàng)新的兩條實(shí)現(xiàn)路徑

改革開(kāi)放之初的歷史性貢獻(xiàn)是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)向，即從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，真正將整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)、全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)為建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家。經(jīng)過(guò)三十余年經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心的歷史過(guò)程，中國(guó)的綜合國(guó)力明顯提升，國(guó)民生產(chǎn)總值位列世界第二，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，世界大國(guó)的地位得以確立，整個(gè)國(guó)家的面貌發(fā)生了根本性的變化。可以設(shè)想，沒(méi)有國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的成功轉(zhuǎn)向，沒(méi)有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，要取得現(xiàn)在這樣的成果是不可能的。

現(xiàn)在，中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段，迫切需要建構(gòu)起具有現(xiàn)代化理念的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明建設(shè)體制，要依靠這些先進(jìn)的體制實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，追求國(guó)家的長(zhǎng)治久安，從而達(dá)到現(xiàn)代化的輝煌彼岸。無(wú)疑，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要進(jìn)一步完善，黨的十八屆三中全會(huì)首次明確了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)資源的配置中起決定性作用。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命提出了包括社會(huì)體制改革、社會(huì)體制創(chuàng)新的時(shí)代任務(wù)。

在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程中，一般都有個(gè)“社會(huì)進(jìn)步”的階段，或者說(shuō)都要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生全新變革的時(shí)期，經(jīng)歷了這一歷史性階段，確立起現(xiàn)代化狀態(tài)的社會(huì)體制，就業(yè)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代形態(tài)的社會(huì)保障制度框架建立了，形成了“兩頭小中間大”的社會(huì)人群結(jié)構(gòu)，社會(huì)領(lǐng)域顯示出現(xiàn)代化的特質(zhì)了?；诖?，現(xiàn)代化的社會(huì)才能自然而然形成。中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的偉大成就，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)，歷史地、邏輯地將社會(huì)建設(shè)的任務(wù)擺到了我們的面前，社會(huì)體制的變革成為當(dāng)務(wù)之急，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的任務(wù)更加迫切了。

社會(huì)治理這一概念以及實(shí)踐策略來(lái)源于西方社會(huì)，其主要旨意是強(qiáng)調(diào)治理社會(huì)具有多個(gè)主體，充分激發(fā)社會(huì)內(nèi)在的能動(dòng)性，變單向度的管理、下層絕對(duì)服從上層為雙向互動(dòng)、相互合作，從而使各個(gè)主體更加自覺(jué)。尊重社會(huì)多個(gè)利益主體正當(dāng)、合理的利益訴求，達(dá)到多方合作、共贏的嶄新境界。新的歷史時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人將社會(huì)治理引入自己的執(zhí)政理念，可以說(shuō)具有劃時(shí)代的意義。

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)和地域大國(guó)，有著自己獨(dú)特的歷史、文化，中華文明歷經(jīng)了數(shù)千年而不衰，成為世界文明大家庭中非常醒目的一員。獨(dú)特的文明演進(jìn)路徑，中國(guó)的國(guó)情決定了社會(huì)治理體制必然具有自身的特征，形成自己的體系，比如政府的主導(dǎo)作用將更加明顯，比如“社會(huì)”將經(jīng)歷一個(gè)培育的過(guò)程，比如公民參與因先天不足需要錘煉，比如社區(qū)建設(shè)絕不是讓“社區(qū)”去自演自導(dǎo)。所以，我們要建構(gòu)的是具有中國(guó)本土特征、適合中國(guó)國(guó)情、能夠在中國(guó)大地上真正見(jiàn)實(shí)效的社會(huì)治理體制，要形成具有中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的新型社會(huì)治理體制。所以，中國(guó)社會(huì)治理體制不可能完全照搬照抄他國(guó)模式，而應(yīng)根據(jù)中國(guó)本土特征，廣泛吸收世界成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地建構(gòu)起來(lái)。具有中國(guó)特色的社會(huì)治理體制必將成為整個(gè)世界治理體系中的一朵奇葩而熠熠生輝。

所謂的社會(huì)體制也就是“社會(huì)”領(lǐng)域的要素安排，包括了政府、市場(chǎng)、社會(huì)之關(guān)系，包括公共產(chǎn)品供給體制、民生事業(yè)建設(shè)體制、社區(qū)建設(shè)體制、社會(huì)組織運(yùn)行體制、城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制、社會(huì)保障制度建設(shè)、人口管理體制等等十分豐富的內(nèi)容?？梢?jiàn)，這些方面十分重要，在現(xiàn)代化建設(shè)中不可或缺，對(duì)這些領(lǐng)域的改革、體制建構(gòu)無(wú)疑是當(dāng)代中國(guó)必須承擔(dān)的任務(wù)。將社會(huì)體制改革納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)可以說(shuō)找到了解決問(wèn)題的最佳切入點(diǎn)。

而要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，或者說(shuō)建構(gòu)起具有中國(guó)特色的社會(huì)治理體制，應(yīng)有兩條必不可少的實(shí)現(xiàn)路徑:一是基層經(jīng)驗(yàn)的提煉，二是頂層制度設(shè)計(jì)。

其一，關(guān)于基層經(jīng)驗(yàn)提煉?；鶎咏?jīng)驗(yàn)提煉的依據(jù)是社會(huì)治理體制本質(zhì)上是一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，就是規(guī)定的社會(huì)治理做法能在實(shí)踐中實(shí)施并見(jiàn)效。沒(méi)有實(shí)踐意義的所謂社會(huì)治理體制是缺乏生命力的，也是無(wú)效的。社會(huì)治理范疇內(nèi)的一系列活動(dòng):社區(qū)建設(shè)、勞資關(guān)系、社會(huì)組織運(yùn)作、政府與社會(huì)之關(guān)系、公共產(chǎn)品供給體制等等都必須在實(shí)踐層面展開(kāi)，都具有實(shí)踐意義，而且實(shí)踐的有效性是衡量社會(huì)體制創(chuàng)新成效的根本依據(jù)。

人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)，生活于特定時(shí)代的人、活生生的社會(huì)生活必然根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情況進(jìn)行著多方面的探索?；仡櫼幌盗兄卮蟮?、具有引領(lǐng)時(shí)代意義的決策無(wú)不是實(shí)踐走在所謂的理論之前，農(nóng)業(yè)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開(kāi)辟，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索等等，都是實(shí)踐先行，首先有實(shí)踐活動(dòng)，然后英明的決策者為其“正名”，將其上升為社會(huì)政策，定格為基本制度。

近年基層社會(huì)治理的實(shí)踐活動(dòng)非常活躍，有江蘇太倉(cāng)的“政社互動(dòng)”、南通的“基層社會(huì)矛盾大調(diào)解”，有“石家莊模式”“深圳模式”“成都模式”“貴陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”?？梢钥隙?，社會(huì)治理體制的創(chuàng)新必將從這些偉大的實(shí)踐活動(dòng)中吸取充分的營(yíng)養(yǎng)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上提煉形成能夠?qū)嶋H運(yùn)作的社會(huì)治理體制。這樣的社會(huì)治理體制才是根植于中國(guó)大地的，才具有旺盛的生命力。

其二，關(guān)于頂層制度設(shè)計(jì)。僅僅有基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不夠，基層經(jīng)驗(yàn)往往是根據(jù)一時(shí)一地的客觀實(shí)情而做出的選擇，某地的經(jīng)驗(yàn)、做法對(duì)當(dāng)?shù)厥沁m合的，但甲地的經(jīng)驗(yàn)不一定能推廣到乙地，中國(guó)地域遼闊，各地的差異很大，過(guò)去我們搞簡(jiǎn)單模仿，將某地經(jīng)驗(yàn)硬性推廣到全局吃的苦頭不少。而且，基層的實(shí)踐活動(dòng)總是在不斷完善之中，實(shí)踐必然隨著實(shí)際的展開(kāi)過(guò)程而不斷修正?；鶎咏?jīng)驗(yàn)也必須上升到頂層制度設(shè)計(jì)才能充分發(fā)揮其價(jià)值。所謂頂層制度設(shè)計(jì)就是在宏觀層面設(shè)計(jì)出具有通用性意義的做法，這套做法具有普適性。社會(huì)治理的宗旨是要形成具有先進(jìn)理念的體制，形成定型的、成熟的普適性做法，這才可持續(xù)進(jìn)行，才有意義。即使有先進(jìn)的社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)的探索，不上升為一般性制度，它只是零零星星的，或者是不正規(guī)的存在狀態(tài)，只有成為制度規(guī)定了，它才定型為基本制度。比如，一套好的社會(huì)保障制度必須是全局性的、統(tǒng)一的，最好的社會(huì)保障制度如果設(shè)計(jì)層級(jí)過(guò)低其功能必然受到限制。所以，對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)加以歸納、提煉。特別是某一實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)出現(xiàn)了很多地方經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，就為實(shí)踐的提煉提供了良好的基礎(chǔ)。頂層制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉緊密結(jié)合，如果脫離了實(shí)踐，沒(méi)有對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)，不能解決實(shí)際問(wèn)題，所謂的頂層設(shè)計(jì)其中不少看似非常高深，實(shí)質(zhì)可能是空中樓閣，缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)是站得高，看得遠(yuǎn)，它以全局為出發(fā)點(diǎn)，將解決全局問(wèn)題為歸結(jié)，這是基本制度的本質(zhì)特征。頂層設(shè)計(jì)還具有深厚的理論基礎(chǔ)，扎根于深厚理論基礎(chǔ)上的頂層設(shè)計(jì)往往成為時(shí)代的豐碑，比如“羅斯福新政”在美國(guó)現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中具有里程碑意義。

所以，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中提煉形成通用的制度規(guī)則，頂層制度設(shè)計(jì)的形成過(guò)程貫穿著對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)的響應(yīng)，是當(dāng)前社會(huì)治理體制創(chuàng)新的一般路徑。

二、基層“政社互動(dòng)”實(shí)踐的考察

近年，來(lái)自基層的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐案例非常之多，這里僅選擇江蘇省太倉(cāng)市探索實(shí)施的“政社互動(dòng)”作為討論問(wèn)題的具體案例，以使主題的討論有的放矢、更加深入。

2008 年5 月12 日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，要求建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制，“市縣政府及其部門(mén)要全面正確實(shí)施村民委員會(huì)組織法和城市居民委員會(huì)組織法，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，充分保障基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利。嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治組織自治范圍內(nèi)的事情，不得要求群眾自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門(mén)履行的職責(zé)”。①《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2008 年第18 號(hào)(2008 年6 月30 日)。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的《決定》，太倉(cāng)市開(kāi)始研究建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制，并從2008 年11 月開(kāi)始著手實(shí)施。

1.關(guān)于規(guī)范政府職能的做法有:

一是轉(zhuǎn)變政府職能。加快市級(jí)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立精干高效的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的以外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。

二是完善工作指導(dǎo)方式。太倉(cāng)市政府各部門(mén)和各鎮(zhèn)政府，按照法律法規(guī)的要求，根據(jù)基層群眾自治組織的工作需要，有針對(duì)性地開(kāi)展工作指導(dǎo)，幫助基層群眾自治組織提高工作能力和水平，搞好基層群眾自治工作。市、鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)工作中，避免用行政手段干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，防止隨意用行政命令的方式下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，禁止違反法律規(guī)定擅自設(shè)定影響基層群眾自治組織權(quán)利的規(guī)定。

三是規(guī)范協(xié)助管理行為。對(duì)需要基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的行政事務(wù)，實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。全面清理基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，以減輕基層群眾自治組織負(fù)擔(dān)，確保完成法律規(guī)定和上級(jí)政府明確規(guī)定的事項(xiàng)。

四是實(shí)行委托購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。對(duì)需要基層群眾自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，按“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，實(shí)行委托和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。由市政府各部門(mén)與鎮(zhèn)級(jí)政府協(xié)商，確定工作要求和落實(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)級(jí)政府統(tǒng)一與基層群眾自治組織簽訂委托和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

五是加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督。各級(jí)監(jiān)察部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)察，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事務(wù)、侵犯基層群眾自治組織權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)和人員要依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，及時(shí)查處違法違紀(jì)和損害群眾利益的行為。

2.關(guān)于完善基層群眾自治組織的做法有:

一是強(qiáng)化自治組織建設(shè)。強(qiáng)化村(居)自治組織自身能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)基層群眾自治組織的生機(jī)和活力。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)基層群眾自治組織成員的培訓(xùn)，提升自治能力素養(yǎng)。

二是增強(qiáng)群眾自治意識(shí)。保障基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利，充分發(fā)揮基層群眾自治組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用，增強(qiáng)群眾自治功能。

三是擴(kuò)大群眾自治范圍?；鶎尤罕娮灾谓M織要按照法律法規(guī)的要求，切實(shí)做好有關(guān)群眾自治范圍的工作。積極承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任，發(fā)揮基層群眾自治組織在承接公共服務(wù)、整合社會(huì)資源、引導(dǎo)社會(huì)參與、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系等方面的重要作用。

四是完善群眾自治制度。進(jìn)一步健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿(mǎn)活力的村(居)民自治機(jī)制，完善以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉制度，以村(居)民會(huì)議、村(居)代表會(huì)議、村(居)民議事為主要形式的民主決策制度，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要目的的民主管理制度，以村(居)務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，推進(jìn)基層群眾自治制度化、規(guī)范化。

五是促進(jìn)社區(qū)組織發(fā)展。創(chuàng)造條件，積極培育和發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體，發(fā)展社區(qū)志愿者、義工等群體，依托廣大群眾和社會(huì)組織開(kāi)展群眾自治和社區(qū)服務(wù)工作，建立健全社會(huì)服務(wù)體系，提高群眾自治水平和服務(wù)能力。

六是支持村級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。村民委員會(huì)要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的使用、收益等權(quán)利，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，保障各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，支持村民發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

七是加快新農(nóng)村建設(shè)。社區(qū)自治組織要按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體部署，做好村莊環(huán)境整治，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村工業(yè)污染整治，發(fā)展社會(huì)主義精神文明，確保新農(nóng)村建設(shè)取得顯著成效。

3.“政社互動(dòng)”的操作性辦法是:

其一，列出兩份清單。就政府與基層群眾自治組織的關(guān)系、功能分工，列出兩份清單，明確政府和基層群眾自治組織對(duì)于基層事務(wù)各自的職責(zé):一份是基層自治組織依法履行的職責(zé)，另一份是基層自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)。

基層群眾自治組織依法履行的職責(zé)有:管理集體土地、財(cái)產(chǎn);發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì);維護(hù)村民的合法權(quán)利和權(quán)益;辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè);開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急演練，組織群眾開(kāi)展自救和互救;動(dòng)員和組織適齡公民獻(xiàn)血;宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家政策;發(fā)展文化教育，普及科學(xué)知識(shí)，開(kāi)展社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng);推動(dòng)、幫助村農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)組織和農(nóng)民技術(shù)人員開(kāi)展工作;組織開(kāi)展全民健身活動(dòng);調(diào)解民間糾紛;家庭暴力、遺棄家庭成員調(diào)解工作;調(diào)解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛;保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;開(kāi)展社會(huì)服務(wù);組織召開(kāi)村(居)民會(huì)議并向村(居)民報(bào)告工作;督促村民遵守自治章程、村規(guī)民約;預(yù)防未成年人犯罪;婦女、老年人權(quán)益保護(hù);殘疾人工作;擔(dān)任未成年人、無(wú)民事行為能力或限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)人。

參照法律和上級(jí)有關(guān)文件，需要基層自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)共78 項(xiàng)，對(duì)這78 項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行梳理，保留有法律和文件規(guī)定依據(jù)的近40項(xiàng)，取消了30 余項(xiàng)。對(duì)基層群眾自治組織協(xié)助政府工作的事項(xiàng)實(shí)行委托管理，由鎮(zhèn)政府與基層群眾自治組織簽訂行政工作事項(xiàng)委托協(xié)議書(shū)，除法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)外，不再簽訂行政責(zé)任書(shū)。未列入公布事項(xiàng)的，不得以行政命令要求群眾自治組織予以協(xié)助，基層群眾自治組織也有權(quán)拒絕協(xié)助工作。凡屬法定義務(wù)，自治組織依法履職;凡依法需自治組織協(xié)助管理事項(xiàng)，政府實(shí)行“支付協(xié)助”;凡法律未賦予自治組織的責(zé)任和義務(wù)，又確實(shí)需要，政府可以通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式予以落實(shí)。

其二，簽訂責(zé)任書(shū)?！罢纭彪p方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂《管理協(xié)議書(shū)》，明確群眾自治組織的工作職責(zé)，需要協(xié)助政府管理的項(xiàng)目和要求，明確政府必須提供的行政指導(dǎo)和財(cái)政支付，明確雙方的履約評(píng)估和違約責(zé)任。政府與基層自治組織簽訂完成各自任務(wù)的責(zé)任書(shū)。雙方簽字，形成法律文本，進(jìn)行契約式管理。權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，凡是協(xié)助政府完成的事項(xiàng)都有配套經(jīng)費(fèi)。

其三，雙向評(píng)估、考核。政府與基層自治組織根據(jù)責(zé)任書(shū)定期進(jìn)行雙向考核，過(guò)去都是政府年初下達(dá)指標(biāo)，政府從上到下單向度考核基層群眾自治組織，現(xiàn)在是雙向評(píng)估，雙向考核，雙方的權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的，雙方的責(zé)任是事前明確的。

4.太倉(cāng)“政社互動(dòng)”的要義是:

其一，在對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，明確了政府與基層社會(huì)組織各自在基層的職能，是誰(shuí)的事就是誰(shuí)的事，是分內(nèi)事就是分內(nèi)事，是協(xié)助完成就是協(xié)助完成。過(guò)去大量的基層事務(wù)是不分的，政府叫自治組織去承辦沒(méi)有什么道理可講，現(xiàn)在分清了職責(zé)，是分內(nèi)事，該怎么做就怎么做;是協(xié)助完成的，又是怎么個(gè)協(xié)助法子。將眾多的基層事務(wù)分清楚了由誰(shuí)負(fù)責(zé)，明確了責(zé)任主體，無(wú)疑有利于責(zé)任的落實(shí)。從根本上改變了過(guò)去基層自治組織只是政府延伸、下屬的做法。

其二，政府與基層社會(huì)自治組織實(shí)行契約式管理。簽訂協(xié)議，白紙黑字寫(xiě)清楚，有法律依據(jù)，實(shí)行文本化管理。

其三，雙向互動(dòng)。政府與基層自治組織不再是單向度指向，雙方有互動(dòng)，有協(xié)商、合作、配合，有利于強(qiáng)化各自的責(zé)任，調(diào)動(dòng)各自的積極性。

其四，政府與基層自治組織平等合作，共同把基層事務(wù)做好。基層的事務(wù)相當(dāng)瑣碎、具體，但也很重要，做得好與不好，直接關(guān)系到廣大人民群眾的日常生活?！罢缁?dòng)”顯示政府與基層自治組織相互協(xié)調(diào)，共同做好基層工作，創(chuàng)立了調(diào)動(dòng)多方面積極性、共同做好事情的經(jīng)典模式。①參見(jiàn)陸留生、王劍鋒、史衛(wèi)民《中國(guó)和諧社區(qū):太倉(cāng)模式——太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”調(diào)研報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版;陸學(xué)藝、陸留生《社會(huì)現(xiàn)代化:太倉(cāng)實(shí)踐(上冊(cè)、下冊(cè))》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版;鄒農(nóng)儉《現(xiàn)代化:太倉(cāng)實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010 年版。

三、從地方經(jīng)驗(yàn)中提煉形成中國(guó)特色的社會(huì)治理體制

基層社會(huì)是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，基層社會(huì)往往與廣大群眾的關(guān)系更為密切，而且須臾不可分離，所以基層社會(huì)治理是社會(huì)治理體制的有機(jī)組成部分。離開(kāi)了基層社會(huì)的治理，社會(huì)治理體系就不可能完善。我們可以從“政社互動(dòng)”的案例就建構(gòu)基層社會(huì)治理體制提供若干思路。

1.政府與社會(huì)自治組織的合作。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，管理基層社會(huì)基本上是政府一家為主，政府說(shuō)了算，形式上存在的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)法理上是群眾自治組織，但實(shí)際上不過(guò)是政府的延伸，代表政府管理基層社會(huì)。這種政府無(wú)所不包、無(wú)所不能的模式不符合現(xiàn)代社會(huì)的要求，需要改革。在中國(guó)的國(guó)情條件下，處理基層事務(wù)可能并不是政府完全放手，讓“社會(huì)”獨(dú)立去承擔(dān)，比如社區(qū)建設(shè)也不是政府徹底抽手，社區(qū)自己去自治，而是政府與“社會(huì)”的合作。面對(duì)基層社會(huì)一大堆具體事務(wù)，需要分清哪些是政府必須承擔(dān)的，是分內(nèi)事，哪些應(yīng)由自治組織去獨(dú)立操作，哪些需要自治組織協(xié)助。重要的是分清職能，劃清界限，有分有合，有分工、有協(xié)作，形成最佳的工作狀態(tài)。太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”的實(shí)踐，較好地體現(xiàn)了政府與“社會(huì)”的合作。盡管“政社互動(dòng)”還需要完善，但政府與自治組織分清職能、有效合作的方向無(wú)疑是正確的。改革、完善基層社會(huì)治理體制，明確政府與自治組織各自的職能，雙方合作、協(xié)調(diào)將是重要而不可或缺的方面。

2.契約式管理。過(guò)去政府對(duì)于基層社會(huì)事務(wù)以及政府與基層自治組織的關(guān)系基本上是從上到下的垂直性管理，基層自治組織只是政府的“腿”，管理是自上至下，“上”發(fā)號(hào)施令，對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理、考核;“下”聽(tīng)從上級(jí)的指令，下級(jí)服從上級(jí)?！罢缁?dòng)”啟示我們，政府與基層自治組織在治理基層社會(huì)事務(wù)中應(yīng)當(dāng)實(shí)施契約式管理，雙方在厘清職能的基礎(chǔ)上，分工合作，簽訂協(xié)作協(xié)議，契約式管理，是誰(shuí)的事務(wù)，由誰(shuí)負(fù)責(zé)，事前確定，文本化管理。雙方體現(xiàn)了平等的合作關(guān)系，考核既有政府對(duì)自治組織的考核，也有自治組織對(duì)政府的考核。工作目標(biāo)是事前確定的，責(zé)任主體是明確的，考核要求也是清楚的，這樣有利于實(shí)際工作的進(jìn)行，也比較容易做好事情。

3.充分挖掘、展現(xiàn)社會(huì)的能動(dòng)性。新的歷史時(shí)期，之所以將社會(huì)治理概念納入執(zhí)政理念，是因?yàn)樯鐣?huì)本身潛藏著極大的能動(dòng)性，社會(huì)有著高度的“自覺(jué)”，志愿活動(dòng)、自律、自治、參與等精神時(shí)刻在人們的日常生活發(fā)揮著積極的作用，過(guò)去我們將這種能動(dòng)性完全忽略了，致使政府做了大量費(fèi)力不討好的事情。今天的中國(guó)，到處可見(jiàn)各種各樣的志愿活動(dòng)，人的自覺(jué)也在各個(gè)方面發(fā)揮著作用?？梢?jiàn)，社會(huì)并不是所有事務(wù)、所有方面都必須要“管”的，特別是基層社會(huì)，事務(wù)千頭萬(wàn)緒，事無(wú)巨細(xì)，事事都要“管”必然管不過(guò)來(lái)，也管不好，凡事必管對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)也是辦不到的，而且管理社會(huì)的成本很高，往往難以承擔(dān)。在邁向現(xiàn)代化的實(shí)踐過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)將社會(huì)內(nèi)部蘊(yùn)藏著的能動(dòng)性有效地組織起來(lái)，讓其充分發(fā)揮積極的效用，這樣既可大大減少社會(huì)的運(yùn)作成本，又使社會(huì)走向更加理性?！罢缁?dòng)”的實(shí)踐，要義之一是將基層社會(huì)最為重要的自治組織調(diào)動(dòng)起來(lái)，它有了責(zé)任，有了自主權(quán)，通過(guò)基層自治組織又能將更廣大的人民群眾組織起來(lái)，整個(gè)社會(huì)的能動(dòng)性激發(fā)出來(lái)了。

4.基層社會(huì)事務(wù)的承擔(dān)主體培育。基層社會(huì)，事無(wú)巨細(xì)，僅有政府與自治組織顯然還不夠，需要培育大量的承擔(dān)主體，社會(huì)事務(wù)的載體建設(shè)十分重要，包括各類(lèi)社會(huì)組織，群眾興趣組織、志愿者組織、義工等等。而過(guò)去我們長(zhǎng)期忽略了，“管”“控”的思維、實(shí)踐隨處可見(jiàn)，而且實(shí)施的時(shí)間太長(zhǎng)了，社會(huì)形成了某種定格，以至于社會(huì)的活力不夠，彈性不足，缺乏參與。在建構(gòu)基層社會(huì)治理體制的過(guò)程中，顯然需要一個(gè)實(shí)踐、培育的過(guò)程，而培育大量的社會(huì)事務(wù)承擔(dān)主體則是不可或缺的內(nèi)容。