論教育行政權(quán)力的原則與邊界——基于高等教育“行政依賴”問題的研究

李 園 園

(南開大學(xué) 高等教育研究所，天津 300071)

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論教育行政權(quán)力的原則與邊界
——基于高等教育“行政依賴”問題的研究

李 園 園

(南開大學(xué) 高等教育研究所，天津 300071)

摘要：當(dāng)今的高等教育機構(gòu)“行政依賴”已成為頑疾，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力邊界混淆。對此，教育行政部門應(yīng)當(dāng)適度干涉，嚴守教育行政合法性與合理性兩大原則，將教育行政權(quán)力規(guī)范在法制、科學(xué)和道德編織的大網(wǎng)里。

關(guān)鍵詞：高等教育；行政依賴；教育行政；權(quán)力邊界

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150107.1219.006.html

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-01-07 12:19

自大學(xué)產(chǎn)生伊始，就面臨著與國家行政力量的博弈，這種博弈一直延續(xù)至今。歐洲最早產(chǎn)生的大學(xué)其本質(zhì)上是學(xué)者的行會，以抵御國家行政權(quán)力和教會的壓制，實現(xiàn)自身權(quán)益的有效維護。正如伯頓·R·克拉克在《高等教育系統(tǒng)》中所提到的那樣：“大約從8個世紀以前的波隆那大學(xué)和巴黎大學(xué)開始，有組織的高等教育一直面臨著與國家和教會控制有關(guān)的問題?！盵1]133“國家對于高等教育的控制度是與高等教育在國家生活中的作用成正比的?！盵2]57隨著大學(xué)由社會的邊緣逐步向社會發(fā)展的中心地位進發(fā)，這種博弈現(xiàn)象也愈發(fā)顯著。以至于“在19世紀，英國和美國都不得不通過國家立法來打開自治的高等學(xué)府的鐵門”[3]29。

然而西方發(fā)達國家的高等教育機構(gòu)面對教育行政權(quán)力的不斷滲透，往往表現(xiàn)得比較成熟，對于濫用教育行政權(quán)力的現(xiàn)象也能夠給予有力的反擊，這都得益于這些國家的大學(xué)大都具有悠久的自治傳統(tǒng)。

一、中國高等教育行政依賴的產(chǎn)生因素

反觀中國高等教育發(fā)展的百年歷程，絕大部分時間都是處于軍政勢力控制之下。無論是北洋大學(xué)堂還是京師大學(xué)堂，中國最早的近代大學(xué)都是由政府主導(dǎo)建立的。民國時期盡管被認為是中國大學(xué)教育發(fā)展的黃金時期，可學(xué)術(shù)力量依舊在軍閥混戰(zhàn)、風(fēng)雨飄搖中顯得勢單力薄。新中國成立初期，中國推行高等教育“蘇聯(lián)模式”，其最大的特色是國家對高等教育進行嚴密控制。盡管后來這種“鐵腕”的蘇聯(lián)模式受到摒棄，但是它對強化中國政府控制高等教育制度變遷的作用不可小窺?？v觀整個中國高等教育發(fā)展史，似乎并未有過傳統(tǒng)的自治，也就沒有形成真正意義上自治的傳統(tǒng)。直至今日，“行政對學(xué)術(shù)的過渡干預(yù)”，“高等教育行政化傾向”依舊是討論的焦點領(lǐng)域。

高等教育對行政權(quán)力的依賴自古有之，行政依賴即人們對行政權(quán)力、行政機構(gòu)、行政公務(wù)人員及行政行為的過度的和非分的依賴感，以及與之相應(yīng)的對自身獨立的自我意志、自我組織和自我活動能力等的嚴重缺乏和極度不自信[4]。由此可見，行政依賴的內(nèi)涵包括了兩個方面，一方面是對行政權(quán)力的過分依賴，另一方面是自我角色的缺失。歷史上，中國長期推行“人治”，地方官員也被稱為“父母官”，百姓們事無巨細都要由官員操辦，人們的衣食住行均與行政權(quán)力息息相關(guān)，人治下的治理取決于長官的意志，是非曲直皆由長官評說，官員的治理往往具有極強的隨意性，缺乏一般規(guī)則和統(tǒng)一程序，在這種情況下，人情大于法制，極易產(chǎn)生決策武斷和暗箱操作。長期的人治歷史使得人們不得不依賴行政，依附官員。在幾千年封建宗法的控制下，人的個性、自我意識以及獨立意識都遭到了扼殺，“君君臣臣父父子子”的等級觀念，唯書唯上的服從意識，明哲保身的處世態(tài)度也都無疑加劇了對行政的過分依賴。

除卻傳統(tǒng)文化的影響，教育行政權(quán)力過大和資源的高度集中以及分配不均都是產(chǎn)生教育行政依賴的重要因素。教育行政權(quán)力過大導(dǎo)致行政權(quán)力對高校的過分干預(yù)，行政權(quán)力的高高在上使得高等教育產(chǎn)生了所謂的“行政依賴傾向”。由于中國投入到高等教育領(lǐng)域中的資源有限，且有限的資源往往掌握在少數(shù)的教育行政機構(gòu)手中，導(dǎo)致高校的行政依賴傾向更多地表現(xiàn)為高校及其學(xué)術(shù)人員對行政部門的資源依賴。根據(jù)美國學(xué)者菲佛的資源依賴理論，主體想要實現(xiàn)對某一組織的控制，需要滿足以下幾個條件：第一，主體要占用一些資源；第二，主體占有的資源對組織來說非常重要；第三，主體對資源的專有程度；第四，主體對資源的分配和使用權(quán)；第五，主體讓組織明白其偏好的能力；第六，主體對組織自主決策和行動的控制力；第七，主體了解組織行為的能力[5]。中國的教育行政部門和高校之間，以及高校中的行政人員和學(xué)術(shù)人員之間基本滿足了上述的各個條件，資源和權(quán)力的過度集中使得很多高校為了“好辦事”不得不依賴行政權(quán)力，產(chǎn)生了類似于迷信大權(quán)威，要求特殊政策和借用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推行工作等一系列怪現(xiàn)象。

二、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的原則

有病就要醫(yī)，治療高等教育行政依賴的頑疾不能只停留在口頭上的討伐，而是要從根本上給行政權(quán)力劃定一個界限。中共中央總書記習(xí)近平在2013年1月22日中紀委全會上曾強調(diào)說：要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里[6]。這種將權(quán)力關(guān)進籠子里的提法之所以能夠被廣泛接受，同國人幾千年受權(quán)力壓制的現(xiàn)象有著千絲萬縷的關(guān)系。對此，許多學(xué)者和專家都提出了不同的觀點，其中以大政府小政府論最為引人注目(“大與小”在這里指的是規(guī)模、強度等概念)。有學(xué)者認為：“關(guān)于中國政府規(guī)模的政策考量標準既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明顯不現(xiàn)實的‘小政府’，而在于‘適度’的政府?！盵7]鄧小平同志曾經(jīng)說過：“我們各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事。”要解決這一問題，單純的大小政府和強弱政府論都解決不了根本的問題，政府部門若能得到精簡固然很好，但有可能出現(xiàn)“小政府、大權(quán)力”，加劇權(quán)力的集中。弱化政府職能，降低政府管理力度也并不能一勞永逸，行政職能既有該弱化的，同時也有該強化的，不僅如此，有些職能在某一段時間內(nèi)應(yīng)該強化，而在另一種條件下就該弱化。在處理這個問題時，只有給政府行政權(quán)力劃定一個科學(xué)合理的界限，規(guī)定什么應(yīng)該管什么不該管，才是真正的解決之道。教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一個分支，同樣面臨對高等教育機構(gòu)管得過寬過細的問題。由于法制不完善、教育行政體制缺陷以及公眾參與決策機制不完善等原因，中國教育行政權(quán)力很容易越界。所以，明晰教育行政權(quán)力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權(quán)力科學(xué)運作，就成為解決中國教育問題的關(guān)鍵。

行政主體行使行政權(quán)需要遵循一定的原則，根據(jù)依法行政的基本原理，行使行政權(quán)需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則是指所有行政法律關(guān)系當(dāng)事人必須嚴格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定。行政合理性原則指的是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的行為，特別是行政機關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。教育行政權(quán)作為國家行政權(quán)的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。

三、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的邊界

那么，教育行政權(quán)該如何遵守這兩大原則呢？筆者認為，這就要求教育行政權(quán)力遵守三大邊界：根據(jù)行政合法性原則，教育行政權(quán)應(yīng)遵守法制邊界；根據(jù)行政合理性原則，教育行政權(quán)在行使行政自由裁量權(quán)的時候，應(yīng)尊重教育發(fā)展規(guī)律，科學(xué)行使行政權(quán)，遵守科學(xué)邊界；還要遵守社會道德規(guī)范，嚴格在道德邊界中行使行政權(quán)。

法制邊界中的法既包括法律法規(guī)，同樣也包括“其他行政規(guī)范性文件”。社會主義法制要求一切國家機關(guān)、企事業(yè)單位和個人都必須做到有法必依。行政機關(guān)及其公務(wù)人員手中握有相當(dāng)大的決策權(quán)和管理權(quán)，以法律法規(guī)來規(guī)范行政權(quán)力的行使有助于真正實現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。教育行政機關(guān)作為行使教育行政權(quán)力的主體，既要遵守同教育行政相關(guān)的法律，同時也要遵守由上級教育行政機關(guān)下發(fā)的行政法規(guī)以及各級各類的規(guī)章制度。面對高等教育“行政依賴”的頑疾，依法行政將使教育行政部門的權(quán)力受到法律法規(guī)的規(guī)范和約束，有效制止高等教育領(lǐng)域可能出現(xiàn)的“暗箱操作”，對于提高教育行政的科學(xué)性和規(guī)范性具有十分重大的意義。

教育行政權(quán)的管理對象是教育，而教育是一種有自身規(guī)律的復(fù)雜的社會現(xiàn)象，任何對教育的管理活動只有遵循教育規(guī)律，才能促進教育發(fā)展，反之只能阻礙教育發(fā)展。尤其是對于高等教育機構(gòu)而言，高等教育機構(gòu)作為知識儲存和創(chuàng)新的陣地，自由是學(xué)術(shù)生存和發(fā)展不可或缺的空氣。高等教育中出現(xiàn)的“行政依賴”現(xiàn)象，在很大程度上是由于高等教育機構(gòu)缺乏充分的自主權(quán)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的主觀能動性。教育行政機關(guān)本著適度干涉的原則，應(yīng)將權(quán)力交付于具有高等教育管理經(jīng)驗及相關(guān)知識的人士，避免出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象，尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，給予高等教育機構(gòu)充分的發(fā)展空間，實現(xiàn)行政的民主化和科學(xué)化，這將會有力地推動高等教育事業(yè)的長足發(fā)展。

在中國，與依法治國并行的還有以德治國。在社會生活的方方面面，道德以各種各樣的形式規(guī)范著人們的行為，道德規(guī)范作為法律的有效補充，對于行政權(quán)力的行使同樣具有約束作用?！案叩冉逃鳛榕囵B(yǎng)人的活動也好，作為知識生產(chǎn)、傳播、運用的活動也好，都涉及價值觀念、道德觀念?！盵2]57高校作為培養(yǎng)人才、推動社會進步的核心場所，其蘊含的道德和價值作用不可估量。以教育公平為例，教育公平是社會公平正義的重要組成部分，教育行政部門在依法行政的過程中，應(yīng)當(dāng)自覺充當(dāng)教育公平的捍衛(wèi)者。作為教育行政權(quán)力的價值構(gòu)成，主要包括“公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學(xué)、人權(quán)、法制、秩序等基礎(chǔ)價值，也包括勤政、廉潔、效率、服務(wù)、團結(jié)、守信、透明等實踐價值”[8]。

要使教育行政權(quán)力真正得到約束，不僅僅要確立行政的原則和邊界，還要進一步完善法律，加強社會監(jiān)督。自1861年美國國會通過《摩雷爾法案》發(fā)起增地運動，就“確立了美國主要通過立法來實現(xiàn)國家對高等教育進行控制干預(yù)的形式”[2]30。比較而言，在中國，通過立法手段來實現(xiàn)對高等教育的控制干預(yù)一直未受到足夠重視。高等教育的專門法也只有《中華人民共和國高等教育法》一項，空白還很多。要實現(xiàn)有法可依，就必須加快高等教育行政管理領(lǐng)域的立法進程。同時應(yīng)當(dāng)加強對教育行政權(quán)力的社會監(jiān)督，完善監(jiān)督機制和問責(zé)機制，以座談會、聽證會等形式實現(xiàn)對教育行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督。與高等教育有著密切利益關(guān)系的不僅僅有政府機關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括高等教育的消費者——學(xué)生及家長，以及高等教育的親身參與者與建設(shè)者——教師。教育行政機關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力的過程中必須充分尊重各個利益相關(guān)群體的訴求，并接受來自社會各方面的監(jiān)督。除此之外，在全球范圍內(nèi)，“政府與非政府組織(或者說第三部門)的合作應(yīng)成為政府治理模式的主旋律”[2]69。政府應(yīng)當(dāng)加快培育第三部門，并且為第三部門的介入鋪設(shè)道路。

參考文獻：

[1]伯頓·R·克拉克.高等教育系統(tǒng)[M].王承緒,譯.杭州:杭州大學(xué)出版社,1994.

[2]熊慶年.高等教育管理引論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2007.

[3]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].鄭繼偉,譯.杭州：浙江教育出版社,1978.

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[5]馬健生,孫珂.高校行政化的資源依賴病理分析[J].北京師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，(3):40-46.

[6]習(xí)近平：加強制約和監(jiān)督把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-22/4510296.shtml.2014-2-14.

[7]李新萌.從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”引發(fā)的思考[J].中國集體經(jīng)濟,2010，(3):49-50.

[8]龍耀.論教育行政權(quán)力的邊界[J].中國高教研究，2011，(6):43-47.

(責(zé)任編輯薛志清)

Principles and Laws of Education Administration

—Based on the Research on Administrative Dependence in Higher Education

LI Yuan-yuan

(Higher Education Research Institute,Nankai University,Tianjin 300071, China)

Abstract:Nowadays,the administrative dependence in higher educational institutions has been a chronic ailment.The boundaries between academic power and administrative power have been confused.To solve the problem, the administrative department of education should follow the two principles of moderate interference,and adhering to the legitimacy and rationality of educational administration,and regulate education administrative power into the net of law,science,and morality.

Key words:higher education;administrative dependence;educational administration;power boundary

中圖分類號：G 649.22

文獻標識碼：A

文章編號：2095-462X(2015)01-0084-03

作者簡介：李園園(1990-)，女，河北張家口人，南開大學(xué)高等教育研究所教育學(xué)原理專業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向為教育社會學(xué)。

收稿日期：20140415