地方政府創(chuàng)新的倫理考量

孔 超

(黑龍江工程學(xué)院 思政理論課教研部，哈爾濱150001)

政府創(chuàng)新不僅關(guān)系政治民主、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且直接關(guān)系政府的行政效率和執(zhí)行力。自黨的十一屆三中全會以來，中國始終以改革開放為主題，著眼于微觀調(diào)整的創(chuàng)新，注重制度整體變遷的改革。改革的主要方式、手段與價值目標(biāo)是創(chuàng)新，以決策者對創(chuàng)新重要性的強調(diào)和重視為契機，政府創(chuàng)新開始在各級政府中廣泛展開。但在實際的創(chuàng)新過程中，地方政府面臨著重重阻礙。一方面地方政府希望通過創(chuàng)新的方式來應(yīng)對傳統(tǒng)壓力型體制逐漸邊緣化過程中出現(xiàn)的危機，卻往往因創(chuàng)新缺乏彈性的制度空間，無法及時將創(chuàng)新經(jīng)驗制度化;另一方面，地方政府在自利性的推動下追求自身利益的最大化，不僅不能用創(chuàng)新來解決現(xiàn)實問題，還加劇甚至引發(fā)了新的社會矛盾，使創(chuàng)新淪為地方政府與某些利益集團謀利的途徑和工具。

一、地方政府創(chuàng)新

政府行政行為的首要任務(wù)是維護、提升公共利益，而降低政府運行成本和提高行政活動效率則并不是政府創(chuàng)新單向度的追求。政府創(chuàng)新“是在民族國家受到經(jīng)濟全球化沖擊，社會形態(tài)和國家權(quán)力性質(zhì)發(fā)生重大變化的背景下，政府組織為有效回應(yīng)環(huán)境變化和危機挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路”［1］。就創(chuàng)新主體而言，在中國的政治生活中，黨和國家以及具有政治管理功能的社會組織等部門發(fā)起的創(chuàng)新活動被視為政府創(chuàng)新。創(chuàng)新的重要組成部分是政府的管轄領(lǐng)域，即改革現(xiàn)有的治理領(lǐng)域，開拓新的治理領(lǐng)域。傳統(tǒng)的公共行政模式利用流程監(jiān)督和落實責(zé)任等方法來保障行政機關(guān)的績效。新公共管理理論則突破了傳統(tǒng)思路，它改善行政效率，以競爭機制和顧客導(dǎo)向確保公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量，并在公共組織運行機制中引入市場競爭機制和企業(yè)化組織管理模式。治理理論則強調(diào)各個中心間應(yīng)保持溝通與合作，在權(quán)威來源方面更多地將自身定位為基于自愿性的合作過程，以共同形成彼此互動的開放性治理結(jié)構(gòu)，其權(quán)威來自于參與者對共同利益和共同目標(biāo)的認(rèn)同。因此，無論是傳統(tǒng)公共行政理論、還是新公共管理理論，管理理念的變化與經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關(guān)，其效率導(dǎo)向的特征相當(dāng)明顯，并圍繞著公平導(dǎo)向展開。地方政府創(chuàng)新發(fā)展的方向以行政倫理價值理念為核心來指導(dǎo)公共管理實踐。地方政府創(chuàng)新的來源是問題驅(qū)動，而人們對傳統(tǒng)政策和計劃的不滿則源于組織績效與公眾期望之間的落差。利益與壓力構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的動因。對創(chuàng)新實踐進行考察，目前，實踐中環(huán)境、制度與技術(shù)層面的多種壓力是阻礙地方政府創(chuàng)新的最重要原因。

隨著社會的不斷發(fā)展，公共管理的理論范式也處于不斷調(diào)整之中。公共管理本身所處環(huán)境中涌現(xiàn)出的種種實踐困境，使其體系、制度和行為模式都發(fā)生著顯著的變化。地方政府創(chuàng)新產(chǎn)生的根源是這種不斷變化著的公共管理理論反作用于實踐的結(jié)果。社會發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于政府制定應(yīng)對政策的速度，這也決定了政府創(chuàng)新的內(nèi)涵必定處于不斷充實過程中。地方政府創(chuàng)新行為作為政府創(chuàng)新的重要組成部分，具有較高的現(xiàn)實性和靈活性。

二、地方政府創(chuàng)新的倫理審視

地方政府創(chuàng)新來自于內(nèi)部創(chuàng)新主體的創(chuàng)新能力、創(chuàng)新意愿，以及外部創(chuàng)新所需的制度空間的雙重支持。在微觀先行的政治發(fā)展邏輯下，對當(dāng)前地方政府創(chuàng)新實踐予以考察，中央政府對各級地方政府的規(guī)制已適當(dāng)放松，這在一定程度上使地方政府獲得了創(chuàng)新所必需的彈性制度空間。創(chuàng)新的困境之處在于創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意愿。地方政府疏于回應(yīng)民眾創(chuàng)新訴求，缺乏強有力的主觀創(chuàng)新意愿，致使創(chuàng)新推動力不足，這種創(chuàng)新困境主要源于行政理念的缺失。地方政府即使有嘗試將創(chuàng)新實踐制度化的意愿，但也很難將其上升為某種固定的機制或者制度，因為缺少對創(chuàng)新所形成方案和對原有政治秩序進行審視和評價的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏應(yīng)對制度中所蘊含的合倫理性進行考察的理念和認(rèn)知。倫理是指處理人際關(guān)系或者社會關(guān)系時應(yīng)遵守的相關(guān)準(zhǔn)則和道理，其作為協(xié)調(diào)個體社會關(guān)系的行為準(zhǔn)則而存在。行政倫理則是指行政行為中的倫理，即公職人員在行政系統(tǒng)內(nèi)行為的倫理規(guī)范，以及行政組織通過公共政策進行公務(wù)活動過程中所應(yīng)樹立、遵循的倫理準(zhǔn)則。行政倫理內(nèi)化于行政主體的價值觀念模式和行為道德規(guī)范中。作為一種內(nèi)化的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，行政倫理在行政主體面臨公共利益和特殊利益的沖突時，幫助行政主體做出符合倫理標(biāo)準(zhǔn)的選擇。行政倫理通過倫理和價值的因素來引導(dǎo)社會前行，重塑公共行政的體系、制度和行為模式。地方政府創(chuàng)新需要行政倫理對其進行規(guī)范和引導(dǎo)，對原有行政框架、模式和秩序進行更新?！罢畡?chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。沒有創(chuàng)造性、不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創(chuàng)新的范疇。”［2］在政府創(chuàng)新產(chǎn)生伊始，它本身就存在一種先在的正當(dāng)性，帶有積極和正面的意蘊。但實際上，政府創(chuàng)新的正當(dāng)性在實踐層級，并不能替代政府創(chuàng)新的價值選擇的正當(dāng)性，這種在價值選擇過程中的正當(dāng)性的缺失是造成創(chuàng)新困境的誘因。解決地方政府創(chuàng)新困境，確保地方政府創(chuàng)新順利前行的根本途徑是保障政府創(chuàng)新過程中價值選擇的正當(dāng)性。必須確保地方政府創(chuàng)新的有序展開，找到一種途徑，促使價值標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性與價值選擇的正當(dāng)性有機結(jié)合。無論是價值選擇，或是價值標(biāo)準(zhǔn)的界定，基礎(chǔ)都是創(chuàng)新主體自身的內(nèi)在主觀認(rèn)知。地方政府創(chuàng)新正當(dāng)性的重要保障是行政主體的行為道德準(zhǔn)則和價值觀念模式，行政倫理是引導(dǎo)和規(guī)范創(chuàng)新主體價值選擇的最重要途徑。行政倫理內(nèi)化于創(chuàng)新主體之中，引導(dǎo)并規(guī)范于創(chuàng)新價值選擇的過程之中。行政倫理引導(dǎo)著行政主體的動向，作為應(yīng)遵循的倫理準(zhǔn)則，規(guī)范著行政主體的行政行為，其內(nèi)化發(fā)揮作用的方式是提供效用保障。倫理帶有善的價值向度，正當(dāng)性的內(nèi)核是合倫理性，一種價值層面的倫理訴求正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的界定是倫理的審視過程，建立在行政主體對其認(rèn)同內(nèi)化的基礎(chǔ)上，發(fā)揮著對創(chuàng)新價值選擇的導(dǎo)向作用。對地方政府創(chuàng)新過程中所存在的現(xiàn)實困境，應(yīng)當(dāng)從倫理視角加以審視和分析，構(gòu)建根本性解決方案?，F(xiàn)階段，政府管理體制改革的重要途徑是地方政府創(chuàng)新，從本質(zhì)上來說，它是一種倫理活動，也是一種行政活動。對政府的創(chuàng)新困境進行倫理救治是一種全新且可行的思路，即以倫理精神審視政府的創(chuàng)新實踐及行政行為。對地方政府創(chuàng)新進行深入討論，以行政倫理為視角，可以指明通過內(nèi)部力量確保政府創(chuàng)新的價值和目標(biāo)的實現(xiàn)途徑，有助于人們真切地理解地方政府創(chuàng)新的價值、目標(biāo)和原則。

三、地方政府創(chuàng)新困境的行政倫理路徑突破

1.制度體系整合。明確的指向性和應(yīng)激性是地方政府創(chuàng)新的重要特征。在微觀先行的政治發(fā)展邏輯下，政府創(chuàng)新是社會治理模式自我完善的最直接實踐活動，最直接的目的就是解決地方政府遇到的困難和挑戰(zhàn)。制度的形成大都帶有專項治理的色彩，地方政府創(chuàng)新的成果往往體現(xiàn)為針對某一具體問題的措施或方案，鮮有完整的制度體系產(chǎn)生于地方政府創(chuàng)新之中。完整的制度體系從行政倫理的視角考量，是建立在某種制度秩序的基礎(chǔ)上、是建立在各個具體制度具有相同或相近的倫理價值內(nèi)核中。當(dāng)某種不同于以往的倫理精神植入具體制度時，就有可能發(fā)生創(chuàng)新的形式與原有的倫理價值內(nèi)核沖突的現(xiàn)象。因此，政府創(chuàng)新理論真正建構(gòu)完成仍需有與其配套的制度秩序環(huán)境，制度倫理的重要性并不能在真正意義上完成其建構(gòu)工作。制度秩序環(huán)境由制度體系整體性倫理價值內(nèi)核所決定，可以在多種社會因素的平衡互動中實現(xiàn)倫理價值內(nèi)核的統(tǒng)一，制度秩序包含著自我整合的力量。當(dāng)前，中國政府的制度自我整合能力弱化，倫理價值內(nèi)核的更新很難單純依靠制度體系來完成。因此，對制度體系加以整體性的倫理整合，必須要依托一定的外力來進行協(xié)調(diào)，即提供制度秩序環(huán)境以完成制度倫理的建構(gòu)。保障制度倫理建構(gòu)完成的必要途徑由地方政府所主導(dǎo)的制度秩序環(huán)境來完成。而制度體系給予的整體性認(rèn)可和支持十分必要，具體到地方政府創(chuàng)新實踐，就是想要獲得真正的持續(xù)性。政府將配套制度的倫理價值內(nèi)核整合，體現(xiàn)在制度體系上，就是對創(chuàng)新成果所包含的制度倫理精神予以認(rèn)同，使各種制度之間真正地重新銜接起來，實現(xiàn)制度倫理的全面建構(gòu)完成，最大程度上杜絕制度體系內(nèi)部的非正常沖突。

2.健全倫理監(jiān)督機制。在公職人員和政府機關(guān)樹立責(zé)任倫理精神要通過倫理制度化的方式，發(fā)揮規(guī)范作用，由靜至動地進行制度轉(zhuǎn)化。制度建設(shè)是公職人員樹立責(zé)任倫理精神必不可少的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督機制的作用直觀地體現(xiàn)在制度的落實方面，監(jiān)督機制是責(zé)任可以得到切實履行的堅實保障。通過監(jiān)督、控制等外在壓力，使人們擔(dān)負(fù)起責(zé)任，建立在行政監(jiān)督機制基礎(chǔ)上的行政倫理監(jiān)督機制，這在監(jiān)督主、客體等構(gòu)成要素方面并沒有根本性的異同。行政倫理監(jiān)督機制強調(diào)以責(zé)任等倫理標(biāo)準(zhǔn)，審視和衡量公職人員及行政系統(tǒng)。傳統(tǒng)行政監(jiān)督機制與行政倫理監(jiān)督機制之間的同質(zhì)性，在原有的常規(guī)性行政工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，一定程度上確保了倫理監(jiān)督的權(quán)威性和系統(tǒng)性。監(jiān)督主體必須具有足夠的動力，監(jiān)督活動才能夠取得效果，監(jiān)督主體應(yīng)該掌握一定的監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督方法，對監(jiān)督客體具有監(jiān)督的能力，且監(jiān)督的結(jié)果要對監(jiān)督客體有足夠的影響力?；趥鹘y(tǒng)行政監(jiān)督機制建立起來的行政倫理監(jiān)督機制亟待進一步健全和完善，目前，它存在著效能要件缺位問題。建立完備的行政倫理監(jiān)督機制，是創(chuàng)新過程中制度化的責(zé)任倫理精神得以落實的重要保障。行政倫理監(jiān)督的客體是固定的，行政倫理監(jiān)督的對象是所有的行政系統(tǒng)及其行政行為，在以權(quán)力制約為基礎(chǔ)展開的倫理監(jiān)督過程中，行政倫理監(jiān)督機制是倫理監(jiān)督主、客體等要素間相互作用的運行過程。行政系統(tǒng)的既得利益受行政倫理監(jiān)督主體監(jiān)督活動的影響，行政系統(tǒng)本身的強勢地位，對于同系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體有著相當(dāng)大的影響力和控制力。社會輿論和民眾具有較高的監(jiān)督動力，但監(jiān)督結(jié)果并不會對監(jiān)督客體產(chǎn)生實質(zhì)的影響，這主要是因為，其在監(jiān)督過程中并不具有直接權(quán)力的原因。行政系統(tǒng)對同層級其他部門的影響力在現(xiàn)行的政治和行政秩序下將長期存在。

3.完善民主法治建設(shè)。民主是指人民參與國家事務(wù)管理的權(quán)利;法治是指治理國家必須依照法律。民主法治是公平倫理在地方政府創(chuàng)新等行政行為中得以貫徹的現(xiàn)實保證。民主與法治是相互依賴、共同促進的共生關(guān)系。維護社會公平是公共性賦予政府的社會責(zé)任。在當(dāng)前中國的現(xiàn)實語境中，民主法治無疑是充當(dāng)這一現(xiàn)實基礎(chǔ)的最佳選擇。對于責(zé)任倫理的研究，僅憑政府的道德自覺很難將維護社會公平這一社會責(zé)任落到實處。相較而言，一整套既能充分反映和表達人民利益，又能確保政府權(quán)力為人民所用、政府政策滿足人民需要的制度、程序和法規(guī)則更具有持久性和穩(wěn)固性。民主是實現(xiàn)社會公平的重要前提。民主制度是發(fā)現(xiàn)、集中和表達公共利益的有效渠道，是制定、評估和反饋政府政策的有效平臺。民眾個體的權(quán)利必須借由民主制度方能彰顯出來。

政府權(quán)力邊界的界定和公民權(quán)利的保障都需要建立在民主基礎(chǔ)上的法治來完成。法治是實現(xiàn)社會公平的根本保障。社會不公現(xiàn)象的長期存在所折射的是政府在維護社會公平方面責(zé)任的缺失。權(quán)利需要權(quán)力的保障，這是毋庸置疑的政治法則。根據(jù)法治社會職責(zé)一致的理念邏輯，法治不單指對于政府權(quán)力的限制，同時還有對失職行為的追責(zé)含義。在法治社會中，只有所有的行政主體都是責(zé)任主體，才能保證所有的行政行為都被規(guī)定上相應(yīng)的責(zé)任，“追責(zé)”所附帶的法律強制力確保了政府的高回應(yīng)性。法治所帶有的剛性強制力在應(yīng)對政府自利性傾向時效果尤為顯著。在社會公平這一民眾最為關(guān)心的基本價值訴求的作用下，公平倫理的精神將隨著公共性的回歸貫徹到地方政府創(chuàng)新活動的每一個過程。在面對政府的自利性導(dǎo)向時，民主可以為政府提供維護公平的驅(qū)動力和辨析公平真?zhèn)蔚臉?biāo)準(zhǔn)，法治則為民主提供了權(quán)力保障，切實地維護公平這一政府社會責(zé)任的落實。地方政府創(chuàng)新過程中公平倫理的貫徹融通需要來自公益導(dǎo)向的理念指導(dǎo)和源于民主法治的現(xiàn)實保障。從發(fā)展的眼光看，對公平倫理精神的創(chuàng)新經(jīng)驗的推行和倡導(dǎo)，是地方政府創(chuàng)新所蘊含的微觀先行的政治發(fā)展邏輯的真意所在。

［1］ 孫柏瑛. 當(dāng)代地方治理——面向21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:l.

［2］ 俞可平.改革開放30 年政府創(chuàng)新的若干經(jīng)驗教訓(xùn)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2008，(3):19 -21.