行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新:實(shí)踐觀察與政策反思——以網(wǎng)格化管理為例

楊 光 飛

(南京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，南京210097)

一、相關(guān)背景以及問題的提出

改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了重大成就，三十余年來中國的經(jīng)濟(jì)年平均增速近10%，2014 年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到103 856.6 億美元，人均GDP 約7 485 美元，不僅在經(jīng)濟(jì)總量上成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，而且人均收入指標(biāo)也基本進(jìn)入中等收入國家行列。伴隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的重大成就，中國的經(jīng)濟(jì)管理制度在宏觀上逐漸告別了單一的、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，在中微觀層面也不斷嘗試和鼓勵(lì)各種制度創(chuàng)新，例如早期農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，針對(duì)國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所采取的承包制、股份制、資產(chǎn)重組等制度創(chuàng)新。應(yīng)該說，這些經(jīng)濟(jì)管理制度的創(chuàng)新既是市場化改革倒逼的結(jié)果，同時(shí)也為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更加有利的條件。

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的持續(xù)變革和創(chuàng)新，改革開放以來的很長一段時(shí)間，中國的社會(huì)管理模式并沒有進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新和變革，甚至嚴(yán)重滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。在以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心的單一思維模式下，盡管在市場化變革的推動(dòng)下社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，尤其是人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)階層結(jié)構(gòu)都發(fā)生了幾千年未有之大變局，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)管理模式卻并沒有發(fā)生相應(yīng)的變革，甚至嚴(yán)重滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的驟變。以城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化與人口流動(dòng)為例，1978 年中國的城鎮(zhèn)化率只有17.9%，2007年的城鎮(zhèn)化率就已達(dá)到44.94%，2014 年中國城鎮(zhèn)化率更是達(dá)到54.77%;截至2014 年，全國農(nóng)民工總量2.74 億人，其中“離土又離鄉(xiāng)”外出農(nóng)民工1.68 億人，平均每年增加的城市人口約為1 453 萬，大多數(shù)是從農(nóng)村轉(zhuǎn)入的，這種大規(guī)模的社會(huì)流動(dòng)無疑帶來了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)巨變，但是面對(duì)現(xiàn)實(shí)中大規(guī)模的社會(huì)流動(dòng)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的快速發(fā)展，中國長期秉承“不出事”的消極社會(huì)管理模式，沒有采取積極的應(yīng)對(duì)措施和創(chuàng)新策略，導(dǎo)致在流動(dòng)人口管理、戶籍管理以及社會(huì)服務(wù)提供方面等都嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展和社會(huì)需求。

可以說，相比于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)管理的相互適應(yīng)程度來看，中國現(xiàn)實(shí)中社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的重大變化并沒有帶來社會(huì)管理模式及時(shí)的調(diào)適和創(chuàng)新，兩者甚至是脫節(jié)的。針對(duì)這種“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”所帶來的后果，已故社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝先生有過清醒的認(rèn)識(shí)，曾經(jīng)提出“中國社會(huì)建設(shè)至少落后經(jīng)濟(jì)建設(shè)15 年”的著名論斷。影響社會(huì)建設(shè)的因素有很多，而社會(huì)管理的滯后和“脫嵌”無疑是一個(gè)非常重要的因素。近年來，中國政府已經(jīng)意識(shí)到“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”所帶來的嚴(yán)重社會(huì)后果，不僅在宏觀決策層面把社會(huì)建設(shè)作為五位一體的重要一極，同時(shí)也開始在實(shí)踐層面重視社會(huì)管理創(chuàng)新。應(yīng)該說，近年來中國開始扭轉(zhuǎn)“重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”的單向度發(fā)展模式，著力在社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)管理領(lǐng)域加以探索和創(chuàng)新。值得關(guān)注的是，中國現(xiàn)階段的社會(huì)管理創(chuàng)新往往是在政府推動(dòng)下實(shí)施的，這和自下而上的、源自社區(qū)以及NGO 所發(fā)起的社會(huì)創(chuàng)新有所不同，那么中國的這種自上而下的社會(huì)管理創(chuàng)新能否有效解決新形勢(shì)下的社會(huì)問題?具有何種優(yōu)勢(shì)?是否帶來了一些非預(yù)期的后果?本文將以中國近年來諸多地方實(shí)施的網(wǎng)格化管理為例加以探討。

二、網(wǎng)格化管理:行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新

網(wǎng)格化社會(huì)管理借用了計(jì)算機(jī)網(wǎng)格管理的思想［1］。最初的網(wǎng)格化是指利用互聯(lián)網(wǎng)上的新興技術(shù)，創(chuàng)造性地將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫、遠(yuǎn)程設(shè)備、傳感器等融為一體，并將管理對(duì)象按照特定的標(biāo)準(zhǔn)體系劃分為相應(yīng)的網(wǎng)格單元，利用上述的各項(xiàng)信息技術(shù)以及各網(wǎng)格、各單元之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而加強(qiáng)交互性，使每一個(gè)網(wǎng)格單元之間都能有效地交流信息，最終達(dá)到整合和共享資源的目標(biāo)。

而網(wǎng)格化社會(huì)管理，是將虛擬空間中的這種創(chuàng)新意識(shí)充分運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)空間中，通過地理編碼、網(wǎng)格地圖以及信息管理、現(xiàn)代通信等技術(shù)，將不同的街道、社區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，同時(shí)將網(wǎng)格單元內(nèi)的人、事、組織、資源等要素形成多維的信息體系，通過網(wǎng)格單元進(jìn)行對(duì)接，借助一定的反饋系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何問題，都能及時(shí)反饋到指揮平臺(tái)，通知相關(guān)部門解決問題，實(shí)現(xiàn)全面、有效的城市和農(nóng)村社區(qū)管理［2］。無論是出于管控功能還是服務(wù)功能［3］，網(wǎng)格化社會(huì)管理顯然都不僅僅是信息技術(shù)的運(yùn)用，更多的是借助于網(wǎng)格平臺(tái)，重組空間關(guān)系，重新落實(shí)責(zé)權(quán)利，通過資源共享、快捷的反饋來提供高效的管理和服務(wù)。

但是，可以看出，上述的網(wǎng)格化管理模式中并沒有明確的主體要求，它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是資源共享性以及反饋的及時(shí)性，但是作為一種管理模式，它又是需要客觀的管理主體的存在，而事實(shí)上作為社會(huì)管理的主體可以是一個(gè)社區(qū)甚至是一個(gè)基層的社會(huì)組織。那么，中國目前的網(wǎng)格化管理是否由社區(qū)或者社會(huì)組織主導(dǎo)的呢?從現(xiàn)有的資料來看，中國的網(wǎng)格化管理源于公安系統(tǒng)開創(chuàng)的網(wǎng)格化巡邏。而作為一種城市基層治理新模式，其首創(chuàng)者則是北京市東城區(qū)。2004 年，該區(qū)以一萬平方米為網(wǎng)格單元，將全區(qū)25.38 平方公里劃分為1 593個(gè)網(wǎng)格，并配備了350 名城市管理監(jiān)督員實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控。同時(shí)，將6 大類54 種城市部件以及7 大類33 種城市問題都進(jìn)行了電子編碼，后臺(tái)指揮中心借助信息化手段可以對(duì)轄區(qū)的各種管理問題做出及時(shí)有效反應(yīng)。2005 年10 月，建設(shè)部向全國總結(jié)推廣東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并選擇了上海、深圳、武漢等十個(gè)城市作為網(wǎng)格化管理的試點(diǎn)。此后，上海的“社區(qū)網(wǎng)格化管理”、浙江舟山的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等典型模式不斷涌現(xiàn)［4］，目前網(wǎng)格化社會(huì)管理的實(shí)踐方興未艾，但是值得關(guān)注的是，中國的網(wǎng)格化社會(huì)管理幾乎無一例外地都具有鮮明的行政主導(dǎo)性，很少由社區(qū)或者社會(huì)組織作為管理的主體，地方政府成為網(wǎng)格化社會(huì)管理的主要推手。

首先，中國大部分地區(qū)的網(wǎng)格化社會(huì)管理都是地方政府響應(yīng)中央政府相關(guān)政策所采取的一種舉措，地方政府往往是網(wǎng)格化社會(huì)管理的倡導(dǎo)者、決策者和發(fā)起者。中央決策層從10 年前就已意識(shí)到社會(huì)管理變革的重要性和迫切性，并釋放出明確的政策信號(hào)。2004 年9 月，黨的十六屆四中全會(huì)上提出了要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2007 年10 月，黨在十七大報(bào)告中提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2009 年底，中央在國家政法工作電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”是三項(xiàng)關(guān)鍵的工作，社會(huì)管理創(chuàng)新無疑是更為重要的一部分。2011 年2 月19 日，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班儀式上也強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大戰(zhàn)略意義?？梢钥闯觯鐣?huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為中央工作的重點(diǎn)之一。相比于改革初期地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新，近年來隨著社會(huì)問題的凸顯以及中央政府對(duì)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理的高度重視，地方政府也開始重視社會(huì)建設(shè)和社會(huì)創(chuàng)新，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理顯然是社會(huì)管理創(chuàng)新的一種形式，也是地方政府用以應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、促進(jìn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定、完善社會(huì)服務(wù)的新嘗試。

其次，地方政府的行政主導(dǎo)作用還貫穿于網(wǎng)格化管理的整體過程，包括宣傳、實(shí)施、評(píng)估等。在計(jì)算機(jī)網(wǎng)格管理中，只是強(qiáng)調(diào)資源的共享，并沒有突出管理的主體，但是網(wǎng)格化管理被運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)中，管理的主體作用會(huì)立即凸顯出來。從中國目前網(wǎng)格化管理的實(shí)踐來看，地方政府對(duì)于網(wǎng)格化管理起著絕對(duì)主導(dǎo)的作用，以南京市棲霞區(qū)近年來所實(shí)施的網(wǎng)格化管理實(shí)踐來看，從棲霞區(qū)對(duì)于街道網(wǎng)格化管理的評(píng)估指標(biāo)中我們可以看到，地方政府的主導(dǎo)性貫穿于網(wǎng)格化管理的整個(gè)過程。在下表中可以看出，網(wǎng)格化管理是由區(qū)一級(jí)政府主導(dǎo)推動(dòng)的，將轄區(qū)的多個(gè)街道進(jìn)行多級(jí)網(wǎng)格的劃分，并且以街道為單位對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)管理的績效加以考評(píng)。顯然下表中的10 項(xiàng)內(nèi)容是由區(qū)一級(jí)政府制定的，對(duì)于街道的評(píng)估、獎(jiǎng)懲也是由區(qū)一級(jí)政府的相關(guān)職能部門來執(zhí)行的;當(dāng)然街道作為政府的派出機(jī)構(gòu)同樣也對(duì)下一級(jí)單位進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督?？梢钥闯?，網(wǎng)格化管理是自上而下推進(jìn)的，其間，行政力量占據(jù)著主導(dǎo)作用。

棲霞區(qū)各街道基礎(chǔ)工作評(píng)分(來源于棲霞區(qū)某部門資料)

最后，在網(wǎng)格化管理進(jìn)程中，盡管會(huì)動(dòng)員和鼓勵(lì)社區(qū)居民、NGO 社會(huì)組織以及志愿者等力量的參與，甚至注重發(fā)揮各類社會(huì)組織、各類經(jīng)濟(jì)組織、群眾自治組織和駐區(qū)企事業(yè)單位等社會(huì)力量的積極參與，也能重點(diǎn)培育引導(dǎo)專業(yè)型、支持性、公益類、特色化的社會(huì)組織和群眾自治組織共同參與到網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理工作中來，但這些組織在整體上只是有限的參與，真正推進(jìn)和掌控網(wǎng)格化管理進(jìn)程和考評(píng)的還是地方政府以及政府的相關(guān)職能部門?？梢钥闯?，在網(wǎng)格化管理的格局中，很好地秉承了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的大計(jì)方針，但是對(duì)于“公眾參與、社會(huì)協(xié)同”的目標(biāo)并沒有真正實(shí)現(xiàn)，尤其是地方政府和社區(qū)、社會(huì)組織相互之間尚沒有就社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)等議題形成真正的協(xié)同關(guān)系;甚至可以說，行政的權(quán)力是超越于其他主體之上的，在這個(gè)意義上我們可以說網(wǎng)格化社會(huì)管理是行政主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)新，或者說地方政府為了解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需求所嘗試的政府管理創(chuàng)新。

三、網(wǎng)格化管理的邏輯與行政主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)

盡管中國早已提倡“三級(jí)管理、五極網(wǎng)絡(luò)”的社會(huì)管理模式，但由于條塊的分割體制所帶來的責(zé)權(quán)利的分離和脫節(jié)，導(dǎo)致基層社會(huì)管理的相互推諉和低效現(xiàn)象，早已無法應(yīng)對(duì)市場化變革所帶來的社會(huì)流動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，既不能維持一定的社會(huì)秩序，甚至不能就地調(diào)解一些社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突。例如新世紀(jì)以來，中國群體性事件次數(shù)和參與人數(shù)均一度呈上升趨勢(shì)，群體性事件所涉及行業(yè)越來越多，主體成分也呈多元化，這些群體性事件雖然成因復(fù)雜，但是這和最初缺少及時(shí)的調(diào)解以及導(dǎo)致群眾表達(dá)訴求的渠道被阻斷有關(guān)，顯然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的僵化的社會(huì)管理模式無法解決新情境下的此類復(fù)雜社會(huì)問題，網(wǎng)格化社會(huì)管理作為一種創(chuàng)新形式也是在此情境下被采用并推廣的。

那么，網(wǎng)格化管理何以能應(yīng)對(duì)并解決復(fù)雜情境下的各種新問題和新需求?通過上述對(duì)網(wǎng)格化社會(huì)管理的介紹，我們可以得知，推行網(wǎng)格化管理，其目的在于打破以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責(zé)權(quán)利不明的種種弊端，并將資源重新整合，進(jìn)一步下放事權(quán)，構(gòu)建一個(gè)新的社會(huì)管理體系。在這一意義上，網(wǎng)格化的核心并非僅僅是增加一級(jí)更小的基層管理單元，而是改寫了基層社會(huì)管理的體制構(gòu)造［5］。對(duì)于服務(wù)型網(wǎng)格化管理而言，網(wǎng)格化管理的實(shí)質(zhì)是管理者將滿足服務(wù)對(duì)象的需求作為具體的任務(wù)，建立統(tǒng)一的調(diào)度管理機(jī)制，借助跨部門的管理規(guī)則和業(yè)務(wù)流程，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐，構(gòu)筑資源共享與工作協(xié)同的運(yùn)作模式，使管理者突破傳統(tǒng)方式和手段的局限，實(shí)現(xiàn)流程順暢，提高綜合管理和服務(wù)的效能［6］。幾乎所有網(wǎng)格化管理的第一步都是劃分網(wǎng)格，并且往往遵循“縱向到底、橫向到邊”的全覆蓋準(zhǔn)則，之所以如此，是因?yàn)榭紤]到傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)暴露出太多的管理死角，只有采取“縱向到底、橫向到邊”的網(wǎng)格覆蓋，才能涵括所有的社會(huì)管理對(duì)象，包括外來人口，也才能打破戶籍限制，細(xì)分責(zé)任區(qū)、明確責(zé)任事、落實(shí)責(zé)任人、嚴(yán)格責(zé)任制。

2005 年開始，北京推廣“數(shù)字化管理模式”，將大社區(qū)進(jìn)一步分成小網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化的社會(huì)管理;2007 年以來，浙江省舟山市為滿足因當(dāng)?shù)匕l(fā)展提出的新需求，也在網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)上推行組團(tuán)式的網(wǎng)格化管理服務(wù)，上海、鎮(zhèn)江、四川以及南京棲霞等地也先后嘗試開展了“城鄉(xiāng)一體化模式”下的網(wǎng)格化管理。縱觀各地網(wǎng)格化管理的具體實(shí)踐，劃分明確的網(wǎng)格，借助于網(wǎng)格平臺(tái)進(jìn)行全方位的管理或者服務(wù)是他們的共同點(diǎn)。竺乾威教授借助于公共管理的無縫隙管理理論對(duì)此加以解釋，認(rèn)為網(wǎng)格劃分的意義在于打破了部門、層級(jí)以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導(dǎo)向的、精細(xì)的、個(gè)性化的全方位覆蓋的公共服務(wù)，重塑了公共服務(wù)的流程［7］。

網(wǎng)格劃分只是網(wǎng)格化劃分的第一步，如何借助網(wǎng)格及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)整合各種資源來解決問題才是問題的關(guān)鍵所在?！熬W(wǎng)格的管理員一般只能發(fā)現(xiàn)問題，而沒有能力解決他所發(fā)現(xiàn)的所有問題，因此他需要后臺(tái)支持?！保?］尤其是對(duì)于服務(wù)型的網(wǎng)格化管理而言，不僅需要進(jìn)行明確的網(wǎng)格劃分和及時(shí)的信息反饋，還需要解決問題和提供服務(wù)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。對(duì)于西方很多國家來說，這種專業(yè)團(tuán)隊(duì)是可以由一些社會(huì)組織來勝任的，而對(duì)于中國來說，由于社會(huì)組織的“先天不足”，這些專業(yè)團(tuán)隊(duì)往往只能由政府的職能部門承擔(dān)或者是由政府牽頭組建而成，政府具備強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力顯然更有利于網(wǎng)格化管理和服務(wù)。

行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化社會(huì)管理還能夠借助于一定的考評(píng)機(jī)制將政府目標(biāo)和民意需求統(tǒng)一起來，這顯然有利于社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以南京市棲霞區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式考評(píng)細(xì)則為例，在確立網(wǎng)格范圍、明確權(quán)責(zé)之后政府會(huì)引進(jìn)第三方對(duì)不同的網(wǎng)格績效加以評(píng)估，盡管這是由地方政府制定并主導(dǎo)的考評(píng)，但是考評(píng)的內(nèi)容卻大都是關(guān)乎民生訴求的，可以說通過這樣的考評(píng)方式能將民意需求納入到政府目標(biāo)，將社會(huì)目標(biāo)和政府目標(biāo)統(tǒng)一起來。在政府的高度重視下，各種資源得以調(diào)動(dòng)，并且借助于民意指向的考評(píng)細(xì)則，網(wǎng)格化管理客觀上確實(shí)能高效地解決社會(huì)問題，甚至能解決一些“疑難雜癥”。作為一種自上而下的社會(huì)管理創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理如果通過一定的創(chuàng)新手段將民意需求納入政府目標(biāo)，客觀上帶來了“雙贏”效果，不僅能及時(shí)回應(yīng)和解決基層群眾訴求，同時(shí)也改善了底層干群關(guān)系。在這個(gè)意義上，網(wǎng)格化管理中的行政主導(dǎo)起到了積極的作用，尤其是在解決底層民眾的需求層面具有不可替代的作用。

四、行政主導(dǎo)下網(wǎng)格化管理的局限性

行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理仍然采取類似“錦標(biāo)賽”的激勵(lì)機(jī)制，是和政績、待遇掛鉤的，導(dǎo)致基層的工作人員壓力過大。由于網(wǎng)格化管理是面向基層的管理，導(dǎo)致考核往往只是區(qū)級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關(guān)職能部門的考核，一定的問責(zé)機(jī)制和錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制固然能力促問題的解決，但是可想而知，基層工作人員的壓力過大，在網(wǎng)格化管理的評(píng)估環(huán)節(jié)中，往往是以結(jié)果導(dǎo)向的，尤其是對(duì)居民滿意度的調(diào)查作為評(píng)估基層單位的網(wǎng)格化管理業(yè)績的依據(jù)，但是導(dǎo)致居民不滿意的因素往往并不是基層政府能夠勝任的，例如物價(jià)因素是和市場因素相關(guān)的，更多的是受大環(huán)境影響，但是網(wǎng)格化管理的相關(guān)條例中卻往往只問結(jié)果，不問原因，導(dǎo)致網(wǎng)格的泛化。由于網(wǎng)格化管理幾乎是全方位的，涵蓋了社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境、應(yīng)急事項(xiàng)等，是一種結(jié)果取向(包括硬指標(biāo)和彈性任務(wù))，并且在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上都增加了居民滿意度和幸福感等軟指標(biāo)，上級(jí)政府固然通過一定的問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制能督促下一級(jí)政府機(jī)構(gòu)(派出機(jī)構(gòu))來高效地完成，但是從一定意義上看，行政主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理仍然是一種垂直管理，只不過在將資源、人力下移的同時(shí)，重新明確了基層單位的責(zé)任，并和報(bào)酬對(duì)接，形成一種新的壓力機(jī)制，給基層工作人員帶來過大的壓力，并且這種“結(jié)果導(dǎo)向”的考評(píng)往往無益于問題的真正解決。

行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理還面臨著高成本問題。相比于一些社會(huì)自治組織，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理顯然要耗費(fèi)大量的組織成本、物質(zhì)成本以及人力成本。從網(wǎng)格的劃分、責(zé)權(quán)利的重置到對(duì)不同網(wǎng)格績效的評(píng)估考核顯然都需要投入大量的人力、物力、財(cái)力。行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化社會(huì)管理還加劇了社區(qū)行政化，導(dǎo)致不少基層居委會(huì)的工作人員享用財(cái)政補(bǔ)貼，這無疑增加了管理成本，這種高成本也會(huì)給地方政府帶來很大的財(cái)政壓力。目前，實(shí)施網(wǎng)格化管理的基本上都是財(cái)政條件較好的地區(qū)，一旦財(cái)政條件惡化未必能支撐網(wǎng)格化管理的長期發(fā)展，在這個(gè)意義上，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化社會(huì)管理具有一定的受限性。

行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理面臨基層如何自我實(shí)施治理的困境。從社會(huì)系統(tǒng)的良性發(fā)展來看，基層社區(qū)最終需要借助于基層社會(huì)資本和社會(huì)組織進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，而行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理由于政府的強(qiáng)勢(shì)介入，會(huì)不會(huì)削弱社區(qū)自治能力的可能性?正如有學(xué)者所擔(dān)憂的，“政府行為的全面回歸，不僅使公共服務(wù)輻射到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)也在很大程度上形成了行政強(qiáng)制的傾向，行政體制儼然成為一步設(shè)計(jì)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的龐大機(jī)器，但面對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的突發(fā)事件和具體矛盾，則需要每個(gè)部件、每個(gè)齒輪都隨同這一機(jī)器系統(tǒng)調(diào)整方向，連帶運(yùn)行，失去了靈活多變、敏銳出擊的應(yīng)對(duì)能力”［8］。正如上文分析的，從目前行政主導(dǎo)的趨勢(shì)來看，確實(shí)促進(jìn)了社會(huì)秩序，也滿足了居民一定的社會(huì)需求，但從長遠(yuǎn)來看，政府仍然需要與社會(huì)進(jìn)行有效分離，不能走向“行政社會(huì)”。對(duì)于網(wǎng)格化管理而言，地方政府需要擺脫目前的管控思維模式，作為一種重要的社會(huì)資本，和社區(qū)、社會(huì)組織形成良好的平等的合作伙伴關(guān)系，而不是扮演“一股獨(dú)大”的角色。和源自草根的社會(huì)創(chuàng)新不同，行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新由于沒有充分運(yùn)用社會(huì)資本，具有一定的受動(dòng)性和高成本等特點(diǎn)，長期的行政主導(dǎo)無法形成政府與社會(huì)之間的張力，也不利于基層自治空間的擴(kuò)展以及社會(huì)自我管理的實(shí)施。

結(jié) 論

中國在經(jīng)濟(jì)管理方面的創(chuàng)新積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于社會(huì)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新才剛剛嘗試。本文以網(wǎng)格化管理為例，分析了中國社會(huì)管理創(chuàng)新所具有的中國情境，即這種管理創(chuàng)新具有一定的行政主導(dǎo)特征，這也是中國行政社會(huì)階段的必然結(jié)果。從經(jīng)驗(yàn)層面來看，行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也帶來一定的缺陷，行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化社會(huì)管理是一柄雙刃劍。作為地方政府響應(yīng)中央政府發(fā)起的一種創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理受到地方政府的充分重視，具有資源充分、效率高等優(yōu)勢(shì);作為一種自上而下的社會(huì)管理創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理也通過一定的創(chuàng)新手段將民意需求納入政府目標(biāo)，客觀上帶來了“雙贏”效果，改善了底層干群關(guān)系;但是行政主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理仍然采取類似“錦標(biāo)賽”的激勵(lì)機(jī)制，是和政績、待遇掛鉤的，帶來了新的壓力體制;和源自草根的社會(huì)創(chuàng)新不同，行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新由于沒有充分運(yùn)用社會(huì)資本，具有一定的受動(dòng)性和高成本等特點(diǎn)，其是否具有可持續(xù)性還有待觀察。行政主導(dǎo)下的社會(huì)管理創(chuàng)新的未來走向如何?現(xiàn)在還很難下斷語。但比較理想的一個(gè)方案應(yīng)該是政府在完成最初的啟動(dòng)和激活功能之后，應(yīng)該逐步向社會(huì)釋放空間，即讓社區(qū)和社會(huì)組織承擔(dān)起社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的功能，也需要更多社會(huì)資本的參與。這不意味著政府完全退出社會(huì)領(lǐng)域，而只是有限地退出，政府作為重要一極在網(wǎng)格化的社會(huì)管理仍然要擔(dān)當(dāng)重要的角色，它和社會(huì)組織、社區(qū)應(yīng)該形成協(xié)作伙伴的關(guān)系，在這個(gè)意義上網(wǎng)格化管理也漸趨于社會(huì)治理的要義，這也是治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

［1］ 王喜.地理信息技術(shù)發(fā)展的新方向——網(wǎng)格GIS 初探［J］.測繪與空間地理信息，2006，(4).

［2］ 程述.城市網(wǎng)格化管理運(yùn)行機(jī)制研究［D］.上海:同濟(jì)大學(xué)博士學(xué)位論文，2009.

［3］ 楊光飛. 網(wǎng)格化社會(huì)管理:何以可能與何以可為［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2014，(6).

［4］ 劉安.網(wǎng)格化社會(huì)管理及其非預(yù)期后果［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2014，(3).

［5］ 田毅鵬.城市社會(huì)管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來［J］.學(xué)習(xí)與探索，2012，(2).

［6］ 張楚文.論長株潭城市群社區(qū)服務(wù)網(wǎng)格化管理模式［J］.湖南社會(huì)科學(xué)，2011，(3).

［7］ 竺乾威.公共服務(wù)的流程再造:從無縫隙政府到網(wǎng)格化管理［J］.公共行政評(píng)論，2012，(2).

［8］ 渠敬東，等.從總體性支配到技術(shù)治理:基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析［J］. 中國社會(huì)科學(xué)，2009，(6).