對(duì)檢察管理體制改革的思考
——基于工商行政管理體制改革進(jìn)程的啟示

范思力

對(duì)檢察管理體制改革的思考
——基于工商行政管理體制改革進(jìn)程的啟示

范思力

工商管理體制改革作為我國(guó)行政體制改革的重要組成部分，歷經(jīng)十幾年，期間無(wú)論是改革目的、思路、方式、措施，對(duì)于目前檢察管理體制改革具有很重要的歷史參考價(jià)值。通過(guò)對(duì)兩者的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，過(guò)去工商行政管理體制改革中遇到的一些難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題及其處理，同樣值得今天的檢察管理體制改革借鑒和思考。

工商行政管理；檢察管理；體制改革

隨著最高人民檢察院2013至2017年檢察改革規(guī)劃的頒布，北京、上海、湖北、青海等省份開始就本輪檢察改革的五個(gè)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行先行試點(diǎn)，其中檢察管理體制改革作為完善保障依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的體制的核心內(nèi)容，主要包括三個(gè)方面，即檢察人員的管理、經(jīng)費(fèi)的管理、贓款贓物的管理。中央政法委書記孟建柱同志指出，司法職權(quán)屬于中央事權(quán)，現(xiàn)階段將人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難，應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，先由省級(jí)統(tǒng)一管理。①孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第6版。雖然本輪檢察管理體制改革屬于一種過(guò)渡性改革，但省以下人財(cái)物統(tǒng)管作為一項(xiàng)體制性改革，有著牽一發(fā)動(dòng)全身的基礎(chǔ)地位。借鑒類似發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)新事物發(fā)展有重要的參考價(jià)值。檢察管理體制改革作為一項(xiàng)新生事物，在大膽探索的同時(shí)還需借鑒過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)，從中找到需要關(guān)注思考的問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。本文擬考察工商行政管理體制改革歷程，采用比較研究的方法對(duì)兩者的共同焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行梳理提煉，以便尋找下步改革推進(jìn)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

一、工商行政管理體制改革歷程回顧

工商行政管理體制改革作為行政體制改革的重要組成部分，從新中國(guó)于1954年成立工商行政管理局以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)體制、政府管理理念、工商職能要求等情況發(fā)生變化，導(dǎo)致其體制先后經(jīng)歷過(guò)幾次調(diào)整。當(dāng)然，工商行政管理體制改革屬于行政權(quán)的內(nèi)部調(diào)整，相比司法管理體制改革，工商行政管理體制改革相對(duì)涉及面較小，推動(dòng)也較為容易。以2001年、2011年為界分，工商行政管理體制改革大體可分為改革醞釀期、改革進(jìn)行期、改革回歸期三個(gè)時(shí)期。由于不同時(shí)期的歷史、社會(huì)狀況之不同，改革不同階段所關(guān)注的焦點(diǎn)、遇到的問(wèn)題均有差異，下文試逐一歸納。

（一）改革醞釀期（1999年之前）

這一時(shí)期屬于工商行政管理體制改革省以下人財(cái)物統(tǒng)管的醞釀準(zhǔn)備期，以全國(guó)工商行政管理體制改革暨工作會(huì)議召開為標(biāo)志，各地開始正式按照《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[1998]41號(hào)）要求制定實(shí)施方案，推行省以下人財(cái)物統(tǒng)管。從認(rèn)識(shí)上看，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)采取省以下人財(cái)物統(tǒng)管，各級(jí)工商行政管理部門基本持肯定態(tài)度，主要理由如下：

第一，排除地方干擾，保障執(zhí)法統(tǒng)一。由于當(dāng)時(shí)法制尚不完備，各地執(zhí)法缺乏統(tǒng)一法律法規(guī)指導(dǎo)具體工作，加之人財(cái)物受制于地方政府，工商行政執(zhí)法有時(shí)容易受到地方“土政策”的不當(dāng)干擾，迫于地方壓力，導(dǎo)致執(zhí)法無(wú)法公正。如有論者指出，一些工商部門會(huì)在地方保護(hù)主義的壓力下，違背某些政策和法規(guī)，給不符合產(chǎn)業(yè)配置條件的經(jīng)營(yíng)主體和生產(chǎn)主體登記發(fā)照，兩次出現(xiàn)的“公司熱”就是如此。①陳訪明：《現(xiàn)行工商行政管理體制弊端及改革設(shè)想》，載《南方經(jīng)濟(jì)》1993年第6期，第12頁(yè)。由省級(jí)部門進(jìn)行人財(cái)物統(tǒng)管能在一定程度上排除地方干擾。

第二，便于統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有人力資源。過(guò)去一味強(qiáng)調(diào)上下級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)口，從縣局到國(guó)家局都一樣設(shè)置同等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致人員力量分散，機(jī)構(gòu)臃腫，部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能或設(shè)置劃分過(guò)細(xì)、或容易造成職能重疊。如有論者認(rèn)為商標(biāo)管理和廣告管理、違反經(jīng)濟(jì)合同和利用經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行違法行為的管理都屬同類管理職能，卻分別由多個(gè)管理機(jī)構(gòu)去負(fù)責(zé)，這樣顯得交叉重疊，容易造成內(nèi)耗。②曲紅：《目前工商行政管理體制及職能發(fā)揮的缺陷》，載《中國(guó)工商管理研究》1994年第12期，第39頁(yè)。由省統(tǒng)管人財(cái)物可以根據(jù)不同行政層級(jí)職能需要科學(xué)配置機(jī)構(gòu)，重新分配、整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能。

第三，能夠?qū)崿F(xiàn)“收支兩條線”。由于基層工商行政管理部門集收費(fèi)和管理于一身，所收費(fèi)用、罰款不上繳上級(jí)機(jī)關(guān)，使得上級(jí)部門財(cái)物監(jiān)管力度不夠，有的地方容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)執(zhí)法的情況。如有論者指出，上世紀(jì)90年代，中央三令五申，執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)實(shí)行收支兩條線。但有的地方圖省事，仍沿用老辦法；有的地方雖實(shí)行了，但其撥款數(shù)額卻是以執(zhí)法部門上繳數(shù)額為基數(shù)確定的，所以實(shí)際上是變相沿用老辦法。因此，各級(jí)工商部門對(duì)辦案積極性頗高，甚至出現(xiàn)不同級(jí)別，不同地域工商部門爭(zhēng)“案源”的情況。③李亞非：《工商行政管理垂直領(lǐng)導(dǎo)體制確立后執(zhí)法力度和難度研究（1）》，載《中國(guó)工商行政管理研究》2001年第9期，第33頁(yè)。省以下垂管后，所收罰款、費(fèi)用統(tǒng)一上繳，所需經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一劃撥，通過(guò)控制經(jīng)費(fèi)流動(dòng)更好地實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”，避免工商行政管理部門淪為“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。

第四，有利于構(gòu)建社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管體系?；诋?dāng)時(shí)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的理解，以構(gòu)建“統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序”的大市場(chǎng)為目標(biāo)，為便于統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管，通過(guò)省以下統(tǒng)管人財(cái)物統(tǒng)籌管理各地執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)省級(jí)層面的市場(chǎng)宏觀監(jiān)管。如有論者認(rèn)為，人財(cái)物統(tǒng)一管理，可以對(duì)市場(chǎng)體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，促進(jìn)市場(chǎng)上規(guī)模、上檔次、上效益，更好地發(fā)展城市功能，推動(dòng)城市發(fā)展。④王光明：《調(diào)整工商管理體制勢(shì)在必行》，載《工商行政管理》1994年第20期，第8頁(yè)。

（二）改革運(yùn)行期（1999年至2011年）

隨著工商行政管理部門人財(cái)物收歸省級(jí)工商行政部門，統(tǒng)管改革正式啟動(dòng)，工商行政管理體制改革進(jìn)入運(yùn)行期，這一時(shí)期各地紛紛根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[1998]41號(hào)）出臺(tái)具體實(shí)施方案，逐步開始實(shí)行人員編制、收取費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)劃撥、機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一由省級(jí)工商行政管理部門負(fù)責(zé)或決定，同時(shí)防止出現(xiàn)突擊提拔干部、突擊花錢、突擊“塞人”的情況。改革推進(jìn)過(guò)程中，各級(jí)工商行政管理部門按照《國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，對(duì)不同級(jí)別的工商行政管理部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和整合，同時(shí)根據(jù)《工商行政管理單位財(cái)務(wù)管理辦法》，建立了各地業(yè)務(wù)收費(fèi)、罰款管理制度，統(tǒng)一了各地經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核程序、標(biāo)準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管。但在改革推進(jìn)中也產(chǎn)生了一些新的改革難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，主要有以下幾項(xiàng)：

第一，基層黨委與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限范圍混同導(dǎo)致去地方化不力。按照中組部《關(guān)于工商行政管理改革后干部管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（組通字[1998]53號(hào)）要求，改革后工商系統(tǒng)的黨組織關(guān)系不做調(diào)整，按屬地原則進(jìn)行管理。由于沒(méi)有調(diào)整區(qū)縣以下的黨組織關(guān)系，導(dǎo)致地方黨委與上級(jí)部門雙重管理情況實(shí)際存在，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商派出機(jī)構(gòu)由于組織關(guān)系完全受本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中依然無(wú)法排除地方化干擾，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人甚至對(duì)工商派出機(jī)構(gòu)頤指氣使、橫加干涉。①李亞非：《工商行政管理垂直領(lǐng)導(dǎo)體制確立后執(zhí)法力度和難度研究（1）》，載《中國(guó)工商行政管理研究》2001年第9期，第32頁(yè)。造成這種情況原因主要在于基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨務(wù)與政務(wù)工作無(wú)法完全分離，一項(xiàng)工作可能既關(guān)系到具體執(zhí)法，又關(guān)系到當(dāng)?shù)攸h務(wù)工作，特別是涉及到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事件，如創(chuàng)建“衛(wèi)生城”、“文明市”、聯(lián)合執(zhí)法大檢查等大型區(qū)域性公務(wù)活動(dòng)，基層工商行政管理部門同樣需要作為參與部門之一參與其中，而領(lǐng)導(dǎo)這些大型活動(dòng)的往往是黨委牽頭設(shè)立的若干領(lǐng)導(dǎo)小組或臨時(shí)機(jī)構(gòu)，此時(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)與黨委領(lǐng)導(dǎo)的界限就不是很明顯，使得省級(jí)以下工商行政管理部門統(tǒng)管力圖實(shí)現(xiàn)去地方化的效果被打了折扣。

第二，人事管理相對(duì)獨(dú)立后如何強(qiáng)化監(jiān)督制約并沒(méi)有形成定論。從內(nèi)部看，改革推行后，對(duì)于人事管理基本上以省級(jí)工商行政管理部門為主，地方黨委協(xié)助管理，市縣工商行政管理局領(lǐng)導(dǎo)干部（包括同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)），市級(jí)以下工商行政管理部門人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部任免基本上由省級(jí)工商行政管理部門負(fù)責(zé)，上下級(jí)之間缺乏有效的內(nèi)部制約機(jī)制。又由于工商行政管理部門系統(tǒng)省垂管后具有相對(duì)獨(dú)立性，在市縣級(jí)人事管理上缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，一旦人事權(quán)被濫用，就會(huì)造成市、縣級(jí)“用人腐敗”的現(xiàn)象，不利于保持上下級(jí)人員正常健康交流。②李玉家：《工商行政管理體制改革有關(guān)問(wèn)題淺議》，載《中國(guó)工商管理研究》1999年第11期，第47頁(yè)。從外部看，由于省級(jí)以下工商行政管理隊(duì)伍相對(duì)獨(dú)立于其他行政系統(tǒng)，使省以下工商行政管理干部難以交流，想進(jìn)進(jìn)不來(lái)，想出出不去，與其他行政機(jī)關(guān)相比，干部流動(dòng)性不足。權(quán)力層級(jí)集中提高后，如何設(shè)計(jì)相應(yīng)制衡監(jiān)督制度以保障人事管理廉潔高效運(yùn)行是改革中的難點(diǎn)，在這方面雖然下發(fā)過(guò)《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于認(rèn)真清理體制改革中違規(guī)進(jìn)入問(wèn)題進(jìn)一步嚴(yán)肅人事工作紀(jì)律的通知》，強(qiáng)調(diào)改革中人事紀(jì)律的重要性和嚴(yán)肅性，但在改革推進(jìn)期間一直沒(méi)有提出針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的意見(jiàn)，也沒(méi)有形成普遍認(rèn)可、行之有效的制度機(jī)制。

第三，社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管體系難以形成。以構(gòu)建社會(huì)主義大市場(chǎng)為指導(dǎo)，省以下人財(cái)物垂管實(shí)際上也是在為形成統(tǒng)一執(zhí)法體系奠定基礎(chǔ)。但隨著中國(guó)2001年正式加入WTO，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形態(tài)已經(jīng)開始擺脫流通領(lǐng)域商品市場(chǎng)的束縛，面對(duì)我國(guó)日趨成熟的市場(chǎng)形態(tài)體系中諸多蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)因子，如金融證券市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等，工商行政管理部門缺乏必要的監(jiān)管條件。③陳季修：《“大部制”背景下的工商行政管理職能》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2009年第7期，第35頁(yè)。另外，隨著服務(wù)型政府理念的提出，原先以管制市場(chǎng)為主的管理方式已經(jīng)開始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主，工商行政管理部門對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)制管控力度開始減弱，此時(shí)工商行政手段在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整中已經(jīng)不占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，相應(yīng)也就難以通過(guò)“有形的手”促成社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)監(jiān)管體系。加之對(duì)外開放交流的需要，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作交流自由度的提升，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)往往具有區(qū)域性、多元化色彩，工商行政手段已無(wú)法單獨(dú)調(diào)整市場(chǎng)關(guān)系，必須與其他部門聯(lián)合執(zhí)法，工商行政管理部門實(shí)際已經(jīng)不再具有統(tǒng)籌市場(chǎng)的主體地位。

（三）改革回歸期（2011年至今）

2011年10月10日，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]48號(hào)）的精神，以食品安全監(jiān)管職能整合為標(biāo)志，原先的工商管理部門省級(jí)以下垂直管理開始恢復(fù)到“地方政府分級(jí)管理體制”，經(jīng)費(fèi)再度由地方政府負(fù)擔(dān)，在人事方面對(duì)省級(jí)以下工商行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理、以地方管理為主，其行政編制分別納入市、縣行政編制總額，所屬技術(shù)機(jī)構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，由市、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門管理。在上下級(jí)業(yè)務(wù)關(guān)系上，下級(jí)工商行政管理部門接受上級(jí)單位的指導(dǎo)和監(jiān)督，兩者關(guān)系定位為指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

此次改革回歸目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，回歸的背景為大部門體制改革。從權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)上看，大部門體制改革涉及政府機(jī)構(gòu)之間職責(zé)的重新配置、政府部門間的溝通協(xié)調(diào)、政府部門內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革等諸多方面。①李軍鵬：《試論新一輪行政體制改革對(duì)工商行政管理部門的影響與對(duì)策》，載《中國(guó)工商管理研究》2013年第6期，第9頁(yè)。原先工商行政管理系統(tǒng)需要與地方政府其他部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合才能更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管，因此保持相對(duì)獨(dú)立垂直的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前工作的需要。但從管理體制上看，人財(cái)物管理權(quán)再度回歸地方，對(duì)于原先整個(gè)系統(tǒng)的隊(duì)伍管理、工作方式都會(huì)帶來(lái)一定的影響，這種影響是否具有積極進(jìn)步意義，還需要與改革推進(jìn)期進(jìn)行長(zhǎng)期比較觀察才能得出結(jié)論。

二、檢察管理體制改革與工商行政管理體制改革的異同

（一）兩者的相同點(diǎn)

首先，如果不考慮權(quán)力屬性，改革醞釀期認(rèn)為工商行政管理體制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行省以下人財(cái)物統(tǒng)管的理由，如防止地方保護(hù)主義、整合執(zhí)法資源，構(gòu)建統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、防止通過(guò)執(zhí)法“創(chuàng)收”等，與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行省以下人財(cái)物統(tǒng)管的理由，如檢察權(quán)去地方化、科學(xué)配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、防止受經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)辦案、統(tǒng)一行使檢察權(quán)等理由相比，兩者追求的價(jià)值目標(biāo)基本一致，即都是為了提高權(quán)力層級(jí)，集中權(quán)力，削弱地方對(duì)部門權(quán)力運(yùn)行的影響，強(qiáng)化省級(jí)部門對(duì)下級(jí)單位的控制力，增強(qiáng)部門系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性。

其次，從管理體制改革的進(jìn)程上看，由于人財(cái)物的管理本質(zhì)上屬于行政管理事務(wù)，因此在改革前期，兩者關(guān)注的問(wèn)題能夠大體保持一致，即都關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部人事安排過(guò)渡、組織關(guān)系的劃分、各地經(jīng)費(fèi)預(yù)算的統(tǒng)籌、罰沒(méi)款項(xiàng)的統(tǒng)一上繳管理。改革推進(jìn)期所進(jìn)行的調(diào)研，選擇的試點(diǎn)，制定的實(shí)施方案也大多集中于上述問(wèn)題。也正是因?yàn)閮烧咄七M(jìn)改革的方式上有類似之處，在管理體制改革過(guò)程中，工商行政部門改革所遇到的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題很值得檢察管理體制改革借鑒。比如工商改革推進(jìn)期出現(xiàn)的上級(jí)人事權(quán)力監(jiān)督制約問(wèn)題，在目前的檢察管理體制改革中同樣可以看見(jiàn)它的影子，有學(xué)者就認(rèn)為，統(tǒng)管后高級(jí)法院和省級(jí)檢察院的人財(cái)物管理權(quán)特別是日常管理權(quán)必然顯著加大，一旦這種司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理權(quán)與司法業(yè)務(wù)管理權(quán)結(jié)合在一起，司法管理的行政化難免要加劇，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的不當(dāng)干預(yù)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象就難以避免。②謝鵬程：《司法行政事務(wù)省級(jí)統(tǒng)管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期，第9頁(yè)。

（二）兩者的不同點(diǎn)

首先，兩者改革所涉及的權(quán)力調(diào)整面不同。如前文所述，工商行政管理體制改革本質(zhì)上屬于行政權(quán)內(nèi)部調(diào)整，人財(cái)物收歸省級(jí)部門統(tǒng)管實(shí)際上只是行政管理權(quán)由原來(lái)的省、市、縣分級(jí)行使改為省級(jí)統(tǒng)一行使，權(quán)力行使主體的內(nèi)部調(diào)整不影響其他權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)。而檢察管理體制改革則不同，按照憲法定位人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，將省級(jí)以下檢察院人財(cái)物收歸統(tǒng)管，改變的不僅是檢察系統(tǒng)內(nèi)部管理權(quán)限分配，更重要的是影響了省級(jí)以下地方檢察院法律監(jiān)督權(quán)與省級(jí)以下地方人大監(jiān)督權(quán)、地方政府行政權(quán)、地方法院審判權(quán)之間的外部權(quán)力結(jié)構(gòu)，原先各權(quán)力之間相互監(jiān)督制約關(guān)系已隨著檢察管理體制改革發(fā)生了改變。地方同級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政府行政權(quán)，地方法院審判權(quán)，地方檢察院法律監(jiān)督權(quán)相互制約的結(jié)構(gòu)已經(jīng)被打破，地方上下級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的人大及黨委人事權(quán)與檢察院檢察權(quán)、法院審判權(quán)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系已經(jīng)開始發(fā)生變化，這使得新的地方權(quán)力平衡結(jié)構(gòu)將很大程度依賴于下一步檢察院、法院的司法體制管理改革具體實(shí)施方案。因此，與工商行政管理體制改革主要涉及內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整不同，檢察管理體制改革對(duì)于再度定位中央、省級(jí)各項(xiàng)事權(quán)之間關(guān)系以及省級(jí)以下地方各項(xiàng)事權(quán)之間的關(guān)系尤為重要，其主要涉及外部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其次，兩者改革針對(duì)客體的性質(zhì)不同，工商行政管理體制改革針對(duì)的客體強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，檢察管理體制改革針對(duì)的客體不排除對(duì)個(gè)體差異性的重視。工商行政管理體制改革實(shí)際上是在為構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)管理模式提供體制保障，認(rèn)為各地執(zhí)法客體可以從宏觀管理的角度構(gòu)建統(tǒng)一的執(zhí)法客體——社會(huì)主義大市場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離。與之相反，檢察管理體制改革由于還需削弱行政對(duì)司法業(yè)務(wù)的影響，因此對(duì)待執(zhí)法客體——社會(huì)公平正義基本持審慎態(tài)度?；趯?duì)司法規(guī)律的理解，普遍認(rèn)為即便是以追求法制統(tǒng)一為目標(biāo)構(gòu)建省以下人財(cái)物統(tǒng)管的管理體制，也還需明確檢察官的司法責(zé)任制，保障檢察官個(gè)體能夠履行客觀公正義務(wù)，不能簡(jiǎn)單將司法事務(wù)行政化，要保留檢察官一定的相對(duì)獨(dú)立性，相應(yīng)執(zhí)法客體也應(yīng)隨著具體案件情況予以調(diào)整，不能因過(guò)于強(qiáng)調(diào)抽象正義、法制統(tǒng)一而忽視個(gè)案正義、司法自由裁量，要關(guān)注個(gè)案的特殊性，司法的人權(quán)保障功能，讓每一個(gè)當(dāng)事人都能在案件中感受到公平正義，這樣才能真正提升檢察公信力。

三、檢察管理體制改革推進(jìn)中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

基于對(duì)工商行政管理體制改革歷程的梳理歸納，筆者認(rèn)為，雖然工商行政管理體制改革在權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、執(zhí)法客體價(jià)值目標(biāo)追求上與檢察管理體制改革不同，但在推進(jìn)以省以下人財(cái)物統(tǒng)管為核心的管理體制改革時(shí)，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的職能屬性，可以借鑒工商行政管理體制改革在制度設(shè)計(jì)、推進(jìn)過(guò)程中所關(guān)注的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的處理經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面把握下步管理體制改革的方向和路徑。

（一）注重檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的地方性

工商行政管理體制改革推進(jìn)中遇到的首要問(wèn)題就是基層政務(wù)與黨務(wù)的關(guān)系，地方黨務(wù)工作界限與自身工作界限如果混同，找不到兩者界限的中心，就會(huì)影響去地方化的效果，進(jìn)一步看，該問(wèn)題本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是部門權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)具有地方性的問(wèn)題。以工商行政管理部門的權(quán)力為例，如果某項(xiàng)執(zhí)法權(quán)是否公正行使可以完全脫離于地方權(quán)力主體監(jiān)督制約，單靠上級(jí)部門監(jiān)督就可，該項(xiàng)權(quán)力就不具有地方性，不需要與地方權(quán)力主體建立聯(lián)系，反之亦然。

省以下檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管之后，檢察權(quán)真的可以完全脫離于地方權(quán)力主體的監(jiān)督制約嗎？筆者對(duì)此持否定態(tài)度，從檢察權(quán)的基本組成來(lái)看，職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成了具有法律監(jiān)督屬性的中國(guó)特色社會(huì)主義檢察權(quán)，在四項(xiàng)基本檢察權(quán)中，批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)均屬于典型的司法權(quán)，是代表國(guó)家行使權(quán)力，對(duì)其監(jiān)督制約完全可以在訴訟程序中通過(guò)各司法權(quán)運(yùn)行完成。而職務(wù)犯罪偵查權(quán)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官員是否廉潔從政，屬于訴訟程序的發(fā)端之一，對(duì)其監(jiān)督制約有時(shí)會(huì)游離于訴訟程序之外。比如線索的管理分流、涉案人員的組織處理、案件社會(huì)效果、政治效果的評(píng)價(jià)等與職務(wù)犯罪偵查密切相關(guān)的事項(xiàng)，很多在行政程序、黨務(wù)程序中就可進(jìn)行，不一定會(huì)進(jìn)入訴訟程序。另外從價(jià)值目標(biāo)上看，與其他三項(xiàng)基本檢察權(quán)強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)公平正義不同，職務(wù)犯罪偵查權(quán)更強(qiáng)調(diào)維護(hù)地方公共秩序，因此與其他三項(xiàng)基本的檢察權(quán)相比，其與地方權(quán)力主體之間的關(guān)系最為緊密。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)與地方公共秩序的緊密性其實(shí)與當(dāng)前官員腐敗的影響范圍有關(guān)。由于當(dāng)前我國(guó)地方政府職能涉及社會(huì)、公民生活的方方面面，上至經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，下至公民個(gè)人生老病死，政府身影可謂無(wú)處不在，查處一個(gè)或者一幫官員，背后不僅涉及地方政治環(huán)境的調(diào)整，還往往會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)變化。從這些年媒體曝光的腐敗案件來(lái)看，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)極端不正?，F(xiàn)象時(shí)，深究其中則必然會(huì)涉及地方官員的腐敗。所以目前查辦職務(wù)犯罪，已不單是一個(gè)檢察機(jī)關(guān)依法辦案的問(wèn)題，背后往往還涉及到查辦案件的時(shí)機(jī)、查辦案件規(guī)模的把控、與地方紀(jì)檢監(jiān)察部門的配合等需要全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這些都不是檢察機(jī)關(guān)能夠單獨(dú)解決的問(wèn)題，在《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》中就規(guī)定：“堅(jiān)持查辦要案的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度。要案初查，需要接觸被查對(duì)象或者進(jìn)行必要調(diào)查前，要向黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志報(bào)告，立案要向黨委請(qǐng)示”。這些都說(shuō)明職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為監(jiān)督地方政府官員廉潔從政的重要手段，實(shí)際具有很強(qiáng)的地方性，除了業(yè)務(wù)上需要經(jīng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)予以控制外，在查辦具體案件過(guò)程中不能也不應(yīng)當(dāng)脫離地方權(quán)力主體監(jiān)督制約。當(dāng)然，這種制約也并不能全都認(rèn)為是地方的不當(dāng)干預(yù)，從合法性的角度看，如果制約是在法定范圍之內(nèi)、用法定的方式進(jìn)行，那這種制約對(duì)于防止地方職務(wù)犯罪偵查權(quán)濫用而言同樣具有重要意義。從合理性角度看，查辦職務(wù)犯罪案件屬于我國(guó)懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分，是當(dāng)前中央全局性工作規(guī)劃的一部分，各地黨委政府有責(zé)任、有義務(wù)參與其中將反腐工作抓好。

在今后管理體制改革推進(jìn)過(guò)程中，隨著省以下人財(cái)物統(tǒng)管，省以下地方黨委政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)檢察機(jī)關(guān)制約力將會(huì)減弱，如果完全忽略職務(wù)犯罪偵查權(quán)的地方性，不明確檢察機(jī)關(guān)依法履職與堅(jiān)持地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的契合點(diǎn)，就會(huì)使得地方在推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗機(jī)制制度建設(shè)時(shí)出現(xiàn)各方參與主體權(quán)責(zé)不清，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況。只有正視職務(wù)犯罪偵查權(quán)的地方性，從組織關(guān)系上明確地方檢察機(jī)關(guān)黨組的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗責(zé)任，明確地方黨委政府在這方面對(duì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)地位，才能劃清地方檢察權(quán)與黨務(wù)之間的界限，明確兩者之間關(guān)系、責(zé)任，找準(zhǔn)構(gòu)建新監(jiān)督制約關(guān)系的切入點(diǎn)。當(dāng)然，以黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任為核心構(gòu)建的檢察機(jī)關(guān)與黨委政府監(jiān)督制約關(guān)系，還需要在下步改革推進(jìn)過(guò)程中將各自組織關(guān)系的權(quán)限范圍、運(yùn)作程序以權(quán)力清單的方式予以細(xì)化明確，最終上升為操作性強(qiáng)的法律制度，決不能僅停留在黨紀(jì)層面，要將黨的政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。

（二）注重省以下地方人大對(duì)轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)

從工商行政管理經(jīng)費(fèi)改革過(guò)程看，根據(jù)《工商行政管理單位財(cái)務(wù)管理辦法》的規(guī)定，省以下的工商行政管理部門主要負(fù)責(zé)提出收支概算，由省級(jí)工商行政管理部門將概算匯總后報(bào)省級(jí)財(cái)政部門，省級(jí)財(cái)政部門核定、分配、批復(fù)預(yù)算，并由省級(jí)工商行政管理部門根據(jù)預(yù)算逐級(jí)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。在經(jīng)費(fèi)改革中省以下工商行政管理部門的年度預(yù)算概算主要依靠省級(jí)部門監(jiān)督和分配，這種經(jīng)費(fèi)管理模式對(duì)于行政機(jī)關(guān)是合適的，因?yàn)楣ど绦姓芾聿块T作為政府部門，省統(tǒng)管后，實(shí)際上省以下的工商行政管理部門可視作省級(jí)部門的分支機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)無(wú)需保持獨(dú)立。而檢察機(jī)關(guān)則不同，作為保障檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的要素之一，其經(jīng)費(fèi)保障不僅是業(yè)務(wù)的需要，還是權(quán)力制衡的需要。

省統(tǒng)管以前，各地檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收支情況需要接受地方政府財(cái)政部門監(jiān)督制約，政府的財(cái)政權(quán)與檢察權(quán)之間形成監(jiān)督制約關(guān)系。省統(tǒng)管以后，各地檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)劃撥將與地方脫鉤，依賴于省級(jí)財(cái)政部門、省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌劃撥，至此，省以下以財(cái)政經(jīng)費(fèi)為制衡點(diǎn)的權(quán)力監(jiān)督制約結(jié)構(gòu)將不復(fù)存在。但各個(gè)地方經(jīng)費(fèi)需求狀況畢竟不同，無(wú)論下步改革具體方案如何，完全依靠省級(jí)部門來(lái)核算分配并不實(shí)際，省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制都將作為省級(jí)部門劃撥經(jīng)費(fèi)的重要參考依據(jù)存在很長(zhǎng)一段時(shí)間。因此為保障經(jīng)費(fèi)合理收支，同時(shí)也為構(gòu)建新的權(quán)力監(jiān)督制約結(jié)構(gòu)，省以下檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制應(yīng)適當(dāng)?shù)亟挥傻胤綑?quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督制約，將預(yù)算編制作為新的權(quán)力制衡點(diǎn)嵌入到地方權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。筆者認(rèn)為，由地方人大負(fù)責(zé)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制，不僅符合人大監(jiān)督下的“一府兩院”憲政結(jié)構(gòu)，而且也符合人大的職能定位。通過(guò)地方人大履行檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制監(jiān)督權(quán)，一方面為預(yù)算編制更加合理，更符合地方需要提供科學(xué)保障，另一方面可以通過(guò)監(jiān)督地方檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制，制約地方檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)建以預(yù)算編制為核心的地方人大與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約關(guān)系。這樣做的理由在于：

第一，由地方人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制具有必要性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，各級(jí)人大負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告。預(yù)算編制作為國(guó)家財(cái)政收支的重要依據(jù)，在預(yù)算編制過(guò)程中，人大可以監(jiān)督政府具體負(fù)責(zé)編制預(yù)算的部門是否按照一定的原則編制預(yù)算；監(jiān)督預(yù)算編制機(jī)關(guān)是否按照法定的程序和方法編制預(yù)算。①劉劍文：《論新階段人大預(yù)算監(jiān)督制度改革》，載《中國(guó)法律》2013年第1期，第18頁(yè)。地方檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制作為政法經(jīng)費(fèi)收支的重要依據(jù)之一，同樣需要按照法定程序和方法進(jìn)行科學(xué)編制，對(duì)于編制是否規(guī)范、科學(xué)、合理，人大應(yīng)當(dāng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

第二，由地方人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制具有可行性。過(guò)去，地方人大的預(yù)算編制監(jiān)督主要針對(duì)政府部門，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制只是交由政府財(cái)政部門審查后一并列入政府預(yù)算編制中交由人大監(jiān)督。現(xiàn)在，隨著省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)預(yù)算編制脫離地方政府監(jiān)督制約，如果地方檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算編制不再作為地方政府預(yù)算編制的一部分共同交由人大監(jiān)督，而由人大單獨(dú)監(jiān)督，從內(nèi)容上看，也僅只是將其作為原先政府預(yù)算編制的一部分單獨(dú)剝離出來(lái)審查，并不是真正意義上的新增工作，雖然會(huì)增加程序，但工作方式方法較以前并不會(huì)發(fā)生很大變動(dòng)，具有一定的可操作性。

（三）注重省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)的制約

從工商行政管理改革歷程可以看出，隨著人事權(quán)集中到省級(jí)部門，如何監(jiān)督制約省級(jí)部門的人事管理，保障人事管理公正透明廉潔，同樣是改革推進(jìn)過(guò)程中保證改革質(zhì)量的關(guān)鍵，需要檢察管理體制改革予以借鑒和重視。從西方傳統(tǒng)分權(quán)制衡理論看，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，以權(quán)力制約權(quán)力，才能保證權(quán)力不被濫用。省統(tǒng)管后，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)將擁有一定范圍的人事提名權(quán)，如何對(duì)該項(xiàng)人事權(quán)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督制約，保證檢察隊(duì)伍人員健康流動(dòng)，確保人事紀(jì)律得到有力地貫徹和執(zhí)行，急需下步檢察管理體制改革予以重視。從目前權(quán)力監(jiān)督制約的方式看，一般有兩種情況：第一，增設(shè)外部權(quán)力監(jiān)督該項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行，直接形成新的權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系，如建立人民監(jiān)督員制度負(fù)責(zé)監(jiān)督職務(wù)犯罪偵查權(quán)；第二，將原有權(quán)力進(jìn)行拆分，細(xì)化為各項(xiàng)權(quán)能，各項(xiàng)權(quán)能之間由于無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)原有權(quán)力功能，進(jìn)而形成相互監(jiān)督制約關(guān)系。從權(quán)力的效力看，人事權(quán)主要涉及內(nèi)部人事關(guān)系的調(diào)整，效力不及于外部，設(shè)置新的權(quán)力監(jiān)督制度不僅耗費(fèi)資源，而且缺乏信息渠道，難以真正深入、全面地制衡內(nèi)部權(quán)力，將權(quán)力拆分為各項(xiàng)權(quán)能不僅最大程度地利用現(xiàn)有資源，而且能夠從多個(gè)角度層面形成監(jiān)督制約關(guān)系，更為可取、更易操作。

在具體劃分上，筆者認(rèn)為，可根據(jù)檢察系統(tǒng)內(nèi)部人事權(quán)不同的運(yùn)行階段，將省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人事提名權(quán)劃分為五項(xiàng)基本權(quán)能：

1．申請(qǐng)權(quán)，即下級(jí)院參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相關(guān)選撥程序，報(bào)送本單位人選的權(quán)力。

2．審查權(quán)，即省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人事部門進(jìn)行形式審查的權(quán)力，審查內(nèi)容包括是否符合該地區(qū)名額限制，是否達(dá)到任命年限、是否具有下級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)等能夠從形式上保證報(bào)送人選具有任命資格的因素。

3．考核權(quán)，即由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)人事部門、省級(jí)對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)或綜合部門、提名檢察機(jī)關(guān)代表、人民監(jiān)督員共同組成提名審查委員會(huì)對(duì)擬任用人員進(jìn)行考核，該權(quán)力必須保證考核結(jié)果附有可公開的理由說(shuō)明。

4．個(gè)人復(fù)議權(quán)，即個(gè)人對(duì)考核結(jié)果提出異議及理由的權(quán)力，該權(quán)力能夠行使的前提在于異議必須提出相應(yīng)的理由，且提出的理由應(yīng)具有可公開性。

5．決定權(quán)，即省院黨組在綜合考核結(jié)果及個(gè)人異議后作出的最終人事提名決定，決定作出后應(yīng)將各方理由在系統(tǒng)內(nèi)部予以公布，對(duì)需要說(shuō)明黨組決定理由的，可在公布內(nèi)容中進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。

五項(xiàng)權(quán)能根據(jù)不同主體的地位、性質(zhì)、目的，形成兩個(gè)層面的相互制約監(jiān)督關(guān)系，第一個(gè)層面是申請(qǐng)權(quán)、審查權(quán)之間相互監(jiān)督制約，一方面防止省級(jí)人事部門隨意啟動(dòng)程序，另一方面也可防止下級(jí)院隨意報(bào)送人選；第二個(gè)層面是審查權(quán)、個(gè)人復(fù)議權(quán)、決定權(quán)之間相互監(jiān)督制約，這樣可以最大程度地綜合各方意見(jiàn)，在確保各方訴求充分表達(dá)的前提下做出決定，既可防止審查不公正，也可防止因?yàn)閭€(gè)人不斷提出異議導(dǎo)致程序無(wú)法進(jìn)行，同時(shí)還可防止決定片面、武斷。

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D926.3

2014-09-09

范思力（1985-），男，貴州都勻人，貴州省人民檢察院法律政策研究室干部。